嘉兴社会建设的实践创新

“三社”联动：嘉兴社会建设的实践创新

□　陈国强

我国的改革过程是一个不断调整政府与市场、政府与社会关系的过程。在传统社会体制下，政府单一承担了组织社会生产、管理社会生活的功能，随着现代市场经济的建立，传统体制那种单一的社会管理模式已不能适应我国社会发展的需要。在这种情况下，需要动员社会力量来参与社会的管理，充分利用社会资源来帮助政府满足不同利益群体的需要，其中社区、社会组织、社会工作者是最为重要的要素。但是，这三者在我国受重视且启动的时间都较短，同时，他们的发展和作用的发挥又主要以他们相互之间的支持、合作为基础。因此，“三社”联动的发展模式逐渐在地方政府的摸索中产生。

所谓“三社”联动（或“三社”互动）是指以发挥社区、社会组织以及社会工作者等社会力量的公益服务功能、社会组织功能、利益表达功能为主要目的，通过支持三者之间的互动、互联、互补，而形成的一种引导社会自我管理、自我服务、自我教育的社会管理方式。因此，这种社会实践基于以下三方面的构想。

一是协同推进社会力量的发育。长期以来，我国一直呈现“强国家、弱社会”的状况。创新社会管理，首先需要充分调动广大社会力量的投入，发挥各个主体的积极性，才能形成全社会共建共享、达成规则的局面。因此，推动并引导社会力量的发育与发展，是社会管理取得有效发展和可持续性的前提和基础。当前促进社会发育，就是要加强基层自治，培育和发展社会组织，壮大社会工作者和志愿者队伍。但是，这三者之间并不是孤立的，他们之间存在相互依存、相互促进的关系，单方面发展往往难以取得良好的效果。社区是社会组织、社会工作者的主要工作载体，社区居民的大量社会需求为他们提供了存在空间，社区自治组织在其中发挥衔接、引导作用；社会组织是专业化的社会服务机构，能够承接政府转移的相关职能，吸纳、调配社会资源，为居民提供多元化的社会服务，推动社区向和谐、有序发展；社会工作者是进行社会服务的专业人才，他们了解社会发展规律，掌握社会服务技能，是满足居民实际需要、促进社区发展的主要力量。

二是整合社会中的服务资源。社区、社会组织和社会工作者是当前社会服务的三支主要力量，他们各自具有不同的功能和优势，且处于交错运转中，未能形成服务社会的合力，“三社”联动为三者搭建起总体服务框架，在相互协作中扩大社会服务资源的效用。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”是社会管理体制的总体要求，“三社”联动进一步发挥了“党委领导、政府负责”的作用，将对社会的直接服务与管理的职能，转化为基于合作、指导基础上的间接职能，增强党委政府与社会之间的资源整合；同时，“三社”联动也是实现“社会协同和公众参与”的重要载体，致力于通过各类社会组织将专业社工和广大人民群众组织起来，积极参与和支持社会管理和社区建设。因此，“三社”联访整合了社会中零散的个体，推动社会自我管理的形成。

三是提高社会自我管理与自我服务能力。社会自主运转与自我有序管理是社会管理的最终方向，也是一个较为漫长的过程，它以一套社会规范为基础，各个社会组成部分进行互动、互助与合作，从而获得和谐、幸福的生活。这个过程相对独立于政府，必须在社会内部实现，也依赖于社会各成员之间的互动。因此，“三社”联动事实上在于通过围绕社会服务，调动社会各组成部分的积极性，培养成员的社会意识、公民意识，并在彼此交往中形成自我服务、自我管理的社会规范，激发社会活力。

一、嘉兴市“三社”联动的实践及其成效

（一）嘉兴市“三社”的发展状况

为夯实社会管理服务基础，嘉兴市着力推进社区建设，促进社会组织健康有序发展，强化社会工作专业人才队伍支撑，初步走出了一条具有嘉兴特色的“三社”建设与互动发展新路，取得了一定成效。

社区建设形态初现，率先在全省实现了农村社区建设、以“96345社区服务求助中心”为龙头的社区服务网络、农村社区服务中心和“一站式”服务大厅、村务公开民主管理规范化建设四个“全覆盖”，初步形成城市“十分钟社区生活服务圈”和农村“二十分钟社区生活服务圈”，打造了社区公共服务、市场服务和志愿互助服务互促共进的“三位一体”社区服务体系。

社会组织发展迅速，全市已有1678家社会组织登记在册。为促进社会组织的健康有序发展，相继开展了创先争优和“百家新社会组织服务新社区”等主题实践活动，目前嘉兴市社会组织党组织覆盖率达25%，党建工作覆盖率达到100%。加大了体制内外专业社工服务机构培育扶持力度，成立全省首家民办非企业专业社工机构——阳光家庭社工事务所。目前，全市有专业民办社工服务机构21家，单位内设专业社工机构17家，社区专业社工室117家，是全省社工组织、机构数量最多的地市。这些社会组织运用专业社会工作方法，在老年人、社区、青少年、社会福利、教育、医疗等领域内开展了大量专业社会服务。为加强社会组织监督管理，嘉兴市开展了社会组织评估工作，2012年又组织5家会计师事务所对40个社会组织开展以财务审计为重点的监督检查，社会组织规范化水平得到进一步提升。

社工队伍逐步壮大，围绕培养、评价、使用、激励等重点，积极开展全国第二批社工人才队伍建设综合试点工作。一方面，认真抓好领导干部社会工作知识的培训普及，每年开展干部培训进修，目前已累计培训各级党政机关领导干部、社会工作从业人员约3万人次。另一方面，积极实施“社会工作人才培育工程”，已有1148人取得全国和市级社工职业证书。2011年与浙江工商大学成人学院联合举办嘉兴市首批社会工作专业专升本学历教育班。为加强专业合作交流平台建设，嘉兴市与复旦大学、浙江工商大学、浦东社会工作协会等合作，建立了7个社会工作研究中心、实习站和实践基地，组织开展课题合作、跟班学习、教育培训和项目策划等活动，有效提升了社会工作的专业化水平。

（二）“三社”联动的初期发展方式

在实践过程中，嘉兴市逐渐形成了初期由政府主导推动“三社”联动发展的方式。建立起“三社”发展评估体系，研究制定《嘉兴市社会组织评估办法》，组建社会组织评估专家库，扩大评估覆盖面，社会组织评估面达到30%以上。建立起“三社”发展考核体系，把“三社”建设工作纳入县（市、区）目标责任制和市级部门“五型机关”考核范围，并结合实际设置考核内容，不断增强考核的针对性，提升了“三社”发展在社会管理创新中的地位和作用。建立表彰奖励制度，连续两届将社会工作人才列入“南湖百杰”优秀人才表彰范畴，每年对先进社区和社会组织予以表彰奖励。建立“三社”发展孵化平台，在学习借鉴国内先进地区培育发展社会组织经验做法的基础上，建立了市社会组织培育发展中心、公益服务促进中心和社工之家，着力打造社会组织发展成长、参与社会服务和开展公益活动的平台。

（三）“三社”联动的社会效应

社会基础更加扎实。通过推进“三社”建设与互动发展，社区作为社会管理服务最基础的大平台得到有效夯实，社区党组织与居委会、事务站等各类管理服务组织的关系逐步理顺，各类社会组织迅速发展，专业社工人才的作用进一步显现，政府提供公共服务的方式得到改善，基层管理和服务体系建设不断加强。如：嘉兴市针对居民需求特点，充分整合市、县两级社区服务中心及社会资源，着力打造了以96345服务热线为核心的覆盖全市、辐射城乡的信息服务平台，24小时为居民提供生活类、咨询类、事务类、电子商务类等120多项服务，实现全市社区公共服务、市场服务和志愿互助服务、专业社工服务“四位一体”的全覆盖服务，城乡居民有事只要通过拨打96345热线、登录服务网站或发送短信，就能享受到方便快捷的服务。目前，全市96345社区服务求助中心日均求助量达1200多人次，累计受理市民求助329.2万人次，市民满意率达99.95%，被市民誉为便民利民、有求必应的“贴心线”，沟通政府与百姓的“连心桥”。

社会更加和谐稳定。通过推进“三社”建设与互动发展，在充分发挥传统群众工作优势的基础上，积极引入专业社会工作理念，推动社会工作专业化、本土化发展，有效覆盖了服务的盲区，把政府不能做、不便做或者做不好的事情交给专业社工去做，有效促进了社会和谐稳定。如：嘉兴市某个学校一位来自单亲家庭的学生与老师关系紧张，学校和家长的关系也很紧张，教育局干部去做工作家长不接受，后来通过阳光家庭社工事务所的专业社工上门去做工作，运用专业知识和技巧，逐步缓和了这个矛盾，改善了学校与家长、学生的关系，终于使该学生重返校园。秀洲区珍爱社会工作服务社、嘉善县致和社工服务社、海宁市紫薇社会工作服务站等开展的服务项目，重点介入刑释解教人员、社区药物滥用人员等特殊人群，尝试开展人性化、专业化服务，改变了传统的行政化、非专业的管理方式，较好地实现了对特殊人群的服务管理，最大限度地减少了不和谐因素，最大限度地增加了和谐因素。

社会活力得到有效激发。通过“三社”建设与互动发展，居民群众参与社会治理的权利得到进一步落实，追求精神富有、实现自我价值的途径不断拓宽，社会活力不断增强。一方面，通过建立健全社区居民代表会议、议事协商等制度，深入开展民情恳谈、事务协调、成效评议和听证等活动，积极吸纳社区居民参与社区管理，使社区的重大事项由原来的居委会说了算转变为由居民说了算，社区居民的选举权、决策权、管理权和监督权等基本权益得到有效保障，居民自治意识和参与意识得到不断提高。如：海宁市由拳社区建立了社区论坛，通过社区论坛进行政策法规宣传、社情民意收集和重大事项决策，既实现了政社融合，也增强了社区居民的认同感和归属感。另一方面，通过大力培育发展各类社会组织，把具有相同兴趣爱好、专业特长的人集聚在一起，通过组织开展各类活动，更好地丰富了群众的精神生活，发挥了专业人才的专业特长，从而实现人的全面发展。

助推转型发展作用更加明显。通过“三社”建设与互动发展，推动了经济转型、社会转型和政府转型，为嘉兴市“三城一市”和“两富”现代化建设起到了积极的促进作用。在推动经济转型方面，行业协会等经济类社会组织充分发挥协调联系同一行业的优势，不断加强行业自律，积极履行社会责任，主动争取和维护行业的合法权益，有效提升了企业应对市场风险、参与市场竞争的能力，为推动嘉兴市块状经济向产业集群提升发挥了重要作用。如：市集成吊顶行业协会与奥普、友邦、品格等16家企业联合起草《家用和类似用途的吸顶式多功能卫浴装置》国家标准，进一步巩固了嘉兴市集成吊顶行业的竞争优势。在推动社会转型方面，一方面促进了社会的和谐稳定，为社会转型营造良好的外部环境；另一方面，积极适应“两新”工程推进要求，通过加快城乡一体新社区服务体系建设，推进公共服务均等化，帮助农村居民加快向城市居民转变，从而不断提高城镇化水平。在推进政府转型方面，通过建立健全政府购买公共服务制度，由社会组织承接政府部分公共服务职能的转移，政府由花钱养人转向花钱办事迈出了新步伐，转变了政府职能，推进了服务型政府建设。

二、嘉兴市“三社”联动实践存在的不足

（一）社区行政化与管理社会化发展不协调

目前，全市社区行政化倾向仍然比较突出。社区内设立的各类工作机构繁多，社区行政工作呈常规化发展，一些社区设立的机关工作机构多达40多个，并且形成行政化考核指标几十项。客观上造成居委会、社区事务站工作重心的偏移。社区干部承担了较多的行政工作，各个单位部门延伸到社区的工作多达100多项，造成社区工作调查报表多、证明盖章多、会议活动多、硬性任务多、台账资料多的“五多现象”，耗费了大量的时间和精力，相应地削弱了社区自身的工作，使社区的自治功能弱化，难以动员广大居民参与社区管理工作。这种工作模式与社区社会化的发展方向不匹配，制约了社会管理工作在社会内部的自我形成，影响社会管理工作的长效化发展。

（二）政府部门分割与“三社”联动统筹资源不相匹配

在政府职能转变过程中，政府部门原包揽的众多社会服务职能存在转移的内在与外在要求。但是，原有的纵向服务模式与块状的“三社”联动承接难以有效衔接。突出表现为：缺少统一的组织将各部门的相应转移职能按要求进行统合，缺少统一的政府资源配置口径，缺少一致的与“三社”联动战略实践对接的总体谋划。这一方面造成政府部门对转移职能的需求不统一，不利于政府自身工作调整；另一方面也造成社区、社会组织与社工所接受的资源较为零散和不稳定，不利于他们的发展和作用的发挥。

（三）社会组织与社工发展总体偏弱

“三社”自身发展不够平衡，社会组织、专业社工队伍发展相对滞后。在社会组织准入管理方面，存在社会组织注册难、准入成本高等问题。在社会组织运营方面，存在业务主管与业务指导不明确、自治作用难以发挥等问题，尤其是一些学会、协会、研究会、商会等社会组织，“官方”色彩浓重。社会组织的运作也不够规范，内部管理制度不完善，参与社会管理服务能力不足，资金筹措渠道狭窄。在社会组织作用发挥上，与政府职能转变节奏不协调，目前社会组织发展和作用发挥的空间有限。专业社工队伍数量太少，在社工发展成熟的国家和地区，社工的数量一般要占到总人口数的千分之二左右，目前嘉兴市专业社工人才缺口较大。同时，社工的待遇低、社会认同度低，这“双低”造成社工人才队伍不稳定。

（四）“三社”的联动效应未充分发挥

一方面，“三社”互动发展的机制不够完善。目前互动发展主要是三种类型，一种是岗位式，在社区和有关组织中设置社工岗位，或者是社区干部学习运用社工方法开展工作，这种方式最多，面广量大。问题是目前社会工作氛围还不浓，制度保障还比较薄弱，很容易被同化或边缘化。另一种是专项式，社会组织、社工机构在有关社区就关心独居老人、问题青少年等问题，开展专门的帮助服务工作，有效增强了社区的功能。但这种方式面还不广，有的社区受主客观原因影响，主动性还不强。有些社会组织还没有找到与社区一起服务居民群众的结合点。有些社工机构自身的服务能力也有限。再一种是整合式，如96345服务网络，把一个城市看成一个大社区，通过现代信息技术，对接居民服务需方和供方，深受欢迎。目前社会组织和社工作为服务的供方的一部分，参与的还不多，缺少相应的政策支持。另一方面，“三社”互动发展的政策保障不够有力。目前，推动“三社”建设和互动发展出台了不少政策，但有的政策落实有差距。政府购买社会组织服务制度框架基本形成，但还是尝试性的，投入有限，购买方式也不够规范。除了政府投入外，如何发动社会参与，放大政府资金的效用，需要积极创新。

三、进一步发挥“三社”联动作用的思考

（一）进一步明确目标，完善“三社”联动总体框架

要按照短期实现政府职能转移、服务社会需求，长期实现社会自我服务、自我管理的目标，谋划“三社”联动的发展。按照多元合作的管理理念，建构“行政组织、自治组织、社会组织”的水平型社区管理结构，确保“三社”联动的发展空间。行政的组织载体是基层党组织、各政府职能部门的社区延伸机构，如工青妇、老年协会、残疾人协会等。在“三社”联动的社区管理中应充分发挥这些组织在制度安排、制定法规及政策、拟定规划及项目、进行指导及协调等方面的作用。而以居委会为代表的社区自治组织是社区管理最重要的主体，促进社区内相关自治组织的持续健康发展是目前应抓的重点，应进一步促进其实现由管理向服务的转变，尊重和保障社区居委会的自治地位，将不应由社区承担的行政职能逐步剥离出来，移交回相关的职能部门，社区全面承接社会性、群众性的工作，并积极动员居民力量和挖掘社会资源为社区服务。社会组织应进一步实现专业化发展，政府应加强监督和规范，减少直接干预，社会组织承接一些公益性服务职能。社会工作者应进一步向职业化发展，特别是根据政府职能转移的需要，发展相应的专业社工，增强培育和扶持力度。

（二）进一步整合力量，加强政府的统筹支持力度

继续围绕政府职能分解、转移，针对现有社区管理、社会服务职能，推进购买服务。特别是要实现统一部署，归口管理，由统一部门将政府各部门计划转移职能进行评估、建立“名录”，并按照费随事转的原则进行转移，社区、社会组织和社工进行承接，业务部门进行业务指导。可以先从政府服务“增量”上进行实践，在确保加强和创新社会管理服务政府主导的前提下，将政府“放得下”、社会组织“接得住”且“管得好”的新增政府职能，尽可能以政府购买服务的方式转移或委托给社会组织承担，为社会组织发展提供探索空间。同时，与机构改革节奏相一致，积极研究政府服务的“存量”，逐步推进政府职能转移，对于接受政府委托，承担社会管理和公共服务事项的社会组织，由政府采取购买服务、公益招投、公益创投和奖励等多种方式予以扶持。并定期梳理政府部门职责，清理政府职能转移委托事项，逐步建立政府职能和服务事项转移委托项目库，公布转移委托事项目录和财政预算科目，重点在行业管理与协调职能、社会事务管理与服务性职能、技术服务性职能等领域向社会组织释放市场空间。编制社会组织名录及考核办法，给予资质优良、表现突出的社会组织承接公共服务优先权。

（三）进一步搭建平台，引导社会力量的建设与发展

推动社会组织健康有序发展。实施扶持社会组织发展专项计划，认真学习借鉴广东、杭州、宁波和浦东等地的先进理念和做法，以建立健全市级社会组织培育发展中心为契机，落实场地、资金和配套办法，为培育社会组织搭建良好的平台，推动社会组织发展。降低准入门槛，简化登记办法，逐步将社会组织的业务“主管”单位改为业务“指导”单位，推进社会组织民间化、自治化和市场化。实行社会组织直接登记制，重点培育和优先发展经济类、科技类、公益服务类、城乡社区服务类社会组织。根据涉外服务特点，探索建立涉外社会组织登记管理制度。力争到2015年，实现每万人拥有5个以上社会组织的目标。

完善社会志愿服务体系。坚持以党员志愿服务带动社会志愿服务，进一步加强市、县（市、区）、镇（街道）、基层单位四级党员志愿服务中心（站、点）建设，加快形成覆盖全市的志愿服务网络。开展志愿服务研究与培训，壮大志愿者骨干队伍。推行“社工＋志愿者”模式，发展社工、志愿者等多种类型社会服务，建立联动发展机制，有效整合发展社工、志愿者队伍，推动全民参与。推进志愿者信息化管理，探索推广“奉献积分卡”、“爱心超市”、“好人好事银行”等管理方式，开展“志愿服务之星”等评选表彰，领导、支持、激励志愿者队伍发展壮大。

（四）进一步完善机制，增强社会组织与社工能力

加强社会组织服务管理能力。按照大力扶持、逐步规范的原则，提高社会组织的专业服务能力。支持社会组织完善法人治理结构和内部管理制度，建立社会组织负责人管理、资金管理、年度检查、查处退出、等级评估等制度。依法管理和规范各类社会组织，对政治类、法律类、宗教类社会组织和有境外复杂背景的社会组织，实行依法严格监管。搭建社会组织信息服务平台，强化社会组织之间的信息交流。推进社会组织登记评估工作，探索构建政府主导、各方参与的“多元评估主体”模式，畅通居民群众参与基层社会管理渠道，形成政府管理与居民自治相结合，以居民满意为标准的以下评上的工作机制。

提高社工队伍的职业水平。要在政府指导下，依靠社会工作教育机构，加强对在岗的各类社会工作者及管理者进行专业培训，进一步提高其专业素质与能力。要进一步鼓励社会组织走出去、引进来，在与其他先进地区的交流学习中，借鉴他人的理念与方法，开拓社会工作者的实践思路，提高社会工作者的管理能力。要努力引导建立行业内的薪酬激励制度和专业技术职务晋升制度，帮助社会工作者制定合理的职业发展规划，并将专业绩效、职级晋升与薪酬奖励有机结合，调动社会工作者自我更新、自我提高。

（五）进一步营造环境，扩大公众认同与参与力度

社区居民是社区服务与管理的主角，其对社会服务的投入、对社会规范的认同，是实现社会管理、促进社会和谐的前提和基础。因此，应通过多层次、多形式的宣传教育，普及有关相互服务、参与管理的知识与理念，倡导居民之间诚信友善、团结互助，促使居民主动参与社区事务，逐步培养和巩固其公益精神、奉献精神、团结互助精神。其次，应通过社区的平台，建立听取民意、集聚民智的渠道，激发居民的主人翁意识和责任意识。例如，要搭建走访、听证、社区网络公共论坛等平台，推行社区事务公开，让居民参与社区服务等决策中，不断提高社区居民参与意识。最后，针对社区居民的不同需要，开展形式多样的社区活动，加强社区居民之间的沟通和交流，增强居民主动关心社区事务的积极性。