东欧国家的非国有化和私有化

试论原苏联、东欧国家的非国有化和私有化

近年来，原苏联和东欧国家掀起了一股非国有化和私有化的浪潮。对此，贬之者众，全盘否定者亦有。究竟应该怎样看待这种历史现象，它又是否存在某些合理的内核，是一个值得研究的课题。本文谈一点粗浅的看法，请批评指正。

一

要探讨原苏联和东欧国家的非国有化和私有化问题，必须首先搞清楚这些国家所说的非国有化和私有化究竟是什么含义。

“非国有化”一词，俄文是Разгосударствление。在苏联，作为向市场经济过渡的一种政策措施，最早是在亚夫林斯基主笔的《400天——使苏联经济加速转向市场原则的构想（联盟政府的纲领）》中正式提出来的。在这个纲领中，没有下定义，但从它与所有制联系在一起，以及规定的实现形式（一次性购买、分期出卖、先租后买、股份化、外国投资）看，显然是指把国家所有制改造成为非国家所有制。

随后，在沙塔林领导制定的《向市场过渡——构想和纲领》中，对它作了如下的解释：“非国有化应当理解为，解除国家直接管理经济的职能，把相应的全权转移到企业这一级，用横向联系代替纵向联系，不改变所有者就可以改变这种联系。”这类解释把亚夫林斯基比较明确的本意弄得含混了。因为，国家把直接管理经济的职能和权限转移到企业一级，既可以是不改变所有权，也可以是伴随所有权的转移。假如上述解释的最后一句话中所提“不改变所有者”对全段话都适用的话，那么，它实际上只是“非国营化”而已。因此，这里所下的定义并不可取。

根据土库曼斯坦关于财产非国有化和私有化法中的规定：“非国有化是指国家把经济管理的相应权限和职能转让给企业一级和把国家所有制改造成其他形式的所有制，即集体企业、股份公司、合作社及其他不属于国家所有的企业。”这里的解释，实际上包含着两层意思：一是在占有权不变的情况下，实行经营权的转移；二是所有权的转移。

土库曼斯坦的看法，集中地代表了其他国家目前流行的看法，我们可以此为准。鉴于它包含两层意思，有些同志认为应当把Разгосударсгвление译为“非国家化”比较贴切，这很有道理。但考虑到在这些国家，所有权转移的情况占绝大多数，而只是经营权转移的情况甚少，因此，一般提“非国有化”也是可以的。

“私有化”一词，俄文是Приватизация。根据上述沙塔林领导制定的纲领中的解释，“指的是改变所有者，其办法是根据不同条件把国家财产转让或出售给经济主体，这些经济主体今后将在经营活动中利用这些财产，并且对经营活动结果承担完全的财产责任”。另据上述土库曼斯坦关于财产非国有化和私有化法中的规定，“是指将国家所有制的客体，国家所有的股票（股金）、股份公司、其他经营公司和合伙公司改造成公民或由他们组成的法人所有”。两相比较，后一定义更清楚地表明了将国有转化为私有的实质。有同志提出把Приватизация译为“民营化”。考虑到实践中存在着“国有民营”的情况，如租赁、承包，用“民营化”替代“私有化”，不足以明确表示事情的本质，因而还是不改为好。

接下来要搞清楚的是，这些国家的私有化是不是国家财产的全盘私有化？从这些国家的有关立法和实践看，答案是否定的。因为，在这些国家，基于国防安全、环境保护的利益，国家履行有保障的社会职能，以及必须保证国家对某些活动的垄断等考虑，国民经济中都有一部分仍归国有而不私有化的客体。

例如哈萨克斯坦1993—1995年非国有化和私有化国家计划强调，土地、矿藏、水源、植物界、动物界等其他自然资源，历史文化古迹，共和国人民的历史和文化珍品，国家预算资金，共和国的保险储备和其他资金，以及保障共和国主权及其社会经济发展的企业和财产，还有那些完全靠国家预算拨款的事业单位的财产设施，属于哈萨克斯坦共和国独有，不应该私有化。另外还特别规定，应保留一些商业和公共饮食业的企业为国家所有，以便为生活上缺乏保障的居民阶层服务。

又如白俄罗斯共和国土地所有权法规定，白俄罗斯共和国的土地所有制，有国家和私人两种形式。下列土地不应转归私人所有：公用土地（广场、街道、胡同、道路、堤岸、公园、森林公园、林荫道、街心花园等等），交通运输和邮电用地，国防所需的土地，因切尔诺贝利核电站事故而遭放射性污染的地区内（疏散区和应首先迁出的地区）的地段，自然保护区、国家公园和苗圃、植物园、禁止采伐的林区、名胜古迹等所占土地，具有保健、休息和历史文化用途的土地，森林资源的土地，水资源的土地，刈草场、牧场以及居民点用于公共需要的其他土地、公务用土地，居民点、别墅和园圃协作社的位于已探明并已按规定程序核准的矿藏地层面积内的土地。

在匈牙利，还专门制定了长期国有经营资产的管理和使用法。按规定属于长期归国有的资产范围是：政府出于经济战略、国民经济或者其他主要的利益考虑的，用于全国公共服务目的的，或者只有在统一的研究、生产或分配体系内才能经济运营的，以及国家拥有多数份额的经营组织用来完成1991年《经营法》所规定的活动的资产。

在原苏联和东欧国家（以下简称原苏东国家），即使是列入私有化清单的国有企业，在把它们改组为股份公司并出售股份后，也呈现出不同的情况。有的是全部股份转归私有了，有的是多数股份转归私有，有的则是少数股份转归私有。总括起来说，国家仍拥有相当数量的股份。

当然，各国私有化的广度和深度并不相同，因而不能一概而论。但就私有化的结果看，这些国家都不可能建立起单一的私有制经济，而是形成一种包括多种所有制的混合经济。至于以何种所有制为主体，各个国家也不一定都是一个样。究竟怎样，还是让实践来检验，不必过早地作出结论。

二

长时期以来，人们总认为国家所有制（即全民所有制）优越于所有其他形式的所有制，而把私有制视作与社会主义经济原则不可调和的历史遗产。依据这种观点去看原苏东国家的非国有化和私有化，势必全盘否定，根本不会想也不敢想这种做法有没有某些合理的因素，当然更谈不上去细心寻找了。

其实，根据马克思主义的历史唯物主义观点，任何一种所有制都是生产力发展到一定水平的产物，它的存在、发展与消失，取决于它是否适合生产力发展的要求。与此相联系，一定的所有制结构及其变化，也是由生产力发展水平决定的。因此，不能抽象地断定某种所有制优越于其他所有制，而要看它是否有利于生产力发展。

在苏联，国家所有制占统治地位（1984年，在工业总产值中，高达97.5%）。这主要是在超越社会发展阶段、急于向共产主义过渡的思想支配下，人为地造成的。这种几乎单一的所有制形式，同生产力发展不平衡所要求建立的多层次经济结构相矛盾，不能适应生产力发展的要求。特别是实行高度集中的中央计划经济体制，政企职责不分，国家对企业统得过多过死，企业缺乏应有的自主权，很不利于调动企业的经营积极性，很不利于甚至阻碍了生产力的发展。要解放生产力，发展生产力，就不能不改变几乎单一的所有制形式，不能不改变中央计划经济体制。

东欧国家的所有制结构和经济体制，虽然在具体内容上与苏联有所不同，但因照搬过苏联的一套，基本框架类同，因而也有一个调整所有制结构，改变计划经济体制，解放生产力的问题。

原苏联和东欧国家的非国有化和私有化，既是调整所有制结构的一种措施，又是为从中央计划经济向市场经济过渡创造条件的一种手段。不论是从前者看，还是从后者看，都是对生产力发展有利的。因此，对它横加指责，全盘否定，是不对的。

这里，人们可能会提出一个问题——既然说它有利于生产力发展，那么为什么多数国家的生产却在下降呢？对于这个问题，要作全面的深入分析。因为，一个国家的生产的增长或衰退，受到多种因素的制约。近年来，原苏东国家的生产下降，是由于政局动荡、社会动乱以及决策失误、经济联系中断、国内需求减少、经济结构改革等众多原因造成的，不能归罪于某一项。同时必须看到，任何一种有利于生产力发展的措施，也很难起到立竿见影的效果，而需要经历一个或长或短的过程。1993年，较早向市场经济过渡的国家，如波兰、匈牙利的经济已出现转机，趋向回升，就是明显的例证。

三

实事求是地看原苏东国家的非国有化和私有化工作，大多搞得颇有章法，从中可以找出不少有益的东西。概括说来，主要是以下一些。

（一）有计划、有步骤、分阶段进行，不一哄而起

原苏联和东欧国家为进行非国有化和私有化，一般都先制定计划，提出构想，如：《波兰1991—1993年经济目标》，《俄罗斯政府关于深化经济改革的纲领》、《1992年私有化纲领》，《哈萨克斯坦1993—1995年非国有化和私有化国家计划》等等。在这些计划或纲领中，具体规定了非国有化和私有化的范围、步骤、方式方法、组织领导等。在私有化步骤上，是先小企业后大企业；先商业、生活服务业和公共饮食业，后工业。同时，一般都规定用几年时间分阶段进行，反对一哄而起。如俄罗斯联邦在拟订私有化方案时，就反对过一种指望在很短时间内完全改变国家整个所有制结构的所谓“雪崩式私有化”构想。

（二）区别不同情况，采用多种方式，不搞一刀切

首先，依据保留国有财产的合理性、财产的部门隶属关系、产品和所实施的设施工程及服务的社会经济意义，将国有财产划分为两类：应该非国有化和私有化的企业财产，不准私有化的企业财产。

其次，根据私有化对象的大中小型企业的分类，实行不同方式的私有化。通常是：商业、服务业、小型工业企业和建筑业企业通过拍卖和招标实施小私有化；大（中）型工业企业通过改组为股份公司、出售股份实施大私有化。有的国家采取的方式还要多。如哈萨克斯坦，商业、城市公用事业、日常生活服务领域的小企业（职工在200人以下）实施小私有化，中型企业（职工200～5 000人）实施群众性私有化（与大私有化类同），大型的（职工在5 000人以上）、独一无二的财产综合体按照个别计划实施私有化。

（三）有偿与无偿相结合，给职工优惠和社会保障

通过招标拍卖或出售股份的办法转让国有财产，对国家来说，是取得报偿的，即收到钱的；对购买者来说，是花费钱的。由此实现的私有化是有偿的。与此同时，原苏东国家还对每一个公民或每一个年满18岁的（截至规定年份）公民无偿地发放一定数量的私有化证券（或称所有权证书、资本凭证等），让他们用来获得私有化企业的股份。由此实现的私有化是无偿的。

原苏东国家还规定，在把国有企业改造成股份公司时，该企业的职工有权按特定的价格折扣（如七折）优惠购买一定比例（如10%）的股份。有的国家还规定将一定比例的财产无偿地转交给该企业职工或劳动集体。同时，还采取多种措施对非国有化和私有化过程中的富余职工的就业提供保证，建立国家、私人以及国家和私人混合的专项基金，用来支付失业人员的补助费，以及帮助生活上不大有保障的和无社会保障的居民阶层。

（四）建立专门机构，从组织上保证非国有化和私有化工作的顺利开展

原苏东国家实行非国有化和私有化时，都建立了一些专门的机构。这些专门机构基本上分为两类：一类是决策和领导机构，如波兰的所有制改造部，俄罗斯的国家私有化委员会，罗马尼亚的国家私有化署，土库曼斯坦的国家财产委员会，等等。其主要任务和作用是：制定计划，组织实施，审批申请等。另一类是经营和管理机构，主要是各种基金会和证券交易所。如罗马尼亚建立的“私有制基金会”和“国有制基金会”，前者为所有权证书的持有者将它转换成股票提供中介服务，后者则负责管理及出售国家所拥有的股票或股份。现在，原苏东国家都设立了证券交易所，从事股票和其他有价证券买卖业务。

（五）注重立法

原苏东国家在非国有化和私有化过程中，都比较注重立法，制定了“非国有化和私有化法”或“私有化法”，以及与之密切相关的“所有制法”或“所有权法”、“租赁法”、“住房买卖条例”、“证券法”、“证券交易所组织条例”、“外国投资法”等等。当然，它还是不够完备的，执行中也存在着有待改进的诸多问题。

四

实践表明，原苏东各国私有化的进展很不平衡。有些国家较快，多数国家缓慢，个别国家还刚刚起步。在一个国家里，各地区各部门（行业）的进展情况也不平衡。例如俄罗斯联邦，截至1993年10月初，实现非国有化的企业占企业总数的43%，实现私有化的企业占企业总数的1/3。从地区看，伏尔加-维亚特卡地区最快，私有化比例约占62%。其次是中央黑土地带、西北地区和北高加索地区，约占50%。在西西伯利亚、远东、伏尔加河沿岸地区和东西伯利亚，约占30%。在北部等地区，约占20%～27%。加里宁格勒和波罗的海沿岸地区的私有化情况最差，私有化企业仅占16%。从部门（行业）看，农业的私有化速度最快，在3.1万家企业中有2.4万家企业重新进行了登记，建立了1.2万家股份制企业，1 000多家农户联合会，2 000个合作社。商业、生活服务业和公共饮食业等的私有化工作行将结束。到1993年10月初，已有63%的商业企业、64%以上的生活服务业企业和58%的公共饮食企业实现了私有化。在整个“小私有化”领域，已有63%的企业成为私有企业。工业部门中私有化程度最快的是轻工、食品和建材部门，在本部门企业中分别占57%、56%和57%，公共运输占46%。近1.4万家大型工业企业中已建立了8 200家股份制实体，占59%。

这种不平衡性的产生，就部门（行业）而言，主要是由各个部门（行业）的生产特点决定的。一般说来，生产技术水平低、经营规模小、资本需要量少、资金周转快的部门（行业），比较容易私有化，因而私有化进展得快；反之，生产技术水平高、经营规模大、资本需要量多、资金周转慢的部门（行业）比较难以私有化，因而私有化进展得慢。

就地区而言，主要受各个地区的产业结构、投资环境等因素的制约，同时也受到地区领导对私有化的态度的影响。一般说来，商业、服务业、轻工业等在产业结构中所占比重大、投资环境好、地区领导执行私有化方针得力的地区，私有化就进展得快；反之，重工业所占比重大、投资环境差、地区领导执行私有化方针不得力的地区，私有化就进展得慢。

就国家而言，除了受各个国家的经济结构、投资环境等因素制约外，在很大程度上还受到私有化的决策状况及其实施条件的影响。

迄今为止，多数国家私有化进展缓慢的原因，据罗马尼亚科学院世界经济研究所一位博士的分析（对东欧），主要是由于多数居民心理抵触增强，以及资金不足、基础设施缺乏、法律不健全等一系列客观条件造成的。他认为，私有化要求有一个漫长的适应过程。

各个国家的具体情况有所不同，通过对个别国家的分析，有助于深化对这一问题的认识。现据哈萨克斯坦最高苏维埃1993年组织的一次问卷调查表明，阻碍私有化的因素主要有以下几方面（括号中的数字为持这种观点的人在接受调查的人中所占的百分比）：

（1）心理上：①害怕独自面对各种生产问题（80%），②不愿承担破产的风险（63%），③怕失去来自国家的社会保护（50%）。

（2）缺乏货币资金（78%）。据专家们估计，哈萨克斯坦2/3的居民生活在贫困线以下。

（3）法律不完善（68%）。

（4）缺乏进行自由经营活动、销售产品的必要市场结构。

（5）对私有化和非国有化的实质和方法宣传不够。有些接受调查的人说，他们搞不清各种所有制形式的特点和差异。

（6）既得利益集团的抵制。调查表明，27%的经理、主席阶层，42%的具体管理人员认为，私有化是一场上面强加下来的运动，得不到下面的支持。

根据我们对俄罗斯私有化进展缓慢的原因的分析，大体有以下几点：

（1）私有化的资金不足。俄罗斯居民的储蓄存款余额和手持现金不足以购买数额巨大的国有财产。据统计，1989年末，俄罗斯的生产性固定基金共11 640亿卢布，即使扣除一部分不实行私有化的财产（如核能、动力、国防工业等）以及25%无偿转归企业职工的财产，还有6 000亿卢布左右的要出售。同期，居民的储蓄存款余额只有1 919亿卢布，加上手持现金，估计约2 500亿卢布。为了维持日常生活，绝不可能全部用来购买企业股票，可用于私有化的资金至多只有1 500亿卢布。十分明显，差额很大。而且必须看到，上述生产性固定基金是按固定价格计算的，而储蓄存款余额和手持现金则是现值。由于通货膨胀、货币贬值，两者的差异程度越来越大。为弥补私有化资金的不足，加快私有化进程，俄政府发给每个公民1万卢布的私有化证券，总额达1.5万亿卢布。但它同样存在不断贬值的问题，仍难解决资金不足之困。

（2）投资环境不理想，缺少吸引力。俄罗斯的私有化是向外国资本开放的，但对外国投资者参与私有化的限制过严，加上政局动荡，投资环境很不理想，实际所得外资很少。而本国居民面对经济衰退、生产下降的局面，也比较普遍地存在着投资能否获利的疑虑，持观望态度，踌躇不前。

（3）私有化工作的准备，包括国有资产的重新评估、企业股票的额定和发行、小企业的拍卖、私有化机构的设置和人员培训，以及有关法律条例、实施细则的制订等等，都很不充分，很不完善。

（4）前一时期俄罗斯议会中的多数派（即政府反对派）、地方各级苏维埃、某些工厂和农场领导人对叶利钦政府实行的一套方针政策不满意，对国有企业和土地私有化有意见，因而采取消极或对抗的态度。

（《东欧中亚研究》1994年第5期）