公共服务的质量管理

一、用户满意的理念

公共管理就其本质而言，不是管制而是服务。作为管理对象的社会和社会公众是公共管理机构环绕运行的中心，公共管理机构的职能是满足社会和社会公众对管理的要求，社会和社会公众的意愿与要求是公共管理的出发点和落脚点，公共管理的目的不是向社会和社会公众提供价值，而是为他们追求利益和实现价值提供便利。因此，评价公共管理机构绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和社会公众的需要，这就揭示了公共管理机构绩效评估上的一种全新价值取向——满意原则。［5］

以满意原则作为公共管理机构绩效评估的最终尺度，不仅是民主本质宗旨的必然体现，同时也是当今世界公共管理发展的客观要求。20世纪80年代以来，世界范围内掀起公共管理改革，传统的行政观念和以韦伯官僚制思想为基础的科层制行政模式受到了深刻的检讨和严厉的批判，出现了以公共选择、管理主义等为代表的公共管理理论，要求按市场原则重塑政府，主张打破政府对公共服务的垄断，建立公私机构之间的竞争，使公共管理服务对象获得自由选择的机会，以此迫使公共管理机构降低服务成本，改善服务方式，提高服务质量。

既然公共管理机构主要提供的是公共服务，那么，只有当公共服务因能满足消费者的需要而为消费者接受时，才真正是有绩效的。因此，从根本上看，社会和公众的“满意程度”是评价公共管理机构绩效的全面性、综合性、终极性的尺度，公共管理机构必须借助市场检验方法，定期征求社会和公众对公共服务的满意程度。

坚持以服务对象满意度测评公共管理机构绩效，一方面，必须明确公共管理机构的具体服务对象。公共管理机构如果连自己的服务对象是谁都不清楚，又怎能做到使服务对象满意呢？当然，更无从调查社会对公共服务的满意程度了。另一方面，要了解服务对象的需求结构。这是设计标示服务对象受益状态指标体系的逻辑前提。满意是指行为主体的内在需求得到满足以后而产生的内心愉悦，以及对满足需求的服务行为及其提供者表示认可支持的一种主观心理状态。要测评服务对象的满意程度，应该先了解服务对象的需求结构，并加以分析、综合和归类，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体指标体系。

由于大部分公共管理机构的主要职责是提供公共服务，因此也可称之为公共服务机构。公共服务机构在提供公共服务过程中主要是通过下列机制导入用户满意理念的。

1.竞争驱动机制

由于公共服务长期的垄断经营导致了竞争驱动机制的缺乏，使得公共服务难以形成核心竞争能力。在企业经营中，质量必须以用户的需要为始点，以用户的感知为终点。而用户所认为的价值总是与供应商所认为的价值有着重大差别，所以企业管理的基础必须是用户的价值观念。公共服务领域内竞争的逐渐强化和领域外各种组织的渗透，使得超越质量的竞争手段——用户满意必然成为公共服务机构持久竞争优势的源泉。

2.行业运营机制

公共服务除具有一般的服务特性外，还具有自己的特殊性：（1）公共服务的区域性供求矛盾特别突出（如能源，交通等）；（2）相关因素多，所涉及的竞争具有特殊性和复杂性；（3）公共服务设施具有先天刚性，转换成本极高。这些一般服务特性和自身的特殊性使得公共服务长期漠视用户的需求，并使产品的用户需求导向弱化。产品特性及其组合与用户需求匹配的失衡造成用户利益的隐性损失，使得用户满意程度降低，从而削弱了公共服务的运营效率。为此，公共服务机构必须借助于用户满意理念来指导其具体的运营活动。

3.文化驱动机制

组织文化是支持组织长期发展的内在动因，是组织的灵魂。公共服务机构对消费者利益的长期漠视，不仅对外不能使消费者满意，而且对内也极大地涣散了组织的凝聚力，破坏了组织健康发展的正常机理。一个不懂得尊重用户的组织，其共同使命感的缺乏使得组织成员只能以管理者意愿和制度作为价值取向，进而导致组织文化的僵化。公共服务机构要想在市场经济条件下获得长期持续的健康发展，就必须选择以用户满意理念为指导的新型组织文化。而用户满意理念中的“用户”既包括具体的现实的个体用户和群体用户，还包括了抽象的潜在用户；“满意”既追求现实用户的感知满意，又追求潜在用户的口碑效应，因此，用户满意理念指导下的组织文化把“为用户服务”落实到各个具体环节。这一具体化过程不仅强化了组织行为的正向效应（员工价值取向），而且也强化了外界环境要求（用户诉求）向组织内的传递效应，进而促进组织提高其市场适应能力。

二、公共服务质量评价体系

1.服务质量评价体系的含义

质量是反映实体满足明确或隐含需要能力的特性总和。作为通用产品类中的一类，服务属于实体范畴。因此，服务质量就是反映服务满足明确和隐含需要的能力的特性总和。但是，公共服务机构在建立服务质量体系时，还应根据上述定义的内涵来理解和运用其他质量术语，使质量改进和质量管理向着强化服务满足需要能力的方向发展。［6］

公共服务机构建立服务质量体系和保证服务质量，以满足作为消费者的社会公众的需要，这是最直接的目的，也是最表层的目的，而最根本的目的应该是使整个社会受益，其中包括公共服务机构及员工。应当看到，社会中的每个成员和组织都是公共服务的使用者、加工者、供应者和受益者。提高公共服务质量的责任应由每个社会成员或组织来共同承担。

2.现代的服务质量观

由于仅仅依靠成本优势和技术优势，很难长久地保持竞争优势。因此，公共服务机构要得到持续发展，就不能仅仅依靠单一的优势。特别是通过大量实践的积累，社会公众对质量本质的认识不断深化，国际标准化组织对质量的定义及其内涵的界定，使社会公众对质量这个客观事物有了新的认识和看法，形成了新的质量观念。经过对服务质量认识过程的考察，现代的服务质量观大致可以概括为。［7］

（1）市场竞争由价格竞争转向服务质量竞争，对服务业而言，20世纪将是一个强调服务质量的世纪。

（2）服务质量就是要满足需要，首先是顾客的需要，同时要兼顾其他受益者的利益。质量观从过去符合性能规范型转变为满足需要的顾客型。

（3）服务质量是服务企业生存发展的第一要素。服务企业要生存发展，首要条件是提供的服务能在市场中转变成价值，被顾客所接受。而顾客能否接受服务的决定性因素是服务质量。

（4）提高服务质量是最大的节约，在某种程度上，服务质量好等于成本低。

（5）企业看待服务质量要有一个立场上的转变。服务企业不能仅仅从服务提供者的角度来看待服务质量，应从提供者转变到消费者和其他受益者的立场上来看待服务质量，只有这样才能提供满足需要的服务。

（6）服务质量的提高主要取决于科学技术的进步，其中包括科学的管理。服务企业也只有不断开发和利用新技术，提供新的服务，给顾客更多的附加价值，才会提高服务质量。

（7）服务质量主要有设计、供给、关系三个来源及功能质量和技术质量两方面内容。

由于服务质量内涵的深化，使得公共服务机构运用质量战略的广度和深度都比以前有较大变化。质量战略即优质服务战略，公共服务机构的竞争能力是由为社会公众提供优质服务的能力决定的。采用优质服务战略的公共服务机构，与社会公众建立并发展的是一种长期互惠关系。服务质量是公共服务机构管理的核心。公共服务机构运用质量战略并不排斥成本和技术，相反，通过科学的质量效益分析，公共服务机构依靠技术创新，注重服务质量，给社会公众更高的服务价值，可以大大增加对公共服务机构提供服务的需求，并由于规模经济而降低公共服务机构的成本，形成技术—质量—成本的良性循环。

3.服务质量的内容

一般来说，服务的生产和消费是同时进行的。从顾客的角度来说，顾客购买服务并进行消费，对服务质量的认识可以归纳为两个方面：一方面是顾客通过消费服务究竟得到了什么，即服务的结果，通常称之为服务的技术质量；另一方面是顾客如何消费服务，即服务的过程，通常称之为服务的功能质量。服务质量既是服务的技术和功能的统一，也是服务的过程和结果的统一。

根据上述对服务质量含义及服务质量内容的理解公共服务机构可以引入侧重服务的战略，即集中资源管理提供服务的过程，以提高服务的功能质量作为自己的竞争优势。

4.服务质量体系的内涵

公共服务机构必须把服务质量管理作为核心和重点，把不断提高服务质量，更好地满足顾客和其他受益者的需求作为管理和发展的宗旨。但是，任何一个公共服务机构要实现自己的质量战略，没有完善的服务质量体系作保证，都将成为空洞的口号。

服务质量体系是指为实施服务质量管理所需的组织结构、程序、过程和资源的整体组成。［8］

公共服务质量体系的定义包含三个基本要素：（1）公共服务质量体系的内容应以满足质量目标的需要为准；（2）公共服务机构的质量体系主要是为满足内部管理的需要而设计的，因而比特定顾客的要求更广泛，顾客仅仅评价该服务质量体系的相关部分；（3）为了合同或强制性质量评价的目的，可要求对已确定的公共服务质量体系要素的实施进行证实。

公共服务质量体系的作用是为了达到和保持服务质量的目标，使公共服务机构内部相信服务质量达到要求，使顾客相信服务符合要求。质量体系是一种客观存在的事物，它是实施服务质量管理的基础，又是服务质量管理的技术和手段。建立服务质量管理体系的最终目的要服从于公共服务机构的质量方针和目标。

5.服务质量体系的构成要素

服务质量体系主要有管理者的职责、资源、质量体系结构三个关键要素，而顾客则是服务质量体系三个关键要素的核心。只有当管理者的职责、人力和物质资源以及质量体系结构三者之间相互配合和协调时，才能保证顾客满意。

（1）管理者的职责。公共服务机构管理者的职责是制定服务质量方针并使顾客满意。成功地实施这个方针依赖于管理者对服务质量体系的开发和有效运行的支持。

质量方针。质量方针是对服务质量体系的要求和基本要素。服务质量体系是实现公共服务机构质量方针的基本手段和根本保证。任何公共服务机构在服务质量体系的设计和建立时，均应编制并颁布质量方针，并通过服务质量体系的实施，保证公共服务机构质量方针的实现。

质量方针是公共服务机构总的质量宗旨和方向，是公共服务机构在服务质量方面的总的意图。总体上看，质量方针是公共服务机构总方针的一部分，但随着服务竞争新时代的到来，必然要强调公共服务机构以服务质量为中心，从而决定了服务质量方针的地位和作用。服务质量方针应使整个公共服务机构总的方针适应服务竞争的要求，也就是说，服务质量方针应是整个公共服务机构总方针的核心部分，引导公共服务机构在日趋激烈的服务竞争中以服务质量取胜，以服务质量求得效益，以服务质量的优势保证公共服务机构的持续发展。

服务质量方针应该明确公共服务机构所提供服务的等级、质量形象和信誉、服务质量的目标、保证服务质量的措施、全体员工的作用等内容。

质量目标和质量活动。公共服务机构要实现自身的质量方针，首先要识别建立质量目标的主要目的。建立质量目标的主要目的应当包括：顾客需要与职业标准和道德相一致、不断地改进服务、考虑社会和环境方面的要求、提供服务的效率等。以上主要的质量目的可以转化为一系列的质量目标和活动。

质量活动是指从识别需要到获取、使用、评价全过程中与服务质量直接相关或间接相关的全部活动。确定质量活动和选择质量体系要素本质上是相通的。服务质量活动是选择服务质量体系要素的基本依据，确定质量活动又是对服务质量体系要素的延伸和展开。因此，确定质量活动实质上就是质量体系要素的展开。服务质量体系要素体现为一组过程，任何服务工作都是通过过程完成的，每个过程都包含一定的质量活动。

质量职责和权限。管理者的职责包括使得由于其活动影响服务质量的所有人员明确规定一般的和专门的职责和权限。这些职责和权限包括公共服务机构内部和外部各个接触面上的顾客与服务提供者之间有效的相互关系，所规定的职责和权限应该与为达到服务质量所必需的手段和方法相一致。应该说，公共服务机构的全体员工都对服务质量具有不同程度的影响，一线员工提供服务给顾客并直接与顾客接触，而其他员工对服务质量和顾客满意起到间接的影响。只有明确合理分工的质量职责和权限，一线员工才可以在确定的权限范围内尽可能地满足顾客的要求，其他员工也才可以通过承担适当的义务并与一线员工进行有效的合作，以持续地改进服务质量，并使顾客满意。

管理评审。管理者应对质量体系进行正式、定期和独立的评审，以便评估质量体系在实施质量方针和实现质量目标中是否持续稳定和有效。评审中应特别关注和强调改进的必要性和机会。评审应由管理者中的适当成员或有资格的、能够直接向最高管理者报告工作的、独立的人员进行。管理评审是管理者的一项重要职责，对于公共服务机构质量体系的有效运行和持续改进是必不可少的。

管理评审由一系列的有组织的、综合性的评价构成，包括：服务业绩分析的结果，即在达到服务要求和顾客满意方面，有关服务提供过程的全面效果和效率的信息；与规定的服务质量目标相符的质量体系相关的所有要素的执行情况和有效性的内部审核结果；由新技术、质量概念、市场战略、社会或环境等各种情况而带来的变化。

（2）资源。资源是服务质量体系的物质、技术基础和支撑条件，是服务质量体系赖以存在的根本，也是能有效运行的前提和手段。资源包括人力资源、物质资源和信息资源三部分。

人力资源。人力资源是公共服务机构最重要的资源，几乎所有的服务都要有员工来提供。对顾客而言，一线服务员工是顾客评价服务质量的重要来源。他们往往把第一线员工当作服务的化身。由于服务是一种情绪性的工作，管理好服务体系中的人力资源必须做到以下三点。

首先，聘用个性适宜为顾客提供良好服务的员工。对绝大多数公共服务机构而言，大部分工作岗位需经常与顾客密切接触，工作过程中充满了不确定性——顾客的需要和期望各不相同。公共服务机构员工在执行任务时，不可能完全按标准作业来进行，必须自行判断如何解决顾客的问题，不断采取主动式服务，才能针对各个顾客的特殊需求提供个性化的服务。

由于服务是无形的，顾客对服务质量的好坏，是根据他们与服务人员打交道的经验来判断的。有些研究发现，即使提供服务的系统发生故障，使得提供服务的效率降低，只要顾客认为公共服务机构员工是在关心他们、了解他们的需求，以及尽量设法补救，顾客仍然会同情谅解。优质的服务需要对顾客提出的要求有能力进行弹性处理。因此，公共服务机构必须寻找个性上能够为顾客提供良好服务的员工，即能适合公共服务机构服务文化的员工。

其次，加强培训。不断地、密集地和全面地培训是服务质量体系要素得以有效实施的前提。培训的课程要因职位不同而有所差异。与顾客直接接触的员工所需的培训，与在办公室工作的人有很大的不同。第一线员工所需要的技能与中层管理人员也不相同。但所有的培训都应当包含提供后勤支援的人如何对待内部顾客——第一线员工或其他服务企业的工作人员的内容。

除正式的培训以外，公共服务机构也可以通过社会化过程来培训员工。如通过同事和上司示范工作诀窍，传授应有的价值观和服务态度等。不管是采用正式的或非正式的方式，对所有员工的培训都必须前后连贯，并要符合公共服务机构的发展战略、经营策略、机构文化和人事政策，同时要得到公共服务机构相关部门的支持。

再次，适当的激励。服务质量体系要求对员工进行适当的激励。员工与顾客接触得越多，越需要情绪的投入。激励是一种正式的鼓励和赞美，可以通过激励鼓舞所有的员工，但通常情况下，很多激励方式因为缺乏公正、次数太少或缺乏心理意义而最终趋于失败。只有激励过程郑重其事，大公无私，并与顾客心目中的服务质量密切相关，这样的激励才有意义。要员工维持长期干劲，保持公共服务机构的服务质量优势，不能只靠赞美和奖赏，还须提供给员工可以展望的未来，并要超过一般的水准。如何通过最佳的激励方式调动这些能直接影响企业形象和服务质量的员工的积极性，是完善公共服务机构质量管理体系的重要课题。

物质资源。大多数人认为公共服务业仅仅是劳动密集型的行业，不需要太多的资本投入。虽然，公共服务机构固然对人力资源需求巨大，但为了提供服务而必须建立的基础设施及设备，也会使公共服务行业的资本密集度相当高，特别是提供公用事业服务的公共服务机构，其资本密集程度也不在制造企业之下。

所有的公共服务机构提供顾客服务，建立完善的服务质量体系都要对基础设施及设备建设投入大量的资金，这些基础设施及设备包括：基本的装修和服务工具、有关顾客的信息系统、管理的通信网络、备用物资的储备等。对基础设施及设备的投入与对人力的投入是相互关联的。 由于员工培训很难速成，新员工需要几个月甚至更长时间才能达到熟练的地步。如果他们还没有对公共服务机构提供的服务和产品有深入的了解，每一个新手所处理的“关键时刻”，都可能是公共服务机构形象和信誉丧失的时刻。而基础设施及设备的投入可以使员工更新生产力，并降低增聘新员工的需要，节约挑选和培训新员工的时间和费用。

信息资源。服务质量体系有赖于服务质量信息系统的支持。对信息资源的投资，就像对其他物质资源的投资一样，目的都是为了提高和加强公共服务机构的竞争优势。拥有信息基础的公共服务机构可以根据自身的信息资源，对顾客提供个性化的服务，针对顾客的偏好适时调整其服务，以提高服务的效率。

公共服务机构获得信息资源的主要渠道包括以下四个方面：顾客、企业第一线员工、企业管理层、除顾客外的社会公众。公共服务机构可针对不同来源而特别设计调查方式，来获得与服务质量有关的不同来源的信息资源，进而利用信息资源来完善公共服务机构的服务质量体系。

（3）服务质量体系结构。公共服务机构的服务质量体系结构包括组织结构、过程和程序文件三个部分。

组织结构。组织结构是组织为行使其职能按某种方式建立的职责、权限及其相互关系。服务质量体系的组织结构是组织为行使质量管理职能的一个组织管理的框架。其重点是将组织的质量方针、目标层层展开成多级的职能，再转化分解到各级、各类人员的质量职责和权限，明确其相互关系。 由于整个管理最活跃和最关键的因素是人，管理的执行者是人，被管理者也是人，所以规范人的行为的组织结构就是整个管理的核心。

过程。服务质量标准是建立在“所有工作都是通过过程来完成的”这样一种认识的基础上，每一个过程都有输入，输出是过程的结果。对于公共服务机构而言，过程的输出就是无形的服务，每个公共服务企业都有其独特的过程网络，公共服务机构的质量管理就是通过对内部各种过程进行管理来实现。

程序文件。程序是指为进行某项活动所规定的途径。对服务质量体系而言，程序是对服务质量形成全过程的所有活动规定恰当而连续的方法，使服务过程能够按规定具体运作，达到系统输出的要求。

〔案例11〕英国的“公民宪章运动”

所谓公民宪章，就是用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。 实际上，它就是我国普遍开展的社会服务承诺制度。

1991年，撒切尔在党内斗争中辞去保守党领袖和首相职务，时任财政大臣的梅杰接任英国首相。新首相上任后的一个重大举措，是发动了声势浩大“公民宪章”的运动。它是英国保守党推行的公共管理改革进一步深入的产物和重要标志。

1979年撒切尔上台以后，以她为首的保守党政府大力推行以市场化为取向的公共管理改革，包括私有化、合同出租、公私融合和竞争等。在公共部门引进私营企业管理原则、技术和方法等是改革的主要方向和措施。 由于当代西方公共管理改革的主要动因是政府面临的财政危机，因此，提高效率降低公共开支就成为撒切尔政府公共管理改革的首要目标。到了20世纪80年代末期，改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但同时另一个问题也变得日益突出——如果保守党政府的公共管理改革继续以经济和效率为重点，必然要承担牺牲质量和公共服务而追求开支节省的指责，公共管理改革和保守党政府就会失去公民的支持。英国的公共管理改革由此发生了从经济和效率到质量和公共服务的侧重点的转移。公民宪章运动正是在这种背景之下应运而生。

长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位，公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会。为此，英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计必须依据以下六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求。

（1）明确的服务标准。 包括服务效率、质量等方面的具体要求和公共管理人员在与公众打交道时的行为准则等。

（2）透明度。有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目的开支与成本状况、管理机关和承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息。

（3）顾客选择。在可能的情况下和与服务对象协商的基础上，应向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用以提高服务水平和质量。

（4）礼貌服务。公共服务人员必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化宗教信仰和人格尊严。

（5）完善的监督机制。建立方便有效的公民投诉受理机制，包括明确的补偿标准、便捷的受理程序、方便的投诉渠道等，在可能时设立宪章电话专线。

（6）资金的价值。推广和完善合同出租制度，展开公共服务领域的公私竞争，以竞争求质量，以竞争求效益，实现公共资源的充分利用。

在梅杰政府的大力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用。截至1992年9月，共有28个公共服务系统颁布了各自的宪章，包括乘客宪章、纳税者宪章、旅行者宪章、患者宪章。求职者宪章等。在47个郡级地方政府中，有30个准备或已经采用公民宪章作为提高服务水平的手段，其中包括工党控制的地方政府。社会中介组织，如全英大学生联合会等也颁布了大学生宪章，甚至私营部门采用顾客宪章技术提高质量的例子也见诸报端。到1996年，发布的全国性公民宪章达42个。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了 目标，并公布各主要方面的工作业绩情况、效率和质量。

作为竞争不充分的一种补救机制，公民宪章运动主要是针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业：（1） “自然”垄断性和半垄断性服务行业（如铁路、邮政、水电部门等）；（2）非营利性公共服务行业（如环卫、城市公交、公共文化设施等）；（3）管制性服务行业（如户籍管理、公共安全、执照核发等）。

面向公众的承诺一般包括服务内容、服务标准、服务程序、时限和违诺责任等具体内容。

1.服务内容和工作目标承诺

服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。从严格意义上说，作为部门工作职责的服务内容没有必要采取承诺的形式。但是在实践中，服务内容成为公民宪章制度的一个有机组成部分。这是因为，现代公共服务是一个复杂的社会工程，需要不同公共部门高度的专业分工和协作。专业化分工的结果是公共组织的“机构迷宫”——公众对公共部门的结构和职责分工缺乏深入了解，往往处于办事无门（即不知道找哪个部门）的困境。

以承诺的形式实现服务内容的明确化和具体化，实际上是帮助公众了解公共部门职能分工的一种手段，有助于克服“机构迷宫”给公众造成的不便和困难。此外，以承诺的形式公开部门职责和服务的具体内容，有利于公众对公共部门实施监督，约束部门之间相互推诿的行为。

2.服务标准承诺

服务标准承诺是服务标准的公开化过程，同时也是服务标准的具体化过程。服务标准承诺对内构成了工作的目标和动力，对外提供了评价工作的依据。 因此，标准的明确化、具体化和公开化是公民宪章制度发挥作用的基础，服务标准是服务承诺内容中的核心部分。

服务范围的不同对服务标准的制定提出了不同的要求。英国铁路公司负责全英国的铁路客运服务。铁路公司的服务标准承诺既有全国性的统一要求，又根据各分局的实际条件和环境制定了各自的指标，体现了因地制宜的原则。

英国伦敦地铁有限公司提出的服务承诺标准包括以下内容：（1）可靠、快捷。定期公布运营状况，列车正常运营率1993—1994年度实际达到的水平为95.5%，1994—1995年度计划目标为95.5%；如果必须的维修打乱正常运营，我们将预先通告；不论发生什么原因取消计划中的末班车，我们将用其他方法把顾客送往目的地；如果严重延误了乘客的行程，我们将提供优惠券。（2）明净、整洁、高效。列车清洁程度（顾客满意率）： 1993—1994年度实际水平为64 %，1994—1995年度计划目标为65%；车站清洁程度（顾客满意率）： 1993—1994年度实际水平为68%，1994—1995年度计划目标为70%；购票方便程度（等待3分钟以上才购到票的比例）： 1993—1994年度实际水平为2.5%，1994—1995年度计划目标为2.5%；电梯服务可靠性：1993—1994年度实际水平为90.5% ，1994—1995年度计划目标为90%。（3）安全的环境。乘客的安全感（乘客满意率）：1993—1994年度实际水平为83%，1994—1995年度计划目标为83%。（4）热情服务。 列车上的信息服务（顾客满意率）： 1993—1994年度实际水平为73 %，1994—1995年度计划目标为75%；车站信息服务（乘客满意率）： 1993—1994年度实际水平为64 %，1994—1995年度计划目标为65%；工作人员的服务态度（乘客满意率）： 1993—1994年度实际水平为63 %，1994—1995年度计划目标为64%。

可以看出，伦敦地铁有限公司的服务标准承诺有两个特点：一是鲜明的顾客取向，即许多方面的质量用乘客满意度来衡量；二是量力而行，实事求是，在不少方面新年度的计划目标保持实际达到的水平，电梯服务可靠性方面的计划目标甚至低于已经达到的水平。

3.服务程序和时限承诺

在公民宪章的实践中，服务程序和时限明确化的重要意义在于：提供信息，方便顾客；促进程序设计的合理化；通过程序合理化和时限要求来提高公共部门的办事效率；加强社会监督以实现顾客满意的目标。与此相适应，服务程序和时限承诺涉及以下内容和问题。

（1）要求的明确化。这里的“要求”主要指公共部门对顾客的要求，包括资格要求和办事必备的手续。在公共领域服务部门的服务往往以低于实际成本的价格提供，管制性部门（如营业执照、驾驶执照核发等）往往负有总量控制的任务。 因此，与私人部门不同，公共部门对顾客的资格要求和手续要求要复杂得多。公民个人由于不完全了解办事需要的手续而徒劳往返的事常有发生，要求的明确化由此十分必要。严格说来，对顾客的要求不属于对顾客的承诺，但要求的明确化却是提高效率和顾客满意度的基本条件。

（2）办事程序的合理化。要实现公众满意的目标，公民宪章制度中服务程序的合理化应该是程序公开化的前提。

程序合理化首先要求从顾客观念出发，审视和改进现有的工作程序。英国社会服务部门工作存在复杂的“程序迷宫”，不仅降低了服务部门的经济水平和工作效率，而且给顾客带来了极大的不便。英国社会保障服务部门工作程序的合理化包括了不同服务内容间的协调、简化服务手续、不同单位之间的信息交流和共享。避免顾客重复劳动（如填写内容相似的表格）、避免不同部门重复工作（如几个单位核实失业的原因）等内容。结果不仅大大提高了部门的经济性和效率，而且降低了顾客办事的社会成本。

程序的合理化还应包括工作流程的简化和一体化。在实践中，一体化服务并不是公民宪章的一项重要内容，但它确实是实施宪章运动带来的可喜的发展趋势。英国政府在实施公民宪章时大力推行“一站商店”服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。

（3）办事程序和时限的公开化。在程序合理化基础上确定办事时限，以克服推诿拖拉的官僚主义作风。

4.违诺责任

违诺责任是承诺方对顾客做出的单方面承诺，它表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客将作的补偿，这种补偿可以是精神上的，如道歉，也可采取经济补偿的形式。

对承诺单位来说，违诺责任的主要意义在于向公众传达了一种信息，表明承诺者对自己的承诺采取认真、严谨的态度，并愿意承担违诺的责任。此外，面向公众的责任承诺也是一种自我加压的具体形式。对服务对象来说，责任承诺向他们提供了检验承诺单位诚意的一种手段。

公民宪章是以公众的广泛介入和监督为主要特征的服务质量改进机制。 因此，完善的投诉渠道、投诉程序和检察机制是承诺制发挥作用的必要条件。各部门都设立了投诉电话，明确了处理顾客投诉的程序。

英国的公民宪章运动在国际上引起了巨大的反响，许多国家的政府部门纷纷仿效。1992年，法国政府要求公共服务部门颁布“公共服务宪章”。 同年，比利时发动了“公共服务宪章”运动。美国政府在政府改革报告中特别强调“顾客至上”原则，为此还提出了四条具体建议：倾听顾客声音，让顾客选择；使公共服务组织展开竞争；创造市场动力；利用市场机制解决问题。据统计，1996年全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制度。

案例资料来源：周志忍.当代国外行政改革比较研究.北京：国家行政学院出版社，1999.

案例思考题：

（1）英国公共部门是在什么理念基础上开展公民宪章运动的？

（2）保证公共部门服务承诺活动真正取得实效的关键条件是什么？

重要概念

公共管理评价（public administration evaluation）

社会指标（social indicators）

绩效评价（performance evaluation）

服务质量评价体系（service quality evaluation system）

服务质量体系（service quality system）

服务质量方针（service quality policy）

公民宪章（The Citizen's Charter）

提示问题

1.公共管理评价的有效性标准的涵义是什么？

2.公共管理评价的公共职责履行标准的涵义是什么？

3.应该如何理解和平衡公共管理评价三个标准之间的关系？

4.在公共管理中为什么会出现效率与有效性不统一的情况？

5.什么是“有—无”对比分析法？

6.公共服务有什么特殊性？

7.现代服务质量观的内容是什么？

8.公共服务质量体系结构由哪些部分构成？

9.用户满意理念在公共服务中如何得到有效运用？

章节文献

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