新市镇权力公开运行的嘉兴实践

新市镇权力公开运行的嘉兴实践

——嘉兴市“七事阳光”建设的若干经验

□　卿　瑜

让权力在阳光下运行，是社会主义民主政治的必然要求，也是我国人民当家作主的重要特征。党的十八大报告指出，“要建立健全权力运行制约和监督体系”，“要坚持用制度管权管事管人……坚持科学决策、民主决策、依法决策，推进权力运行公开化、规范化……让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。按照中央的总体精神，根据省里的要求，近些年来，嘉兴市制定了一系列涉及权力公开运行的举措，其中“七事阳光”建设经过一段时间的运行，取得了良好的效果。深入挖掘该举措的核心价值，无论是对进一步规范基层权力运行机制，加大防腐治腐力度，破解地方矛盾，还是对近年来所热议的政治体制改革，都具有重大的理论和现实意义。

一、嘉兴市“七事阳光”建设的背景及初步成效

（一）“七事阳光”建设的背景

2012年8月，嘉兴市纪委、市农村基层党风廉政建设工作领导小组联合发文《关于印发〈新市镇权力运行“七事阳光”指导意见〉的通知》，要求全市各县（市、区）党委、政府及有关部门、市直属单位结合实际，认真贯彻执行该意见。由此，嘉兴市关于新市镇权力公开运行的探索与实践迈上了新的阶段。

新市镇，是指嘉兴市自2007年以来，在推进强镇扩权过程中所形成的区域特色经济发展和城乡居民安居乐业的特色小城市，其来源主要为该地统筹城乡过程中的乡镇撤并。截至2012年底，嘉兴市统筹城乡改革已经从原来的143个乡镇撤并为44个新市镇。嘉兴市推行“七事阳光”建设的直接背景就是新市镇建设的逐步推开。具体看，有两个方面因素。一方面，乡镇一级政府的权限逐渐扩大，职务腐败的隐患渐趋增多，其影响范围也较以往增加；另一方面，与新市镇建设相关的决策、财务、土地征迁和补偿等问题也逐步引起公众的关注，全市苗头性新市镇群访事件有所上升，要求信息公开、对话、沟通的呼声也日益高涨。

在这种现实的情况和要求下，为了进一步规范新市镇权力运行机制，强化对权力运行的有效监督，嘉兴市委、市政府在2011年5月开展新市镇“一把手”阳光权力行动，重点抓好“清权”、“确权”、“亮权”、“制权”和“督权”五个环节。所谓“清权”，就是明确党政“一把手”及班子成员的工作职责、权力目录；所谓“确权”，即在重大事项决策、重大工程项目建设、重要干部任免、重大突发事件处置四个方面，相应建立简洁直观的权力运作流程，进一步明确行使职权的条件、步骤、监督等关键环节；所谓“亮权”，即查找新市镇“一把手”职权风险点清单，并实时进行公开，接受各界监督；所谓“制权”，即通过制度建设，实现权力规范运行的制衡机制；所谓“督权”，即各地组织专门力量，运用多种方式对权力运行结果公开评议和监督。

（二）“七事阳光”建设的初步成效

在新市镇“一把手”阳光权力行动工作开展一年多以后，嘉兴市基本形成了以决策民主、执行有力、监督透明、制度完备为主要特点的新市镇及涉农街道权力运行机制，党员干部特别是“一把手”的宗旨意识、服务意识、作风意识明显增强，许多群众关注的热点、难点问题得到了较好的解决。但也还在一定程度上存在工作的力度、深度有待加强，制度建设有待完善等方面的问题。在此基础上，为了更好地推动新市镇权力的规范和阳光运行，2012年8月，由市纪委牵头制定了《推进新市镇权力运行“七事阳光”指导意见》，推出了以阳光决策、阳光用人、阳光财务、阳光工程，阳光拆迁、阳光信访、阳光服务为主要内容的“七事阳光”建设。

由于嘉兴市委、市政府和各区县党委政府的高度重视，新市镇阳光权力行动在短短的一年多的时间里已经取得了较好的成绩。主要体现在以下三个方面：一是权力运行更加规范，腐败现象明显减少。阳光权力行动开展以来，“公开、民主、平等、务实、管用”逐步成为嘉兴市乡镇干部的共识，透明用权，主动接受监督的意识逐步提高，工作方法和作风有了新的改进。与此相对应，腐败案件呈明显的下降趋势。2012年1—9月立案查处农村基层党员干部违纪违法案件141件，给予党纪政纪处分或组织处理143人，比2011年同期分别下降10%左右。二是群众对于权力运行的满意度提高，反映的问题减少。如嘉善县姚庄镇通过阳光工程建设，在一年内招投标700多次，群众无一投诉，有力地提升了镇党委和政府的公信力。三是社会矛盾得到化解，群体性事件的隐患从源头上得到了消除。如秀洲区的王江泾镇原是该区的信访大镇，多年积累的各种矛盾、冲突几乎到了白热化的地步，但自从推行阳光工程以后，涉及新农村征地拆迁、农业污染处理、产业结构升级等方面的矛盾和冲突得到了很好的化解，信访难题迎刃而解，群体性事件的隐患也从源头上得到了消除。

二、嘉兴市“七事阳光”建设的一般经验

嘉兴市“七事阳光”建设之所以能取得预期的效果，有以下几个方面的成功经验。

（一）抓住权力这一核心要素，将规范、制约和监督权力作为反腐败工作的主线

近些年来，随着反腐力度的逐步加强，一些腐败分子受到了党纪国法的惩办。但另一方面，权力寻租和腐败现象并没有完全消失，其中一个重要的原因就是权力在实际运行过程中并没有得到很好的监督和制约，其中有人为的因素，但更重要的确是制度建设的落后所致。权责不清、权责不明使得权力运行中存在着大量的失位、越位、错位的现象，这些现象的存在为腐败的滋生创造了温床。而嘉兴新市镇建设的一个重要的内容就是县镇之间权力结构的调整，权限的下调既为新市镇建设提供了很好的自由发展的空间，但另一方面，也增加了乡镇一级的规范权力运行的复杂性。因此，对于嘉兴市委、市政府而言，能否从根本上理清新市镇权力结构，形成一整套权力制约和监督机制便成为今后能否从源头上治理腐败的关键，更是新市镇建设能够取得实效，赢得人心的保障。

嘉兴“七事阳光”中一个核心主线正是明确权力范围，形成相互制约、相互监督的权力制衡机制。在推进阳光财务的过程中，实行财务管理分工负责制，严格执行“一把手”不直接分管财务审批，确定一名副职领导直接分管财务审批工作，并定期向党政主要领导和领导班子报告财务情况。由此，嘉兴乡镇一级党政机关在财务工作中建立起了一套“正职主管、副职分管、集体领导和民主决策”的相互制约、相互监督的权力制衡机制。在推进阳光工程的过程中，建立投资项目“三权制衡”的工作模式，即招投标、项目现场管理和工程资金核算支付等三项工作由不同分管领导、责任科室及具体工作人员负责，并向各自负责领导报告工作的权力制衡机制，确保失位、越位和错位现象的消除。

（二）引入群众和第三方参与，将权力运行的全过程展现于阳光之下

一方面，人民当家作主意味着权力属于人民，受人民监督，这既是社会主义的本质特征，也是防止权力腐败的最好措施；另一方面，随着当地社会经济的迅猛发展，社会主义民主的逐步深入，群众对于权力运行的知情权、参与权和监督权的需求逐步增强。近些年来许多群众的上访事件便都与权力运行的不透明和不民主有关，许多本可以惠及于民的政策却受到了群众的抵触甚至反对，其中一个很重要的原因就是缺少与群众的充分沟通和协商。由此，嘉兴市在权力运行的过程中引入了公开化和民主化的机制，“七事阳光”的本质含义就是使群众拥有知情权、参与权和监督权，让权力在阳光下运行。

“七事阳光”在实施过程中的一个重要亮点在于其将权力运行的全过程分解为事前、事中和事后三个阶段，并根据各个阶段的特点，将公开和民主的原则贯穿于权力运行的始终。在推进阳光决策的过程中，坚持事前征询、事中公开、事后跟踪。具体而言：一是建立决策前的意见征询机制。通过调研、可行性分析会、征询意见座谈、公示和听证等多种形式，广泛征询群众、专家和有关部门的意见，为科学决策打好基础。二是完善决策中的重点公开机制。除了坚持原有的“四重一大”、财政预算等重大事项的公开机制以外，还试行重要决策会议开放制度，发布决策预告，积极吸收公众参与决策。三是实施决策后的跟踪监督机制。除了原有的监督机构以外，积极引入第三方力量参与决策后落实情况的监督和绩效评估，提高监督的客观性和公信力。让权力在阳光下运行不仅需要“阳光”，即群众和第三方的参与和监督，更加要求打开权力运行的“黑匣子”，使得阳光照进权力运行的整个过程，而以往的经验教训也告诉我们，后一项对于政治透明的意义更大，也更为艰难。

（三）根据权力运行的客观实际及群众需要，建立覆盖决策、用人、财务、工程、拆迁、信访和服务七个方面的权力阳光系统

让权力在阳光下运行不仅需要健全的程序，也需要完整的内容，即权力阳光不仅需要深度，也需要广度。党的十八大报告中所涉及的党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事制度公开即是权力阳光广度的保证。“七事阳光”中“七事”的确定，既是嘉兴市纪委前期“权力阳光运行”工作的总结，也是新市镇建设具体特点的体现，可以说，决策、用人、信访、财务、工程、拆迁和服务这七项事务既覆盖了乡镇政府权力运行过程中最容易出现腐败的环节，也代表了群众利益最为关切、意见最为集中的各个方面。

从这一层次而言，“七事阳光”的第三个亮点就在于将政治权力运行过程中权力最为集中、利益最为复杂、影响最为宽广、群众最为关心的重大事项统一地展现于群众监督的阳光之下。具体而言，大致可以分为以下几个部分：一是以阳光决策为基本，建立公开、公平、科学、高效的决策机制。对于权力运行的全过程来说，决策的制定是起始，是基本，决策失误是最大的失误，“一步错、步步错”，规范的权力运行首先来自于规范的决策制定。而嘉兴“七事阳光”的第一件事就是“阳光决策”，这既体现了嘉兴市委、市政府对于权力运行过程的深刻理解，也是嘉兴市对长期工作的深刻总结。二是以阳光用人为动力，选拔组织信任、群众欢迎、工作突出的优秀干部。再完美的政策也需要人去执行，能不能选拔出好的干部直接决定着政策执行的实际效果。阳光用人就是让全社会监督党和政府的用人导向、用人程序、用人对象和用人方法，做到选拔干部的全过程公开、公正和民主。三是以阳光财务、阳关工程、阳光拆迁、阳光服务为重点，规范和公开新市镇建设中的重大事项。财务、工程、拆迁和服务一直是老百姓最关心，意见也最为集中的四个方面，能不能在这四个方面实现信息公开，充分沟通，直接关系着群众对于“权力阳光”的整体看法。对于嘉兴市、委市政府而言，之所以将这四个方面作为七事阳光的内容，一方面是长期工作的经验总结，另一方面也是新市镇建设中，利益结构调整时间短、幅度大所致。四是以阳光信访为补充，切实把群众的合理需求解决在基层。信访作为我国特有的政治制度，在权力运行的过程中具备了权利补救和政治参与的双重性质，它既是反映党委、政府工作成效的镜子，也是体现社会和谐程度的晴雨表。嘉兴市委、市政府为了完善信访在政治参与和权力监督中的作用，将公开作为提高工作的主要途径，进一步规范了公开的内容、程序、范围和形式，使得阳光信访真正落到实处。

三、嘉兴市“七事阳光”建设的实践价值

嘉兴市“七事阳光”建设，不仅在实践中取得了成效，积累了一些经验，也为我们的理论研究和实践改革提供了基层素材。

（一）为从“权力反腐”到“制度反腐”提供了实践素材

如何反腐，不仅是一个重大的现实问题，也是一个值得深入研究的理论问题。随着改革走向深入，反腐也正进入攻坚阶段。从以往的经验来看，腐败行为的高发领域，往往是权力过于集中的领域，单靠领导人或者某些党政机构通过几次反腐败运动，凭查办案件，是不可能把腐败遏制住的，弄不好还会诱发更多的腐败。从根本的意义上说，反腐败的过程，就是要对权力实行制约乃至制衡的过程。2013年1月，习近平总书记在中纪委二次全会明确提出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，通过建设和完善各种制度，来确保党政机关按照法定权限和程序行使权力。嘉兴市“七事阳光”建设的价值要义就在于通过贯彻落实嘉兴市《新市镇权力运行“七事阳光”指导意见》，贯彻落实《党委议事规则》、《党委例外事项决定规则》、《党务政务公开》等制度，贯彻落实“党政‘一把手’五个‘不直接分管’和末位表态工作制度、‘四重一大’执行标准、权力运行规范指数评估办法”等具体工作制度，实现权力分散、权力制衡与权力监督的制度化、规范化、常态化和长效化，从而在根本上建立起反腐败的防范机制。

（二）对基层社会管理创新具有实践意义

转型时期，我国社会大量摩擦出现在基层，大量民间组织出现在基层，大量外来人口流动在基层，大量行政管理和社会事务落到基层。基层社会管理好与坏，直接关系着社会和谐的实现程度。2011年2月，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班开班式上提出，“要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，强化矛盾的基层治理”。如何把社会矛盾化解在基层，已成为我国社会管理创新的重点课题。而乡镇政府是我国政府层级的末端，直接与社会公众大量接触，它承担着履行政府职权，落实各种规章制度的具体任务，其权力运作是否公开透明、权力方式是否科学恰当，都直接决定了政府在老百姓心中的形象，决定了是否能在源头上减少社会矛盾的发生。嘉兴市在新市镇建设过程中，乡镇一级政府权限逐渐扩大，所掌握的建设资金越来越多，权力隐患增加。与此同时，随着本地统筹城乡工作的深入开展，社会公众对征地拆迁、环境污染、干部的廉洁作风问题关注度极大提高，涉及新市镇建设的群访事件快速增加。该市从“清权”、“确权”、“亮权”、“制权”和“督权”的角度规范新市镇权力运行，加强权力监督，有利于破解地方矛盾，实现基层和谐，其运作一年多的实践也证明，这一目标基本实现。

（三）对镇一级权力改革的探索，对政治体制改革具有实践意义

党的十八大报告指出，要“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，我国的政治体制改革从哪一级破题，是一个极具实践意义的命题。十七大以来，中央提出实施大部制改革，并于2007年、2008年从中央国家机关开始，自上而下调整权力结构与范围；2010年11月，中央纪委、中央组织部颁布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，主导从县一级破解政治体制改革难题。乡镇层面的权力运作问题，一直以来是一个容易忽视的领域。嘉兴市提出新市镇权力规范运行，是对我国政治体制改革破题的一次新的尝试：一是是制衡基层权力的战略尝试，通过对权力的分散与制衡，实现对权力的制约。关于分权，嘉兴市的新市镇建设不仅表现在体制内分权，更表现为体制向社会公众分权（如，重大事项决策前意见征询机制），从而构建了一个开放的，有弹性的，能够释放社会张力的管理体制。关于制衡，权力分散以后，不仅需要上级权力部门与权力部门之间的相互制衡，更需要社会公众的监督制约，如，阳光财务、阳光拆迁等都体现了以民众权利约束政府权力的权力制约要义。二是新市政权力改革，以公开透明和民主力求破解公权力的所有者与权力使用者的二元性，避免决策权、执行权、监督权脱节的现象。

反腐就是制约和监督权力，习近平总书记提出，要“把权力关进制度的笼子里”，这是中央领导人第一次提出这样的科学论述，是根治腐败的治本之方。嘉兴市“七事阳光”的实践及其取得的成绩，充分体现了“制度管权”的这一反腐的核心命题。同时，也应看到，“制度反腐”包括领导干部不能腐的防范机制、不敢腐的惩戒机制、不易腐的保障机制等多方面的制度安排，且完备的制度建设完成以后，更重要的是如何使制度更具有可操作性，将制度规范转化为可行动的实际效果，从而从根本上发挥反腐的功效。