宪制经济理论

第六节　宪制经济理论

公共选择理论中研究制宪与修宪的理论，叫做立宪经济学或宪制经济学。宪法具有相对固定持久的特征，人们是在宪法下进行公共选择、开展集体活动、确定公共产品的需求与供给。在具体集体活动开展之前制定的宪法是立宪或制宪，宪法随着形势的变化而不断调整、修改，称为修宪。宪制经济理论研究对政府的财政权利、货币权力与管制权力的宪法约束，研究政治过程中的最高层次的宪法，研究经济与政治当事人进行普通选择与活动时所受到的各种根本性规则体系的约束，并为宪法改革提出规范性的建议。宪法经济理论始终隐含着这样一个观点：经济政策的好坏不在于经济学家的建议与政治家的行为，而在于对政策制定的规则约束下的政治过程，“规则不合适，好人也干坏事；规则合适，坏人也能干好事。”

一、宪法的经济理论

1．宪法的一般经济理论是最优决策规则的选择

集体活动必须遵循一定的决策规则来决定，为了使集体活动以有效率的方式进行，关键是选定一个最优决策规则，决策规则约束了人们的决策或政治活动，实质上具有根本性宪法的性质。因此，决策规则的确定就是宪制。

集体活动往往有两个成本：外在成本与决策成本。决策成本是在进行决策时产生的。通过一项决策必须花费时间和精力设计与修改协议，讨价还价，调和冲突，解释决策内容，才能使决策议案为足够多的成员所接受，投赞成票的人数达到规定的比例。在协调过程中所花费的各种资源就是决策成本。决策成本同参与决策的人数和决策所需要的赞成票成比例的递增。独裁性的决策，决策成本最低。外在成本是集体决策通过后，在实施过程中产生的对某些成员不利的或净效用的损失。所需赞成票比例越大，参与决策人数越少，外在成本越低。采用全体一致同意规则，外在成本就会消失。

如果通过一项决策议案所遵循的规则是所需的票数能保证决策的总成本最低，这种决策规则就是“最优多数规则”。这个规则的选定是制宪过程，要在立法决策之前完成。“最优多数规则”不是惟一的，而是随着集体活动的性质不同而异。如决策涉及个人产权时，每个人宁愿承担较大的成本也要消除更大的外在成本，人们会倾向于选择较高比例的多数规则。而对于一般政府活动决策，对个人的不利影响较小，人们将选择较低比例的多数规则。

布坎南等人认为，应该按全体一致同意的规则选择最优多数规则，人们应该在不知道自己在未来社会中的地位和作用下，确定制宪规则，这样才能保证制宪顺利进行并使制宪规则对所有的人有利。

2．宪制政府理论

按最优多数规则确定的规则体系是宪法。在宪法的根本性约束下，可以出现有秩序的社会经济组织与活动，即宪法秩序。研究宪法秩序的理论是宪制政府理论。

宪法秩序的起因是：无政府状态中的私人活动不能消除相互掠夺从而影响交易活动，也不能消除诸如市场失灵等缺陷，因而需要相互协作的集体活动。为了保护个人的经济自由不因集体活动而受损，集体活动的赖以进行的制度结构就是宪法秩序。在宪法秩序下，经济活动表现为财产与契约思想的法律原则组织，社会经济活动必须是互惠的，私人产权有明确的界定。任何人未经产权所有者同意，不得使用。经济秩序表现为建立在一致同意基础上通过协调达成互利条件或协议，以促进增加总财富的交易行为，反映了人们利用各自的权利改善福利。

宪制政府存在的依据。为了维护宪制秩序促进交易，消除破坏宪法秩序的活动或掠夺行为，必须建立带有强制性的政府完成护宪任务。然而，政府若不加以约束也会成为破坏宪法秩序、产生掠夺的宪制秩序。在政府建立起来后，个人又都有欺骗宪法契约和利用政府作为工具从他人那里得益的动机，所以宪法秩序难以维持；第二，政府缺乏将自己限制在宪法界限以内活动的动机，特权阶层可以利用政府来掠夺他人；第三，不论是民主政体还是独裁政体，只要缺乏有效的宪法约束，掌握政府权力的人都可能掠夺他人，统治他人。独裁政体是奴役或奴隶制度，掌握政府权力的人凌驾于他人之上，掠夺他人；在民主政体下，掌握政府权力是轮流的和暂时的，个人求助于政府作为工具去掠夺他人，同时也使个入受害。掠夺人不断变更，掠夺活动连续蔓延。仅有宪法契约和政府是不够的，必须对政府活动或政治过程加以根本性的宪法约束，所以，宪制经济学提出宪制政府的概念。

宪制政府的中心思想是：制宪本身不是政府行为，宪法代表了不同阶层人民之间组建政府的协议；人民的人身和财产的自然权是先于政府的；宪制政府是受限制的政府。宪法制约着政府行为，指导政治过程。政府应遵守宪法，反映社会所有成员的广泛意见，保护每个人不是通过暴力、偷窃或诈骗手段获得财产权与人身权、消除各种形式的掠夺。

西方宪法对政府两个根本性的约束是：一是程序约束。这是一种内在约束，通过对决策规则与立法程序的预先规定影响经济政策的制定方式，进而限制决策后果。不同的决策规则决定着社会经济的政策的不同类型与不同数量，从而影响生产、就业和物价等经济变量；二是明文约束。这是一种外在约束，是对政府行为的具体规定，规定政府可以做什么，不可以做什么。如对货币的发行量，财政收支水平和经济管制程序等限制。明文约束要求有一个外在的权威机构执行约束任务，判定立法与行政与否。

3．政府的宪制约束失灵

在西方政治中，程序约束太少。明文约束常常失败，因而宪制约束失灵。宪法不能控制当事人利用立法程序进行掠夺他人的活动。如立法规定人们不经许可不能从事某种职业，这种法案禁止了本来可能出现的自愿交换，因而构成掠夺。

明文约束不能起作用的原因：第一，法官是由政治过程选举出来的，对宪法中明文约束条款可以有两种相反的、相互替代的解释，所以司法过程会政治化。最高法院及其通过司法程序维护明文约束，但大法官是由立法机构批准任命的，在一定程度上法官与立法机构有一致的观点和利益，在进行仲裁时不可能做到不偏不倚，最高法院并不会必然限制立法上明显的违宪行为；第二，作为立法机构的国会控制着最高法院的管辖和预算，有权力控制所有的中下等法院。虽然大法官由总统提名，但须经参议院批准。只有国会拨款，总统与行政机构才能正常运转，国会还可以弹劾总统。因此，即使最高法院与行政有分歧，真想维护明文约束，有时也无能为力；第三，立法能够回避明文约束，当明文约束限制了某种立法行动时，立法机构还可以找到替代办法达到议员们的目的。明文约束是否有效，最高法院的解释至关重要。这种解释有单纯性解释和司法修改两种可能性。单纯性解释最接近原意，司法修改具有灵活性。在单纯性解释的情况下，明文约束还是有效的，为此对最高法院的法官的任职，必须按照当事人一致的标准，进行周期性选任、留任与评议。实际上，法官的任命不是按照周期性一致同意的评议、审核和确认，而是按照简单多数原则通过，且任期较长，任期内不再有约束。司法过程成为政治过程的一个组成部分，从而出现司法修改多于单纯性解释的现象。明文约束弱化。

4．规则与效率

布坎南以主观主义过程论和契约论的观点，以一致同意或自愿交换为标准解释了效率的含义。他认为效率在于过程之中，独立于结果之外，配置效率意味着经济活动过程中的一致同意或自愿交换。他区分了两个层次的效率：一是规则约束下的交换效率，在一定的规则约束下，人们自愿进行活动未受到强制，这种活动就是有效的；二是规则约束本身的效率，如果人们一致要求改革，这种规则就是无效率的，如果人们对于改革的要求意见不能完全一致，现行规则是有效率的。规则约束下的活动与改革规则的活动都是交换活动，在两个层次上都可能出现配置效率问题。只要在相互关系中所有交易者都能自由地进行交易，且所有交易者权力都是明晰的，资源就会按其最有价值的用途进行配置。

他还认为，只要认定检验效率的标准是主观主义的一致同意，且是从过程而不是从结果进行判断，即使存在交易成本，也不阻碍人们的自愿交换活动，因而不会损害资源配置的效率。引起交易成本的因素有三个：一是信息缺乏导致交易成本，如果交易者愿意作出努力打破信息交流的障碍以促进交易，则信息缺乏是有效率的，否则，信息缺乏是无效率的；二是搭便车行为产生较高的交易成本，在交易者同意某种规则时，在这种规则约束下的搭便车是有效率的；三是策略行为妨碍了交易活动，增加了交易成本。当交易者认识到会产生无效率的结果后，会一致同意寻找另一种规则，以消除策略性行为。

5．规则与公平

布坎南和罗尔斯讨论收入公平时，立足于收入分配前的规则而不是分配结果的公平。

（1）布坎南的观点

他强调，对于公平问题，应注重先于市场过程本身的权力和所有权的分配，而不是作为社会产品的最终分配。公平规则是在参赛者的特殊地位受到确认前和在比赛本身开始之前经参赛者同意的规则。规则的公平与否取决于参赛者，如果参赛者同意它，这个规则就是公平的，不能用结果和外在的客观标准来判断公平，应从产生结果的过程来说明公平。分配结果受四种因素影响：选择、努力、运气和出身。选择和努力对个人都是平等的；运气是随机的，对每个人也是公平的。这些因素造成的收入差别，会被每个人一致同意为符合公正原则。只有出身不同违背公平原则，应对不同出身的人区别对待，由政府机关对于不同出身的人区别对待是不合适的，容易导致新的不平等。因此，应在宪法中加以规定，由宪法条款进行长期或半永久性的约束，如规定遗产税或公办教育制度等，以缩小人们出身和天赋的差别。

（2）罗尔斯的公正观是契约论式的观点，注重产生结果的过程和规则

他认为，社会是否公正，应从运行规则和规则产生过程两个方面衡量。每个社会成员在经济活动之后取得的地位利益与其在活动之间所拥有的个人属性、权力和地位有关，个人属性、权力和地位是自然随机赋予的，具有偶然性。是一种自然属性，自然属性在不同的人之间的随机分布是中性的，与公正不公正无关。但是根据自然属性决定分配结果是不公正的。因此，需要有公正的规则约束产生结果的过程，公正规则的产生同样应该是公正的。人们在无知的面纱下一致同意选择的一套规则或体制是公正的。人们在建立规则时应处于平等的地位，平等意味着每个人对自己未来地位的无知，这样人们才会设计或赞同无偏颇的公正规则，也容易达成一致意见。

公正的规则或体制满足两项原则：第一，平等自由原则，每个人相对于他人都应有一种平等权，自由包括政治活动自由、言论与集会自由、思想自由、拥有财产自由等等；第二，关于社会经济过程的平等安排，包括差别原则和机会平等原则。差别原则是为了过程和规则的公正，社会经济要作出一些不平等的安排，以服务于每个人的利益，尤其是境况最差的人的利益，以消除机会的差别；作出一些不平等的安排能够在机会公正、平等条件下向所有人开放职位与地位，即机会公正平等的原则。两项原则的优先次序为：第一项原则优先于第二项原则，即自由的优先性；在第二项原则中，机会的公正平等原则优先于利益差别原则。第一个原则强调了平等，第二个原则允许某种不平等以促进平等。平等是优先的，不平等是次要的；当不平等能促进平等时，不平等又是必要的。一切基本权利和义务应平等的分给社会成员，一切职位和地位应平等的向社会成员开放，各种利益和负担也应尽可能平等地分配给社会成员。不平等只在给予境况最差者以补偿利益时才存在。

5．宪法改革

宪法改革原因：一是宪法所确定的规则要随着环境的变化而不断修改，宪法需要一致同意原则，而制定宪法的立宪，不一定同意前辈们定下的规则，他们可以要求重新制定规则，达成协议；二是现代政府的不少经济政策是失败的，失败的根源不是政策内容本身，而是约束政策制定的规则，即在于制度和政治。需要新的政治技术和新的表现民主的方式，改革经济政策制定的规则，即进行宪法改革。

宪法改革的基本原则：改革后的规则对于所有成员都必须简洁、直接、易于领会，为遵从和违反宪法的判别提供清晰的标准，限制取悦于投票者的政治家和相互捧场者的支配权，既要制约公民，也要制约政治领导人；二是宪法必须反映全体公民的价值观，必须是全体一致规则或次优规则；三是宪法规则的变化必须有利于社会经济的全面改善，实现帕累托最优。

改革宪法的要点是真正分权，程序约束，自行护宪。具体措施如下：一是在既定的过半数民主制下以多中心的方式安排立法机构。建议设置两个立法不同的立法实体，分设立法院和行政院。立法院的职责是制定一般性法律，行政院完成具体事务的立法，如预算立法，并使事务立法符合立法院制定的一般性法律；二是在宪法中规定，政府级别越高，决策规则所需要的赞成票的比例越高。因为，地方政府比中央政府更容易受公民的控制，中央政府较少受公民控制；三是权利下放，强化地方政府权力，将一些事务由中央转向地方；四是在宪法中规定，如果对联邦立法不满，州议会可以联合起来对抗，联合的州达到一定比例时，可以使联邦立法无效，在一定程度上维护了一致同意的原则。

二、经济政策立宪

1．经济政策立宪的必要性

公共选择理论认为，要关注约束经济政策制定过程的规则，而不是经济政策的具体内容，应对经济政策制定选定规则，经济按规则进行，不再随意变动。

布坎南认为，经济政策的目的是改善经济运行状态，改善个人的状态只有个人才能感受到，不存在一个外在的客观标准去判断，也不能从结果的好坏去判断。实行相机抉择的政策等于一部分人，如经济学家和政治决策者，把自己对他人的判断与据此所采取的行动强加于他人，不能保证他人的境况可以得到改善。对于个人来说，他的偏好是在行动过程中显示出来的，选择一个过程，也就是选择了这一过程将产生的结果，不管结果是否如愿，他将承受这个结果。过程与规则成为衡量经济政策的一个间接标准，可取的经济政策是人们一致同意的过程或规则，这样制定经济政策的过程与约束则能促进显示偏好以及转化为可观察的政治结果。政策规则的区别如同游戏规则与游戏策略的区别，游戏规则的改进有利于游戏各方，而游戏策略改进只有利于某一方。所以应采取有规则的经济政策而不是相机抉择的经济政策。主张政府干预经济的理论都假设政府及其代理人（政治家）是一心为公，没有私心的，但事实相反。政治家的利益与选民的利益即使有冲突时，即使选民的建议反映了真正的长期利益，政治家也不一定采纳。考虑到任期的限制，他会从短期而不从长期角度制定政策。如政治家的决策反映公共支出的增加而不是减少税收，是增加赤字而不是追求财政盈余。

在政治家是利己主义的情况下，能动的经济政策在以下的集中可能的决策结构中都不可能成功：一是无约束的独断专行的决策，他使经济政策实现独裁者的利益，牺牲大众利益；二是政治决策人受选举的制约，屈从于选民的压力，中间人投票定理和利益集团都会导致经济政策制定中的短期行为；三是决策单位有多重，约束他们的选择是变化的，更容易产生短期行为；四是宪法规则限制政治决策人增加财富，决策人根据对经济形式的理解和判断为他人作出政治决策，因缺乏个人利益从而缺乏责任心。所以，不可能实现成功的政策。最好的政策是受到宪法规则约束的政策。在政治决策人受到宪法规则约束的情况下，合理的宪法则指导着规则的制定，政治决策人的作用减弱，既消除了决策者利己动机对政治规则制定的不利影响，又保障政策的可预期性，是最好的政策规则。

2．货币宪法论的要点

利用人们事先一致同意并愿意遵守的规则来约束货币政策，防止引起混乱的频繁的货币变动。货币规则的标准是货币价格的可预期性，换言之，是绝对价格的可预期性，绝对价格的预期体现在价格水平的预期上。绝对价格的可预期性不等于相对价格的可预期性，在绝对价格水平可预期的情况下，相对价格水平可能是不确定的。

实现货币宪法目标的方法有二：一是管理货币体制，将指数货币的预期纳入货币宪法之中，利用价格指数作为操作性指标指导政策变动；二是自发货币体制，设计一种私人决策系统，自动的从系统正常运行中产生理性人预期的货币数量。

3．财政宪法论主张

（1）布坎南的观点是财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法

公共支出中与支出结构、每项支出的规模等有关要素要在财政的日常运行中作出，而税收结构与支出水平的决策要先于支出结构，在日常运行的过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后所有的公共支出的项目进行筹资。因而财政立宪主要是指税收立宪。

税制在立宪阶段的预先决定和宣布，有助于给纳税人在以后的经济活动中提供一个稳定的环境，他们可以在既定的税制下，根据具体情况预期未来，作出判断，调整行为，有利于经济稳定。公共支出是在财政日常运作过程中随时决定的，因而存在一些人操纵利用决策程序剥削他人的问题，而税制在立宪阶段的决策和相对稳定，则防止了一些人联合起来利用税收决策剥削他人的可能

性。

合理工整的税收结构包括通行税、累进税和间接税。当经济中每个人对自己未来经济地位无知时，他不会赞成区别税而赞成通行税，大家一视同仁，共同负担税收。由于每个人不知道自己是富人还是穷人，每个人认为富人支付得起也应该支付较高的税额，大家都会支持累进税。由于某些商品只有富人买的起，能够消费，每个人同意支付商品税或间接税。

布坎南宪法的形式是保持预算平衡。保持财政平衡预算的规则是调节税率、调节支出或同时调节税率和支出。选定调节支出作为杠杆，那么，一旦预算缺口超过预定限额时，就全面缩减预算支出项目，或逐一设置各支出项目余额，分别缩减。布坎南指出，美国一直存在公共部门的扩张，公共部门的资源配置不合理，现代民主过程未作到税收和支出的适度，也没有反映选民的愿望，而是导致了政府失误和公共部门增长，财政支出缺乏必要的限制，为公共部门的扩张制造了条件。因此，要限制税收和支出。

（2）尼斯坎南的观点是税收和公债应采用更多的多数规则，限制税收和公债，支出和赤字自然得到控制

控制公债不要求立即平衡财政，也不要求马上消减赤字，允许有一个较长时间的消减赤字、平衡财政的过程。控制税收可避免关于增加财政收入引起的争论，保证税收结构的稳定性。财政宪法的修改方案为：一是国会可以2／3多数票批准对增加公债的限制；二是任何要征收新税的议案或增加税率与税基的议案，须经2／3议员批准方可成为法律；三是上述两条修正方案在任何宣告生效的财政年度暂停执行；四是该修正案在批准后的第二个财政年度开始生效。

3．公共选择学派

不完全否定国家的作用，认为国家主要有两种作用：第一，保护性国家，其只要是实施立宪阶段制定的规则。利己主义会导致个人违反规则，保护性国家的任务是以科学的方法判断规则是否被违背，对违反者进行适当的惩罚。第二，生产性国家，其作用在于提供公共物品，以较为有效率的原则配置资源。生产性国家是经济的内生变量，能够充分反映个人意愿。