项目公司制度与模式的关系

五、项目公司制度与BT模式的关系

项目公司责任制是基建项目的一项基本制度，其目的在于建立清晰的责任机制，让一个具备独立法人地位的项目公司统一行使项目建设过程中的权利并全过程承担责任。因此，在BT建设模式中设立项目公司首先是对项目公司责任制的遵守。此外，两者间还存在密切关系。

1．项目公司制度是BT建设模式不同于垫资施工的主要标志

在BT建设模式中，投资、融资和项目建设是最核心的内容，鉴于此，既有较强的投融资能力又有较强的施工能力的建筑承包商就是最佳的BT项目投资人，因为既是投资者又是施工者的身份，能在保证工程质量的前提下降低投资成本，所以，BT建设模式大多是兼具融资能力和工程建设资质的建筑商在实践。

然而，建筑商作为BT项目投资人，却容易与被法律政策严格禁止的“带资承包”混淆，而实践操作中又确实存在不少借BT之名而行“带资承包”之实的：如建筑商以BT项目的名义拿下建设工程项目后并不设立项目公司，而是按照一般的工程施工项目一样以项目部制完成项目的施工后移交给政府，政府在若干年内将工程款及类似于利息的资金回报分期支付给建筑承包商。这样的模式下，当事主体仍然是政府方和建筑承包商两个，两者之间实际上是发包方和施工方之间的建筑承包合同关系，政府方借BT建设模式的名义拖延了工程款的支付，而建筑承包商则以带资施工的方式优先获得了工程建设项目的施工业务。

项目公司制则能够厘清BT建设模式中的主体关系，完全有别于带资承包。在项目公司制模式下，政府作为建设项目的发起人，通过谈判、招标等公平竞争的方式确定项目的投资人，如果是建筑承包商被选中作为项目的投资人，则通过设立具备独立法人资格的项目法人主体作为项目公司，由项目公司负责项目的策划、资金筹集、项目建设和项目移交。其中，建设资金包括建筑承包商投入的项目资本金以及项目公司在建筑承包商的帮助下从银行等金融机构借贷的资金；项目建设则通过委托具备相应资质的施工单位完成，一般而言就是建筑承包商或其控股的其他施工企业。因此，在BT建设模式下，具有政府方、建筑承包商、项目公司和施工单位几个主体，政府方在BT合同中是项目发起人，作为BT建设模式的授权人，授权建筑承包商作为项目的投资人通过设立项目公司完成项目投资建设，建筑承包商在BT合同中则作为被授权方，其作为项目公司的投资人，也是项目公司的股东；项目公司和施工单位之间签订建筑承包合同，是项目建设人和施工单位的关系，实践中建筑承包商或其控股的施工企业往往作为施工单位，虽然如此，但是BT建设模式中相互间不同层次的法律关系是非常明确的。

通过上述分析可见，在垫资施工中政府方直接作为建设项目发包人，建筑承包商则直接作为项目施工单位，政府方应该向建筑承包商支付工程款；而在BT建设模式中，政府方是项目发起人、招商人、回购人和授权人，建筑承包商是项目投资人和被授权人，项目公司是建设单位，建筑承包商可能作为项目的施工单位，其中政府方应该向项目公司回购BT项目资产并支付回购款，项目公司应向施工单位支付工程款。

2．项目公司制有利于政府方对BT建设模式加强监管

在基础建设项目中，如果政府方只关注结果而忽视过程监管，往往会带来严重的问题，实践中已经出现的严重问题主要包括：作为投资人的建筑承包商所投入项目资本金不足或项目资本金被挪用而无法专项用于项目建设；除资本金以外的建设资金无法及时筹集从而使项目停滞，或者所筹集的项目建设资金被挪用而导致项目无资金可用。

在不设立项目公司的情况下，建筑承包商直接作为项目公司，由于建筑承包商一般不在政府方的行政辖区内，而且业务和资产非常复杂，要在建筑承包商的资产和账户中独立地识别出项目建设资金并监督其专项使用非常困难。在单独设立项目公司的情况下，因为项目公司的资产和业务非常简单和单纯，项目公司的资金全部用于项目建设，并且账户要求设立在主要贷款行，便于政府方监管。

在此须特别强调一点：本书论述和推广的BT建设模式是基于项目公司制（即项目公司）的BT建设模式，在BT建设模式中项目公司是基于项目公司制而产生的阶段性项目业主。当然，也存在其他形式的BT建设模式，在后续章节BT实际模式实际操作中也会有所提及。

【注释】

(1)巴曙松，“加速投融资体制市场化”，《国际金融报》，2003年11月

(2)贾康、阎坤、杨元杰，“现行投融资体制缺陷与开发性金融的作用”，《地方财政研究》，2005

(3)覃爱玲，“投融资体制改革变奏背后”，《21世纪经济报道》，2004年7月28日

(4)张旭东，“《国务院关于投资体制改革的决定》解读”，搜狐新闻网，2004年7月

(5)黄君洁，“中国财政分权的现实问题研究”，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2007年第6期

(6)《2005年城市建设统计公报》，住房与城乡建设部网站

(7)林国庆，《公共债务·地方财政·经济发展———中国地方公共债务研究》，博士论文，厦门大学，2003年

(8)林国庆，《公共债务·地方财政·经济发展———中国地方公共债务研究》，厦门大学博士论文，2003年