少数人权利的保护

三、少数人权利的保护

(一)少数人权利保护的正当性之证成

1.人权的普遍性与特殊性

按照通行的说法，人权是“人因其为人而享有的权利”。它包含两层意思：一方面，某些权利是每个人都享有的或应该享有的，而不论其具体身份和生活处境存在多少差别，谓之“天赋”；另一方面，因为享有这些权利，每个人都可望或应该得到合乎人性的对待，从而能够真正地像“人”一样的生存与生活，谓之“人道”。因此，人人共享的普适性以及维护每个社会成员的尊严与价值的道义性，构成了人权的双重特征。^[11]由此，我们也可以发现，人权具有普遍性与特殊性。所谓人权的普遍性，是指人权和基本自由是一种应当被普遍尊重和遵循的价值，这种价值的存在和实现对任何国家、种族和民族的任何人是没有区别的，因而它具有普遍的属性。^[12]这样，少数人作为人类社会中的一员，自然享有普遍的人权与基本自由。人权除了具有普遍性外，还具有特殊性，因为国与国之间，在人权制度具体模式以及人权实现的具体过程中，存在着不一致性与差异。正是由于人权的特殊性，少数人群体由于其在宗教、种族、语言、文化等方面与其他群体存在着差异，从而可以享有与其他群体不同的特殊权利，以保障其独特性。

2.平等保护与反歧视性对待

在人类历史的发展过程中，歧视这种现象却无处不在，它构成了平等理念的最大敌人。歧视作为一种社会人际关系的产物和状态，是指人对人的一种不应有的不平等的低下看待。从法律意义上考察，歧视往往表现为：作为特权的另一个极端，人不被当做与他人同等的人；受歧视者的应有权利得不到法的应有确认，即使确认了也得不到与他人同等的法的权利的同等法律保护；法的义务比其他人格外沉重，被不恰当地过多要求。^[13]由于人权的普遍性特征，作为少数人的个体在宗教、语言和文化以及在保持自身传统方面都享有充分的权利。但是，在现代化的进程中，由于少数人在宗教、语言和文化上的特性并不具有很强的竞争生存能力，所以，自由地享有宗教、语言和文化等方面的权利并不能阻止少数人在宗教、语言和文化等方面的特性不至于消失。因此，在民族国家中，首先不能对少数人的宗教、语言和文化特性进行歧视，特别是应当从反对种族歧视的角度来对少数人加以保护。在联合国大会1992年12月18日47/135号决议通过的《关于民族或种族、宗教和语言上属于少数的人的权利宣言》中特别强调了“免于歧视”原则是少数人权利的重要内容。该权利宣言第3条第1款规定：属于少数的人可以单独以及与其群体的其他成员一起行使权利，包括本宣言规定的权利，而不受任何歧视。因此，“免于歧视的权利”具有少数人权利的特性。^[14]

3.文化与自由

人类自古有三个敌人，其一是自然，其二是他人，其三是自我。为了应付挑战和保存自己，人类创造出了各式各样的文化类型，即：为应对自然，创造了物质的文化；为应对他人，创造了社会制度的文化；为抚慰自我，创造了宗教、艺术的文化。因此，世界上每一种文化的存在，都有其适应自然、调整社会关系以及抚慰自我心灵的内在价值，只是在不同的时期和地域范围内，这种被称为“文化”的人类创造物呈现出纷繁多样的形式。这种多样的文化保护了生物的多样性，并使得人类的生活有了多种适应各种外部环境的可供选择的方式。对文化的内在价值和多样性价值的认知对于少数族群文化的保护至关重要，但这对于保护少数人权利的理论还是显得根据不足。因而需要进一步阐明的是：对少数人群体的文化的尊重和保护基于一项更基本的社会正义原则，它是现代法治社会追求和维护人的自由与尊严这一最基本的价值理念的必然结果。

个人主义或自由主义的精髓之所在，就是主张人类的生活除了努力自保以外还更有追求。人类趋利避害的本能要求其有可能依循他们自己的生活计划、确定自己的生活目标、选择自己的生活方式向不同的方向发展。在这种意义上理解个人权利，我们就会发现文化与自由的实质关联，因为一种生活方式的意义是由文化所赋予的，不同的文化可能在其最基本的价值观念或人类学家称之为“文化的前提原理”上是有歧义的，正是个人所属的群体的文化赋予了他对其生活方式的一系列有意义的选择，保护作为少数人群体成员个人有意义的人生的“选择的内容”的少数族群文化正是在这一点上与个人自由和个人尊严的维护相契合。因此，赋予少数人群体维护其民族文化和认同的权利可以促进个人自由，并且从法理上讲，由于这种方式与现代社会对“人的尊严和自由”的价值追求相依存，他高于国家社会对于诸如社会稳定和经济发展、人民生活水平的提高等一般的利益要求。当少数族群面临着失去他们的文化时，任何一种有关正义的理论都应确认这种群体权利的外在保护的公平性。^[15]

(二)对少数人权利实行积极保护的前提条件

对少数人权利的积极保护政策有时被误解，有时受到尖锐的批评。持反对意见的人认为，对少数人群体的成员特殊保护，实际上是一种反向歧视(reverse discrimination)，不适当地承认并保障少数人的权利，不但不能消除不平等，反而会创造出新的不平等。因此，为了避免形成反向歧视，对少数人实行积极保护，必须满足下列条件：

1.积极保护的对象。政府实行积极保护的对象只应限于历史上遭受偏见、歧视，或现实生活中因数量、地位等方面的不利地位而权利正在被剥夺或受到严重威胁的少数人群体。

2.积极保护的时间。对少数人的积极保护只应存续于少数人的特殊属性确实需要保护才能得以延续的时期。

3.积极保护的范围。各国少数人的类型及状况千差万别，积极保护所产生的差别性待遇，只应限于少数民族的特殊属性所及的范围。

4.积极保护的程度。隶属于少数人的成员所得到的积极保护应与其自身的境况相当。这就是说，积极保护中所包含的差别性待遇，必须建立在合理、客观的基础之上。但如何认定公共机关实施的差别待遇就是合理而客观的呢？英国学者A.J.M.米尔恩(Milne)总结出了“比例平等”原则，即(1)某种待遇在一种特定的场合是恰当的，那么在与这种待遇相关的特定方面是相等的所有情况，必须受到平等的对待；(2)在与这种待遇相关的特定方面是不相等的所有情况，必须受到不平等的对待；(3)待遇的相对不平等必须与情况的相对不同成比例。^[16]

(三)少数人权利的保护

从保护的范围及主体看，少数人权利的保护包括两个层面，即国际保护与国内保护。

1.少数人权利的国际保护

对少数人权利的国际保护最早源于17世纪欧洲一些国家间签订的保护宗教异己的条约，但真正形成一种潮流却是始于“二战”以后。1948年的《世界人权宣言》中虽然没有一条关于保护少数人权利的规定，但其原则性地规定了少数人权利保护的基本精神，为以后国际社会颁布或通过有关涉及少数人权利保护的文件埋下了伏笔。1966年的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》两个人权公约是国际人权保护领域的一个里程碑。《公民权利与政治权利国际公约》在第27条专门就少数人权利的保护作出了规定。联合国大会于1992年12月18日第47/135号决议通过的《少数群体权利宣言》是这一领域最全面的国际文书，它不仅保护少数群体的特性，而且保护属于少数群体的若干权利。这些权利的主要内容有：民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人(下称属于少数群体的人)所有的一系列权利包括享有其文化、信奉其宗教、使用其语言的权利，参加文化、宗教、社会、经济和公共生活的权利，结社权以及同与他们有关系的其他国家的公民建立和保持跨国界接触的权利等等。《土著人民权利宣言》，呼吁国际社会保障全世界大约3.7亿土著人的各项权利。该宣言规定了土著人民个人和集体的权利，承认他们对土地和其他资源的权利，强调保障土著人民保持和加强自身制度、文化和传统以及按照自身需要和愿望，禁止对土著人民的任何歧视，促进他们全面有效地参与与其自身相关的各种事务。^[17]

以上是从法律文件的形式对国际社会关于少数人权利的保护进行了粗略的梳理，可以看作是国际法上对于少数人权利的国际标准之制定。为了保证这些标准能够得到落实与实施，国际社会创立了相关监督执行方式：国家报告程序、国家间指控程序和个人申诉程序。这三种方式构成了现行国际法上救济侵害少数人权利行为的主要途径。

国家报告程序就是由公约的成员国政府定期向公约的监督执行机构作出其依据国际公约履行其国家义务的报告。这是一项被普遍采纳的监督机制，绝大多数的人权公约均有具体的报告制度的规定。公约的监督机构定期对提交的国家报告进行审议，并就有关问题要求成员国政府进一步作出解答和报告。如《公民权利和政治权利国际公约》第41条、《经济、社会、文化权利国际公约》第16-21条都规定了成员国报告制度，将报告规定为成员国的义务，并就报告的递交、审议等内容作出了详细的规定。

国家间的指控程序是国际公约授权其成员国可以就另一成员国违反公约的行为向公约的监督执行机构提出指控，《公民权利和政治权利国际公约》第41条、《消除一切形式种族歧视国际公约》第11条对此作出了明确的规定。但这一程序在具体的运作过程中情形不一。在《欧洲人权公约》的框架范围内，这种程序在某种意义上对于少数人权利的保护有所助益但是在联合国的条约体系中，例如《公民权利和政治权利公约》，尽管有这种程序上的规定，却至今没有为成员国所用。

个人申诉程序的创立是现代国际法上的一大飞跃。这种程序允许成员国管辖范围内的个人可以就其认为成员国政府未能履行或者违反其所承担的国际义务而导致其合法权益受到侵害的事项，在尽国内救济方式之后，直接寻求国际条约监督执行机构的法律救济。从严格的法律意义上来看，现有国际条约的监督机构有可以称之为国际司法机构的法院组织，如欧洲人权法院和美洲人权法院，也有行使类似的司法裁判职能但并不是严格意义上的法院，如联合国人权事务委员会、消除种族歧视委员会以及欧洲和美洲人权委员会等。^[18]

2.少数人权利的国内宪法保护

宪法是一个国家的根本大法，对于少数人权利的保护具有不可估量之作用。各国宪法对少数人权利的保护又可分为以下三种情况：第一，确立禁止歧视原则；第二，确立少数人的宪法权利；第三，规定对少数人权利的积极保护措施。^[19]

第一，确立禁止歧视原则。这是大多数国家宪法的通行做法，据不完全统计，73.9%的国家在宪法中有禁止歧视的规定。^[20]如法国第五共和国宪法第2条规定：“……共和国保证全体公民，不分出生、种族、或者宗教信仰，在法律面前一律平等。共和国尊重一切信仰。”美国宪法第一修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由……”；第十五修正案第1款规定：“合众国或其任何一州对于合众国公民的投票权，不得因种族、肤色或曾为奴隶而加以拒绝或剥夺。”德意志联邦共和国基本法第3条规定：“……(3)谁也不得因性别、世系、种族、语言、籍贯、出生、信仰、宗教、或政治观点而受到歧视或优待”；第33条规定：“……(3)公民权利的享有，公共事务的参与以及在公职上持有的权利均与宗教派别无关。任何人不应由于他属于或不属于一种宗教派别或一种世界观而受到损害……”瑞士联邦宪法第4条第1款规定：“联邦公民在法律面前一律平等。在瑞士没有地位、出生、身份或家庭的特权和臣属关系”；第27条第1项规定：“……各教徒都可就读于公立学校，他们的思想及信仰自由不受任何侵犯。”印度宪法第15条第1款规定：“国家不得仅根据宗教、种族、种姓、性别、出生地点或其任何一项为由，对任何公民有所歧视。”俄罗斯联邦宪法第19条第1款规定：“国家保障人和公民的权利与自由平等，不论性别、种族、民族、语言、出身、财产状况和职务状况、居住地点、宗教态度、信仰、对社会团体的归属关系以及其他情况。禁止因社会、种族、民族、语言或宗教属性而对公民权利作出任何限制。”

第二，确立少数人的宪法权利。如越南社会主义共和国宪法第5条规定：“各民族有权使用本民族的语言、文字，维护本民族本色，并发扬本民族的美好习俗、习惯传统和文化……”该规定虽然未特定指明为少数民族的权利，但相对于人口占大多数并在国家政治、经济和文化生活中占支配地位的京族而言，该规定对于少数民族文化权利的保护更有实际意义。瑞士联邦宪法第116条规定：“德语、法语、意大利语和拉丁罗德语是瑞士的国语。被宣布为联邦的官方语言是：德语、法语、意大利语。”在瑞士只有不到10%的人讲意大利语，但联邦宪法规定意大利语同法语(18%)和德语(80%左右)享有同等地位，凸显了对讲意大利语的少数人语言权利的承认与保护。加拿大官方语言为英语及法语。根据2001年之人口普查资料，以英语为母语之人计20，014，645余人(占全国人口67.5%)，另约有3，946，525余人之母语为法语(占全国人口13.3%)。^[21]加拿大宪法保障英语与法语地位平等，在国会与政府机构內使用此两种官方语言之权利平等。该国宪法同时亦规定少数民族之语言教育的权利。如1982年加拿大宪法第23条第1款规定：“加拿大公民，1.如其已经学会并且仍然懂得的第一种语言，是在他们居住的省份的讲英语或者讲法语的少数民族居民的语言。2.或者在加拿大已经以英语或者法语接受初等学校教育，而现在居住在他们已接受教育的当地讲英语或者讲法语的少数民族居民语言的省份。他们有使他们的子女在该省接受以同种语言进行的初等和中等学校教育的权利。”

第三，规定对少数人权利的积极保护措施。如1982年加拿大宪法规定了有关少数民族子女接受教育的保障措施，其第23条第3款规定：“关于根据本条第1款和第2款，加拿大公民使子女接受以某一省讲英语或者法语的少数民族居民的语言进行的初等和中等教育的权利。1.如果在该省享有此项权利的公民的子女数目相当多，有理由以公共资金向他们提供以少数民族语言进行的教育时，应予实施；2.如果那些子女数目相当多时，应当使他们在公共资金所资助的少数民族语言的教育机构接受此种教育。”在印度，宪法赋予了少数民族保持其语言、文字和文化，自主建立、管理教育机构的权利，如该国宪法第29条“保护少数民族利益”规定：“居住在印度境内的任何阶层的公民，凡具有独特的语言、文字或文化者，皆有权保持其语言、文字或文化；由国家维持或接受国库津贴的教育机构，不得根据宗教、种族、种姓、语言等理由拒绝任何公民入学。”第30条规定“少数民族建立教育机构的权利”第1款规定：“一切少数民族，无论由于宗教而形成，或由于语言而形成，皆有设置与管理自己教育机构的权利。”在意大利，其宪法第6条规定：“共和国以特殊法规保护各少数民族。”第8条规定：“一切宗教在法律面前均平等地享有自由。天主教以外的各种宗教，只要不违反意大利法律制度，均有按其教规建立组织的权利”。

【注释】

[1]参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，《导论》部分第1页。

[2]参见［加拿大］威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版《导言》第8页。

[3]参见吴大华：《“少数人权利”概念辨析》，载《人权》2007年第5期。

[4]参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第11～14页。

[5]《公民权利与政治权利国际盟约》第27条规定：“在那些存在着民族的、宗教的或语言的少数人的国家中，属于这些少数人群体的成员不得被拒绝享有或与其群体的其他成员一起享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”

[6]参见莫纪宏：《现代宪法的逻辑基础》，法律出版社2001年版，第521页。

[7]周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第55页。

[8]李忠：《论少数人权利——兼评〈公民权利和政治权利国际公约〉第27条》，载《法律科学》1999年第5期。

[9]参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第48页。

[10]参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第50页。

[11]张凤阳：《政治哲学关键词》，凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2006年版，第4页。

[12]参见李林：《跨文化的普遍人权》，载《市场社会与公共秩序》，三联书店1996年版，第85页。

[13]卓泽渊：《法的价值论》，法律出版社1999年版，第429页。

[14]参见莫纪宏：《实践中的宪法学原理》，中国人民大学出版社2007年版，第333～334页。

[15]参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第34～36页。

[16]参见李忠：《论少数人权利——兼评〈公民权利和政治权利国际公约〉第27条》，载《法律科学》1999年第5期。

[17]参见朱艳贞：《浅论少数人权利的国际保护》，载《昆明师范高等专科学校学报》2008年第1期。

[18]参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第59页。

[19]参见李忠：《论少数人权利——兼评〈公民权利和政治权利国际公约〉第27条》，载《法律科学》1999年第5期。

[20]［荷］亨利·范·马尔赛文：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第146～147页。

[21]http：//ks.cn.yahoo.com/question/1306122504095.html.