社会保险基金法律制度

14.5　社会保险基金法律制度

社会保险基金法律制度是规范筹集社会保险专项资金的有关法律、法规规定的制度，它是社会保险法律制度的重要组成部分。

14.5.1　社会保险基金概述

1.社会保险基金概念

社会保险基金是指在法律的强制规定下，通过向劳动者及其所在用人单位征缴社会保险费，或由国家财政直接拨款而筹集的专项资金。社会保险基金是国家为举办社会保险事业而筹集的，用于支付劳动者因暂时或永久丧失劳动能力或劳动机会时所享受的保险金和津贴的资金。社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。

2.社会保险基金的性质

（1）社会保险基金具有专款专用的性质。以化解风险为目的，只能按照特定范围、特定标准用于劳动者的养老、医疗、失业、工伤、生育等项目的支出，而不能挪作他用，更不能弥补政府的财政赤字，甚至不得查封、冻结和扣划。^[6]

（2）强制性。基金的筹集以法律规定的强制性方式进行，其支付、管理和运营严格遵循法律规定。任何企业与个人都不得违反法律规定，都不能逃避缴纳社会保险费的责任。

（3）补偿性。社会保险基金作为对劳动者因年老、失业、患病、工伤，生育而减少劳动收入时给予的经济补偿，它的基本性质是补偿基金，属于补偿性扣除。当然社会保险基金的补偿有十分明显的再分配功能，它利用统筹机制在单位与单位之间、被保险人之间（强者与弱者之间）实现互济互助的社会补偿。

（4）储备性。社会保险基金是社会对劳动者整体的负债：对统筹和个人账户两部分的社会保险基金来说，都是表面的资产，对政府而言它只是等量的负债；统筹社会保险基金的盈余虽具备滚存积累的形态，但只是会计意义上的“储蓄”。个人行为有不可避免的短视，所以为保证每个劳动者在退休、失业等情况下的基本生活需要，政府需要在一定范围内将劳动者用于远期消费的一部分收入以某种形式集中起来，在遇到约定风险时支付给他们，使劳动者获得基本的生活保障。

3.社会保险基金的类别

（1）按照保险项目分类。可分为养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金。

（2）按照社会保险筹集方式分类。可分为社会统筹和个人账户模式，前者主要体现为社会成员横向之间的收入调剂和风险分担，后者主要体现为职工一生收入的纵向调剂和风险分担。

（3）按照是否有基金积累分类。可分为现收现付制和基金积累制，具体包括：现收现付制社会统筹形成的社会保险基金；个人账户储存基金制形成的社会保险基金；社会统筹部分基金积累制；社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制。

（4）按照基金所有权分类。可分为公共基金、个人基金和机构基金。公共基金即公共所有，来源有财政拨款、按法律规定由雇主或雇员缴纳的社会保险费（税）、社会捐赠、国际赠款；个人基金是归个人所有的非财政性社会资金，但不同于银行存款和各种有价证券的资金。它是按照法律、法规、规章缴纳记在个人账户用于专门用途的基金；机构基金是用人单位为其职工建立的福利性社会保险基金，所有权归集体或部分地归集体，按照国家政策和单位规章对符合条件的职工给予补贴的资金。

14.5.2　社会保险基金筹资模式

社会保险基金筹资模式是指筹措社会保险专项基金的方式、方法。社会保险基金筹资模式从不同方面可以做多种划分。概括目前国际上通行的做法，主要有四种模式：

1.现收现付社会统筹制模式

由社会保险机构为退休人员需支付退休养老金的总额进行社会筹资，即由单位和在职职工个人或全部由单位按工资总额的一定比例缴纳保险费。以支定收，不留积累，养老保险的负担是代际之间进行转移，即由在职职工一代人负担已退休职工一代人的养老费用，在职职工本人则由下一代人负担。此模式的主要特点：费率调整灵活；社会共济性强，易于操作；不存在基金受通货膨胀和利率波动的威胁；具有通过再分配达到公平为主导的特性。

2.社会统筹部分基金积累制模式

该模式是在社会统筹筹资框架内建立部分基金积累，一方面对已经退休者的养老金继续实行现收现付，一方面为应付退休高峰期预筹部分积累基金，实行“以支定收，略有结余，留有部分积累”的原则，在现行统筹率的基础上适当增加几个百分点，作为长期统筹调剂使用的积累基金。

3.个人账户储存基金制模式

该模式是从职工开始参加工作起，按工资总额的一定比例由单位和个人缴纳保险费，记入个人账户，作为长期储存积累增值的基金，其所有权归个人。职工到法定退休年龄，按个人账户积累总额（包括保险费本金和利息）以养老年金方式逐月发给个人。此模式的主要特点是将自我保障融入社会保险，激励机制强，透明度高，有利于监督管理，能形成预筹基金，长期积累增值，个人为将来长远保障，具有以效率为主导的特性。

4.社会统筹和个人账户相结合部分基金积累制模式

其核心是引进了个人账户储存基金制的机理，积累基金建筑在个人账户的基础上，同时又保持了社会统筹互助调剂的机制。单位缴纳的保险费大部分统筹调剂用于支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部保险费和单位缴纳统筹保险费的一部分一起进入职工个人账户。这种模式由于建立了养老金个人账户，具有激励机制和监督机制，同时也保留了社会统筹互济的优点，集聚了个人账户储存基金制和现收现付社会统筹制两者的优点，防止和克服了两者的弱点和可能出现的问题。从理论上看这种模式是优点大于缺点，是我国养老保险改革中探索的一种新型模式。

14.5.3　社会保险基金投资

1.社会保险基金投资方式

社会保险基金投资方式包括银行存款；购买国库券和其他各种债券；参与股票经营；投资基金；抵押贷款；投资不动产。

（1）银行存款。银行存款也是一种投资，而且一般认为这种投资是无风险投资。这种投资的收益率比较低。银行活期存款可随时存取，短期定期存款方式也比较灵活，因此这种投资除期限较长的存款外，几乎具有完全的资产流动性。社会保险基金中随时可能有支付需要的周转金和意外准备金，以及其他暂时不用的资金，可以选择活期存款和短期存款方式。如果银行长期定期存款利率足以抵消通货膨胀的贬值影响，社会保险基金的积累金大部分也可进行这种方式的储蓄。为了体现国家对社会保险事业的支持和资助，规定对存入银行的社会保险基金给予优惠利率，特别是在通货膨胀水平比较高的时候，对存入银行的社会保险基金给予保值补贴，甚至一定的增值补贴，以保证存入银行的基金不致贬值。

（2）国库券及其他各种债券。国库券由国家政府发行，国家财政作担保，利率比同期银行储蓄存款高，因此被认为是一种风险小、收益高的投资工具。债券的流动性与证券交易市场的发展程度有关。目前我国证券交易市场还不完善，债券交易还受区域的限制，因此债券流动性不是很强。

（3）股票。股票是最能够抵制通货膨胀对资产贬值影响的投资方式之一，其收益与风险并存。目前我国不允许社会保险基金投资股票，主要是从安全性考虑。

（4）投资基金。投资基金是由基金公司或其他发起人向投资者发行受益凭证，将大众手中零散资金集中起来，委托具有专业知识和投资经验的专家进行管理运作，并由良好信誉的金融机构充当所募集资金的信托人或保管人。基金经理人将通过多样化投资组合，努力降低风险，谋求资金长期、稳定的增值。

（5）抵押贷款。抵押贷款一方面风险比较小，因为借方有财产作借款抵押，另一方面收益相对较高，因而可作为社会保险基金投资的一种方式。当前资金短缺是中国金融市场存在的普遍现象，社会保险基金进入金融市场无疑能在一定程度上缓解这一状况。从社会保险基金投资的社会效益角度出发，保险基金应当把国有企业和关系国计民生的行业、企业作为贷款对象。

（6）不动产投资。联系到我国职工住房的现状和住房制度改革的紧迫性，社会保险基金投资不动产应以住宅建设投资为主。社会保险基金管理机构可以利用基金投资建造职工住宅，在取得适当收益的前提下将住宅出售或出租给被保险人。

2.社会保险基金运营的原则

社会保险基金本身的特殊性，决定了其投资运营必须贯彻以下几个原则：

（1）安全性原则。即必须保障投资本金及时、足额收回。这是社会保险基金投资必须遵循的一个最基本的原则。由于我国正处于经济转轨时期，基金投资的安全问题十分突出。为此，必须根据基金性质与收益需要，预测可控风险和收益标准，严格按照标准、程序进行基金投资运营。

（2）收益性原则。即在确保基金安全的前提下，力求获得一定的收益。这是基金保值增值的基本要求。社会保险基金投资不能为追求高额利润而冒很大的风险，但也不能为了投资安全而不考虑收益，而是要在安全性原则的前提下，设法获得理想的投资收益。只有当基金投资收益率高于通货膨胀率时，基金才能真正实现增值。

（3）流动性原则。流动性是指基金将投资资产转变为现金的难易程度和速度。基金投资的流动性原则，要求投资基金在不发生损失或资产转让成本低于资金拆借成本的条件下可以随时变现，以满足随时可能支付的需要。基金作为具有专项用途的资金，主要用于支付与社会保险待遇有关的费用，必须切实保证能够及时支付。为此，基金投资时应有妥善的计划、精确的计算，根据各种保险金支付需要，确定变现的额度和资金融通的灵活性。如果投资冻结于某个项目的固定用途而不能变现，就无法应付支付的需要，违背了基金投资的宗旨。

我国《社会保险法》对社会保险基金的投资运营问题做了原则性规定：社会保险基金按照统筹层次设立预算。在保障安全的前提下，通过投资运营实现保值增值，投资运营的具体办法由国务院规定。

14.5.4　社会保险基金的支付

1.社会保险基金支付的概念

社会保险基金支付指按照社会保险法规定的条件、标准和方式，由社会保险机构将资金给付给被保险人，以保障其基本生活需要。社会保险基金支付是社会保险目的和功能得以真正实现的关键环节。

社会保险基金的支付应该符合专款专用的原则，其具体用途可以分为两类：一是社会保险待遇支出；二是社会保险事业管理费支出。

2.社会保险基金的支付水平

社会保险水平与生产力水平相适应是社会保险制度的一项重要原则。我国在确定社会保险基金支付水平立法基准时，应考虑从我国国情出发，不应确定过高的支付水平标准：养老保险可考虑兼顾劳动期间的工资水平与最低生活需要两种因素；养老保险以外的各种社会保险待遇应从基本生存需要出发确定支付水平标准；应当确立随物价上涨而相应调整待遇水平的原则，以及随经济增长相应调整待遇水平的原则。

3.社会保险基金的支付条件

（1）年龄：保险金发放对象必须符合法定的年龄界限方可领受社会保险金。此项条件适用于养老、遗属抚恤及家庭津贴等项目；（2）性别：多数国家在退休年龄的规定上男女有别。而生育保险金则无例外地发放给女性劳动者或受益人；（3）保险金受益人的身份：被保险人；（4）所在劳动部门或职业性质不同也影响待遇标准；（5）工龄与就业年限：与保险金给付成正比关系；（6）投保年限和缴纳保险费的数额；（7）居住年限；（8）供养亲属的人数：供养亲属的人数越多，所给付的家庭补助金也越多；（9）工资以外的其他收入情况：在进行投保人收入调查时，发现受保人有工资以外的其他收入，应在给付社会保险待遇时予以考虑。

4.社会保险基金的支付方式

（1）从社会保险基金的支付周期看，可以分为定期给付和一次性给付两种形式。长期性保险往往采取定期给付形式，短期性保险往往采取一次性给付形式；（2）从社会保险基金的支付对象来看，可分为被保险人本人享受和法定供养亲属享受两种形式。一般情况下，被保险人本人享受社会保险基金给付的待遇，但在丧葬补助费、抚恤费、家属医疗等方面，给付对象是法定供养亲属；（3）从社会保险基金的支付标准来看，可分为工资比例制和均一制。工资比例制又称“工资相关制”，其保险给付标准是以被保险人在停止工作前某一时期的平均工资收入或某一时点上的绝对工资收入为基数，根据被保险人的资格条件不同，乘以一定的百分比而确定的。均一制又称绝对金额制，不与工资挂钩，而根据规定的某些统一资格条件（如缴费期限、数量、就业年限等）确定同一的绝对数额标准付给社会保险金。

14.5.5　社会保险基金监管法律制度

社会保险基金是社会保险的物质基础，对于社会保险基金监管的制度性设计和安排，是社会保险法律制度的重要组成部分。

1.社会保险基金监管的概念

社会保险基金监管是指由国家行政监管机构、专职监督部门等为防范和化解风险，根据国家法规和政策规定，对社会保险基金征收、管理、支出和运营实施的监督检查。

2.社会保险基金监管的内容

社会保险行政部门、社会保险费征收机构、社会保险经办机构和财政部门、审计机关对属于本部门负责的社会保险基金监管工作，拟定社会保险基金监督、审计办法和内部审计规则，综合协调社会保险基金管理政策，检查社会保险基金预算执行情况并实施监督审计；拟定社会保险基金运营机构和补充保险承办机构资格认定标准，认定社会保险基金运营机构和补充保险承办机构资格并实施监督；监督社会保险经办机构及社会保险基金使用单位执行社会保险政策和国家财务会计制度情况；建立并管理社会保险基金监督举报系统，受理投诉举报，会同纪检部门查处基金管理中的重大违纪案件。

3.我国社会保险基金监管体系

目前，我国已经初步形成了以劳动保障部门行政监管为主，财政监督、审计监督、内部控制以及法律监督、社会监督有机配合的社会保险基金监管体系。

（1）劳动保障部门行政监管

根据国务院规定，劳动和社会保障部是中央社会保险基金监管机构，负责组织实施各项社会保险基金监督管理工作，具有制定基金监督管理制度和社会保险经办机构管理规则、制定基金运营准入的资格标准、认定基金运营机构资格、监管基金运营、查处基金管理重大违规违纪案件等项职责。各级劳动保障部门社会保险基金监管机构构成了我国社会保险基金监管体系的主体。

（2）财政监督

财政部门对社会保险基金实施财务监督，保证基金的财务收支按规定有序进行。

（3）审计监督

审计部门要定期或不定期地对基金财务收支，包括基金会计凭证和账簿报表进行审计，发现问题及时处理。

（4）内部控制

内部控制是基金监督管理的基础环节。管理运营基金的各级社会保险经办机构和有关运营机构，必须加强基金规章制度建设，健全内部审计稽核制度，实现自我约束。

（5）人民代表大会监督

人民代表大会依照法律规定，对社会保险基金的运行情况进行监督检查。有关政府部门必须认真听取人民代表大会的意见和建议，严肃地对待和处理检查出来的问题。

（6）社会监督

社会保险基金是政府建立的专项资金，是广大人民群众的“保命钱”。公众有权了解各项基金的收支、结余情况。各级社会保险经办机构要定期或不定期地向社会公布基金收支和结余报告，自觉接受公众、团体和组织的社会监督。