项目公司制度与项目资本金制度的关系

三、项目公司制度与项目资本金制度的关系

1．项目资本金制度的概念

1996年国家推行项目公司制度后，国务院于1996年8月23日发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］35号），要求在项目总投资中，除项目公司（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目公司）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。此处的资本金是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目公司不承担这部分资金的任何利息和债务。

2．项目资本金制度产生的背景

1990年代中期，固定资产投资领域出现了比较严重的投资膨胀现象，导致经济领域出现了严重的通货膨胀现象。为有效抑制这种过高的投资增长速度和通货膨胀，国家提出对各类经营性投资项目实行资本金制度，可以从投资项目的资金源头上着手降低或减少资金来源。

与经济过热问题并存的一个严重问题是很多大中型国有企业债务过高。在实行“拨改贷”和经营性基础设施建设基金制度时期，我国从各部门到各地区产生了大量的无本或少本经营的企业。这些企业债务负担沉重、效益不佳，主要是这些企业先天不足，缺少资本金。为了减少高度负债企业的数量，必须从项目开始就使企业具备一定比例的资本金。

3．公司注册资金和项目资本金的关系

从《公司法》的规定来看，依据《公司法》设立的项目公司必须拥有注册资本金，工商局根据股东出资的验资报告颁发营业执照。而从计建设［1996］673号和国发［1996年］35号两个文件对资本金的界定来看，虽然项目资本金和公司注册资本金都有“资本金”之名，但实际上却不能做相同理解：

（1）如依托现有企业建设的项目，则原企业就是项目公司，这时原企业的注册资金和企业的项目资本金没有任何关系。因为依托现有企业建设项目，只是改变企业的资产结构，增加企业的“在建工程”这项资产，同时相应减少企业别的资产，并不会改变企业的所有者权益和注册资金。

（2）对于新设立的项目公司而言，其项目资本金是不是注册资金的问题就比较复杂。项目资本金作为投资者认缴的非债务性资金，首先作为注册资本金注入项目公司；其次，如果项目资本金超过注册资金，则超出部分作为资本公积金注入项目公司。项目资本金制度显然没有明确新设项目公司的注册资本金和项目资本金的关系。

4．关于项目资本金的监管问题

在基建项目中，项目资本金是否按时到位是对项目公司的监管重点，以下四个问题尤其重要。

（1）项目资本金是否有效的问题。根据项目资本金制度，投资人的出资形式可以是货币也可以是实物甚至其他形式的产权。在以非货币形态的资产作为项目资本金出资的情况下，如果这些非货币形态的资产不能真正投入项目建设或不能被该项目所利用，实际上不能作为项目资本金，而项目资本金制度对此没有明确规定。当一些投资人的项目资本金来源不足时，为筹措足够的项目资本金，其往往将一些不能用于项目建设的非货币资产作为所谓的项目资本金注入项目，尤其是其他形式的产权往往被人为控制评估价值，从而导致项目依赖于高额甚至全额负债融资建设，使项目资本金制度的实施流于形式。

（2）项目资本金专项使用的问题。按照项目资本金制度的规定，银行要根据项目资本金到位情况分年发放贷款，对将存入银行的项目资本金挪作他用的，在投资者未予以纠正之前，银行要停止对该项目的贷款。其本意在于强调项目资本金的“专款专用”，但在实际执行却非常困难。

首先遇到的是投资人采用非货币出资时银行无法监管的问题。如果投资者或现有企业不是以货币方式，而是以实物、无形资产等方式出资，那么这些非货币资产是不可能存入银行的，只能依赖于有资格的验资机构来出具验资报告。

另外，在大型基建项目实践中，银行很容易被“绑架”而无法停止发放贷款。银行在与项目公司签订了借款合同之后，若发现存入银行的项目资本金被挪作他用，这时银行虽然有权停止贷款，却可能将因项目无法建成而遭受更大的损失。实际上，在许多项目建设过程中，连银行本身给予项目的贷款都经常被挪作他用，更何况并不来自银行而是来自投资者的项目资本金。

（3）项目资本金动态管理在实际操作中较难。项目资本金制度要求对项目资本金实行动态管理，这将大幅提高投资主管部门和贷款银行的监管难度和成本。另外，对于新设立的项目公司，当项目资本金作为注册资金时，还可能产生一个问题，即要求随项目动态总投资的调整去工商部门变更该项目公司的注册资本金，这种要求在实践中很难操作。

（4）投资人以贷款资金作为项目资本金出资的问题。根据《贷款通则》，除非国家另有规定，借款人不得用贷款从事股本权益性投资。然而在实践中，由于资产的复杂性，银行通常并不能区分投资者是否在利用贷款资金进行对外权益性投资。如果投资者在将贷款兑换成其他形态的资产后，再用这些资产作为对外投资的资本，在这种情况下银行或审批机构很难识别该投资者是在用贷款作为项目资本金出资。

依托现有企业建设的项目，《贷款通则》并没有限制原企业以贷款作为项目资本金出资，但按照项目资本金制度的规定，企业必须以自有货币资金或非货币资产缴纳项目资本金，因为一旦允许就会导致项目资本金制度落空。但是，实际上由于货币的特殊性，很难判断项目资本金是来自贷款还是现有企业的“自有资金”。