安徽省农民创业园建设的创新实践

安徽省农民创业园建设的创新实践

林　斐

农民创业园主要是为农村地区返乡人员以及外来人员投资创业兴建的一类园区。从2008年起安徽省全面启动建设农民工创业园,出台扶持本省返乡农民的创业相关配套政策,意在使农民工创业园成为全省农村地区返乡人员创业的“孵化器”,成为当地政府推动县域经济发展的重要“抓手”。安徽省全面建设农民创业园在全国范围内是一项农村改革创新实践,引起社会各界的关注。两年多来,农民创业园进展如何,发展中有哪些突出问题?带着这些问题我们对全省创业园建设状况展开调研,总结了创业园区发展成效与今后面临的困难,提出应对举措。

一、创业园建设进展及成效

全省建设创业园进展很快,从启动到全面推开,计划用3年时间,在全省建成300个农民工创业园,分为三个阶段:2008年启动阶段、2009年推进阶段、2010年全面提升阶段。

安徽省人力资源与社会保障厅按每个创业园区150万元给予补助资金,投入4.5亿元。2008年,第一批在全省63个县(区)启动建设103个创业园,省财政配套专项资金1.5亿元。到2008年底,有42个园建成投入使用,入园的企业为150家,吸纳1.2万人就业。到2009年底,第一批创业园建设计划已基本完成,厂房面积达48.1万平方米,入园项目292个,提供2.3万个就业岗位。第二批150个创业园于2009年启动建设,省财政拨款2.4亿元,计划占地6000多亩,建设厂房130万平方米,提供3万个就业岗位。2010年计划再建150个。

全省建设创业园覆盖广,力度大,进展快。尽管2008年下半年全球金融危机,国内经济出现较大波动,使2008年计划完成的创业园数量比原计划略有减少,但是到2009年下半年,国内在新一轮刺激经济政策背景下,各地加大投资,创业园的建设步伐加快,建成投入使用的园区数量迅速增多。截至2010年11月,全省建成农民工创业园184个,覆盖17个省辖市和76个县(市、区),其中176个已投入使用,入园企业811家,吸纳就业4.5万余人。

截止到2010年底,全省创业园建设总体进展是一期已建成,投入使用,二期在建,滚动开发。从已建成的创业园来看,已初见成效,尤其是金融危机发生时,创业园建设恰逢其时,为返乡人员提供创业场所,提供就业机会,为家乡建设做贡献。

二、各地创业园实际运作

由于全省各地经济发展状况与条件差别很大,创业园运作方式不同,成效差距也较大,可归结为四种模式:

1.“园中园”模式

这种模式较为常见,依托乡镇工业园或工业集中区建园,解决用地紧缺,节省基础建设开支,见效快。如岳西县莲云乡农民工创业园是设在县经济开发区内;宿州市泗县长沟新型乡村工业园、埇桥区循环经济园等都在园区中建立农民工返乡创业园;符离集农民创业园也是设立在新型乡村工业试验区内;安庆市开发区用区内空闲地块建立农民工创业园;青阳县木镇在青阳县经济开发区设立农民工创业园。

2.共建模式

创业园建设与运作主体是由政府与企业或多级政府合作进行的。与民营企业合作,可以吸收社会资本,共同建设园区,缓解园区建设资金的不足。如岳西县莲云乡农民工创业园是由莲云乡政府与安徽三盛实业有限公司合作,成立了创业园有限公司;歙县徽城镇旸村创业园是由歙县徽城镇与旸村联合创办的;舒城县农民工创业园是建立在中小企业创业园内,由中小企业创业基地投资公司管理。

3.新建模式

新征地建设创业园,基建投入大,用地需求大。如桐城市青草镇农民工创业园投入1200万元,其中土地、水电及路网设施投入280万元;来安县半塔镇建设农民创业园,筹资580万元,征地200亩。

4.改建模式

利用闲置用地、厂房与办公楼等改造后建设创业园。这种方式节约了建园资金投入,投资少,见效快。如天长市永丰镇农民工创业园是在该镇镇工业园内改造利用闲置厂房5200平方米,利用省扶持资金新建厂房3000平方米;金集镇农民工创业园一期工程也是改造闲置厂房5200平方米;来安县水口镇的农民工创业园利用撤并的原武集乡政府大院,把占地100亩和原来9000平方米的礼堂、办公室、仓库等改造成厂房,租赁给企业;全椒县十字镇创业园是利用镇政府闲置的办公用房和新建厂房相结合的办法,改造办公用房2000平方米。

全省创业园多是乡镇创办的,有些甚至是村级园区。目前,各地积极创造条件,因地制宜,通过多种方式创办创业园,催生了一批工业企业到园区落户,推动了乡村工业向园区集聚,带动了农民工就近就地就业,培育了地方经济的新增长点。

三、运行中的主要问题

由于建设创业园时间不长,缺乏可借鉴的经验,在实际运作中存在不少问题:

1.园区建设用地短缺

园区建设用地短缺的主要原因是用地需求增长太快。在土地资源日益紧张的情况下,国家实行严格的耕地保护政策,建设用地指标控制越来越紧,现在许多地方都在建设经济开发区,用地需求一下子骤增。近年来,全省各地都在积极建设各种类型的经济开发区与产业园。创业园建设按全省105个县(市、区)、1521个乡镇(街道)平均下来,每5个乡镇(街道)就有一个建园指标,大大增加了建设用地需求。还有的地方是园区发展较快,集中连片,入园企业不断增多,土地需求量持续增大,宿州市泗县乡村工业园区已成连片开发,产业集聚规模不断扩大。

目前,许多地方没有建设创业园的用地指标,有些园区用地是通过土地租赁或置换方式获得,有的是租用土地,有的是在园区外开展土地整治,获得用地指标,置换园区占用的农地,达到占补平衡。有些地方是利用宅基地、闲置地以及废弃不用的乡政府、厂房或学校改建,但是比较有限。多数地方由于拿不到用地指标,违规占用耕地建园的不少。

造成园区建设用地紧缺,主要是因为创业园进不了市县、乡镇经济开发区。全省市县都有经济开发区或者工业园区,占地少则数平方公里,多则数十平方公里,多数开发区都有闲置的空地,但对规模小、投资达不到要求的企业,一般都是被拒在现有的开发区门外。

2.园区建设运作资金缺口大

建一个创业园,投入较大主要在园区基础建设上。目前,园区建设的资金主要靠乡镇自筹投入,少的在几百万元,多的上千万元。即使乡镇有一定财力,一次拿出这么多的钱投进去,也是有压力的。对于地方财政收入不高、债务较重的地方政府,就不堪重负了,现有县乡财力无法满足建设创业园的资金需求。

造成资金紧缺有多方面的原因:一个县内几个乡镇同时都在建创业园,每个园区要达标,一次性投入大,地方财政收入有限,就很难同时给予创业园建设资金扶持。对进入创业园区实体减半交纳场地费、免收水电费、园区卫生、物管等收费,减免部分要地方财政补贴,这也是笔不小的开支。还有省里创业补助资金使用的限定。按规定,省里配套给每个创业园150万元,只能用于进入创业园农民的一次性就业补助。实际上,许多地方将这笔资金投在园区基础设施建设上。另外,入园相关优惠政策各地执行起来也不一样。一些经济实力强的地方,对入园项目发展前景看好,一般还可以实施房租减免与相关配套政策,但财政收入少、债务重的地方,根本无法对创业人员实现政策减免,相关配套政策落实不了。

3.创业园布局分散

创业园涉及县、乡镇到村级各级开发区,新增最多的是乡镇级开发区,最大问题是过于分散,规模小,占用土地多,基础投入大,无法形成产业集聚。以某市为例,截至2010年底全市已建成农民工创业园24个,入驻企业83家,带动吸纳5153名农民工创业就业,平均下来每个园区4家企业还不到,200多个就业岗位。园区布局分散,加之地理区位偏远,产业难以集聚发展,必然为后续发展带来隐患。

4.管理责任不明确

县乡政府尤其乡镇政府成为农民工创业园的主要投资与管理者,该归政府的哪个部门主管这项工作并没有明确。县乡政府申报创业园,一般是由各县市劳动保障部门来办理申报手续。这样创业园一般是由市县劳动力部门主管,乡镇政府主办,乡镇劳动力保障所驻园承办管理,有的采取县(区)政府主办、县(区)劳动力保障所承办管理,有的是县乡工业园区与所在乡镇合办,也有县(乡)镇政府与房地产开发企业合办。比较来看,创业园应该纳入县域内已有的开发园区管理中,这样可以解决许多现实问题。

5.入园企业进出机制缺失

现在入园的企业多是劳动密集型、资源型行业,加工制造产业层次低,利润不高,成长性不强,按政策规定,入园企业有3年的创业“孵化期”,入驻期满后,企业要离开创业园,然而多数入园企业并没有做好离开的打算。在调研中发现一例,庐江县劳动部门与入园企业签有3年期合同,但是对于机械加工业等一些需要大量引进设备、搬迁成本高的企业并不做要求。多数地方创业园没有设立进入门槛,也没有明确孵化期后企业的退出方式。创业园在进出机制上现在并没有门槛的,所以也很难体现出特色来。

面对上述问题,各地尝试采取一些创新性做法,摸索出解决问题的一些经验。然而,许多地方创业园还只是将其作为一般性的乡镇村工业园区来办。创业园的特色不突出是当前实际中存在的最大问题。

四、政策建议

从两年多实践看,创业园建设对激发地方对推动农村地区返乡创业的积极性、为农村地区返乡人员搭建创业平台、吸引更多的人返乡入园创业、促进农村地区返乡人员创业起到了积极作用。

建设农民创业园是一项全新实践活动,从长期看,应把握建设创业园的目标,作为一类具有特色的工业园区来办,不仅要园区的“创新”的特点,而且尤其是强调园区的发展“特色”,促进园区向特色园区转变,引导乡村工业向园区集聚,推动乡镇级园区建设与发展,促进了乡村中小企业向园区集聚,并与县域其他经济园区形成共同发展的局面。为此,扶持创业园发展的政策应放在创新体制、突出特色方面。

1.理顺园区管理体制

园区由政府的主要领导担任负责人,由发改委、劳动保障、国土、工商、税务、金融部门人员参与,下设办公室,负责创业园建设的规划、管理工作。劳动保障部门负责对创业优惠政策的监督。对于创业园设立在县乡镇工业园内,由园区管委会托管。鼓励地方政府与开发公司开办,逐步退出园区管理,过渡到以市场化方式来运作。

2.鼓励集中建园,联合办园

省政府应对创业园进一步出台指导集中建园、联合办园建议。对以集中建园、联合办园方式建园的,实行审批优先。鼓励地方政府,乡镇村合作共建创业园,共享经济收益。鼓励吸纳民间资本,合办园区,分享收益。跨地区与地域,鼓励在基础条件好、产业集聚条件好的地方,在县乡开发区集中的地方,在交通基础设施条件具备的地区,连片开发建设创业园,既有利于节约基础投入成本,也有利于产业集聚。

3.调整执行园区配套政策

园区应体现出对中小企业创立的优先扶持政策,各地可根据当地经济实力、项目类型,确定入园享受的优惠政策标准,对于入园企业实行3年税费、厂房租赁费减免,设立一个区间范围,由各地按成本核算原则,制定税费减免额度。暂可不做出园的要求,但是3年后,可恢复税收和开征地使用费,作为园区建设基金和滚动发展的资金储备,对入园企业在园内扩建有所限定。省级配套的150万元资金规定用于入园企业的相关配套政策的减免补贴。

4.注重提高园区建设的质量

把握好审批节奏,做好园区规划工作,每个县(市、区)内建设创业园布点一次不宜太多,适宜分批、分次推进。审批应把握一些原则:一是倾向建园区位条件较好、有产业基础的集镇,产业集中的园区。二是督促各园区明确发展目标,做好规划与产业政策引导,明确园区的专业化、特色化发展方向。三是对园区规划土地面积占用少的,防止借农民工创业园旗号搞乱圈地乱征地,园区建设期限开发进度不达标,或长期闲置不开发的,应在规定时期内收回开发资格与土地使用权。

5.推行集中建园,集约用地

要走园区集中建设发展之路,除了推行集中布局以外,要把建设农民创业园的用地统筹纳入城乡发展总体规划,增加办园的用地指标。对全省创业园布局,用地规模进行摸底,引导在市县工业园或产业园中建设创业园,利用撤并后闲置的政府办公场地、校舍、闲置土地、厂房、镇村边角地解决园区用地。另外,出台鼓励集约用地政策,将地方税收返还比例与企业土地占用面积大小挂钩,提高土地的利用率等。

6.适当控制园区建设速度

当前园区集中建设上马,造成资金、土地需求缺口扩大,不利于提高创业园的建设质量。因此,对农民创业园的审批规模应予适当控制,杜绝各地建园“大跃进”,应对建园设置标准,合格一个批一个。对没有用地、选址不合理、产业方向不明确的,不予批准。对一地一次申报过多的,要择优选择。建议对全省创业园建设状况组织评审,对园区发展好的地方给予更多的建园指标,实现地区的差别化对待。

7.加强多方沟通与探索

当下要保护好、引导好返乡创业人员的投资热情和创业激情。定期召开创业园论坛,对各地进行的园区建设实践经验即时总结,加强各地经验交流、政府与入园企业的互通交流。省里应组织力量督促检查园区建设状况,针对具体问题,组织力量研究解决对策,推进创业园又好又快地建设。

(作者系安徽省社科院经济所研究员,中国区域经济学会县域经济专业委员会理事。)