外资激励政策经济合理性与有效性探讨

一、外资激励政策经济合理性与有效性探讨

任何政策的出台必然需要有一定的理论支撑，从限制到激励外资流入的嬗变蕴含了深刻的理论背景，亦即优惠或激励政策的经济合理性与有效性理论。虽然，优惠政策的有效与否常常又被人们作为检验其是否具有合理性的标准。但是，二者实际上属于不同的范畴，不应该将二者混淆。

(一)外资激励政策经济合理性的探讨

对于这个问题，我们首先要明确外国直接投资对东道国到底带来那些影响。外国直接投资对东道国经济起到积极推动作用，是东道国实施外资激励政策的利益动因。

1.外资的作用

关于外资的作用，曾经争论激烈，但是当今世界各国普遍承认外资能促进本国经济发展。总的来说，发展中国家普遍存在的问题是传统农业、手工业、个体经济和现代经济并存的二元经济体系，国内储蓄和外汇双重缺口、技术和管理落后、不利的国际贸易地位等，要改变这个状况，引进外资是一条较为明智的选择。外资流入东道国，给东道国带来大量的外汇资本、技术、人力资源开发等生产力要素，通过生产结构的调整来影响东道国的经济发展;同时，外国投资者从事大量的国际贸易，直接以扩大投入和产出、改变本国贸易地位等方式影响本国经济增长;此外，外国投资者进入国内市场，增强了本国市场竞争，推动了国内企业积极创新，向发展中国家转移和扩散技术、管理经验，使东道国资源得以更为高效的利用和配置。因此，外国直接投资被公认为发展中国家经济发展的关键因素。但是，外国资本的本质是“觅利性”的，追求最大程度的增值是跨国公司积极从事海外投资的内在驱动因素，这注定使其同东道国政府的政策目标产生一定的冲突，给东道国经济发展带来一定的负面影响。比如跨国公司的“全球战略”可能同东道国的发展方向不一致;它们可能采取转移定价的手段逃避东道国的税收，逃避东道国的外汇管制制度，还可能采取限制性商业行为，限制竞争，垄断市场，牟取暴利;它们在国际间大量的资金流动可能给东道国的国际收支带来重大影响;它们还可能利用东道国环境法不健全的空子，开设有严重污染和公害的工厂，给东道国的环境和人民生命财产带来重大损害等。因此，东道国又必须对外国直接投资有一定的限制。^[13]外资是一把“双刃剑”，关键要看东道国如何引导、管理和利用。20世纪中后期，发展中国家从上述两个方面考虑，力图通过确立一个跨国公司行为守则来限制跨国公司对本国的负面影响，而利用其积极的一面。虽然跨国公司行为守则草案一直难以弥合发达国家和发展中国家间的差异，但是随着国际投资活动的发展，投资者母国和投资者也日益自觉地尊重发展中国家的某些发展目标，同时东道国管制外资的能力也得到加强，加上跨国公司作为经济全球化的“载体”的强大经济影响力，发展中国家越来越离不开外国直接投资了。开放市场准入，推行自由化政策，积极吸引外资和鼓励外资流入也成为潮流。

2.外资激励政策合理性的理论争执

外资体现出的积极作用并不能当然的得出东道国必须要实施外资激励政策的结论，从限制外资到激励外资，政府都扮演了重要的角色。东道国激励外资政策的理论依据与限制外资的理论依据大致相同，都是政府干预理论。

公共经济学认为政府干预经济的一般原则主要有公平、效率、稳定，而政府对跨国直接投资企业的干预则必须在三大原则之外再加上维护主权原则。^[14]

(1)政府干预经济的首要依据是资源配置的效率，这就要求考虑到市场不完全和市场缺陷两种情况，即垄断和外部性。存在垄断情形时，政府应该推行反垄断政策;对于外部性，它是指一个经济体的行为对另一个经济体的福利所产生的效果，而这种效果并没有在货币或市场交易中反映出来，包括积极、正向的效果，即该经济体的活动对其他经济单位产生有利影响，惠及其他经济体，但该经济体却并没有因为这一影响而从其他经济体获得相应报酬;以及消极、负面的效果，即该经济体的活动损及其他经济体，但该经济体却并没有因为这一影响而对其他经济体做出相应支付以弥补其损失。对于正向的外部性行为，政府应该积极鼓励，而对于负面的外部性行为，政府应该限制。就东道国而言，国际直接投资的正向、负向外部性同时并存，这也构成东道国在多大程度上鼓励或控制外资的重要理论依据。国际社会对外国直接投资的正向外部性早已经有深刻的认识，外资带来的资本形成与投资乘数效应、技术转移与扩散效应、就业创造效应、贸易增长效应、产业结构调整效应、市场结构调整效应等积极作用都是有目共睹的。然而，由于外部效应所带来的外在利益却不可能由创造外部效应的外国投资者全部吸收，因此私人收益和社会收益之间就不可避免的出现了差距。外国投资者创造出溢出收益，但却得不到相应的回报，就会失去投资的动力，激励政策的推崇者认为这就是必须推行激励政策的原因。当激励政策的成本恰好等于这一溢出效应的收益时，整个社会的净收益达到最佳水平。然而，外资激励政策的成本和收益却都很难计量。事实上，FDI激励政策的许多反对者批判的主要是那些不计成本，为追求外资流入，提供过度的优惠，但常常难以达到所预想的政策目标，从而得不偿失的做法，这实际上指的是外资激励政策的有效性问题，而不是外资激励政策合理性本身。

(2)政府干预经济的第二个依据是公平原则，当市场进行的分配不能被人们所认可，或者不能是整体社会的福利最大化时，政府就应该重新分配资源。在整个全球范围内，收入集团就变得多样化了，不仅存在各企业间，而且存在于国与国之间。公平原则和国家主权利益原则在此达成了内容上的统一，寻求合理的国家分配，而不仅仅是国内的公平分配成为政府对涉外经济活动加以干预的依据。发展中国家的投资环境同发达国家相比普遍存在一定的差距，投资激励政策可以弥补发展中国家普遍存在的高投资风险和不确定性，反映了当地投资气候的积极信号。而国际社会之中，不存在一个凌驾于各国政府之上的国际机构，为获取全球范围内资源公平的再分配，积极改善投资环境，激励外资流入，分享经济全球化的利益已经成为发展中国家发展政策中重要的一环。当其他国家提供投资激励措施时，运用本国的投资政策以增强本国投资区位吸引力更是必要。主权的核心内容之一是经济主权，无论是限制外资，还是激励外资都反映了发展中国家引导、利用外资从而改变本国经济状况，实现真正的主权平等的良好愿望。因此，使用激励政策手段从全球资源合理配置以及从国家主权平等角度来看，均有一定的合理性。

如前指出，外资激励政策的合理性依据是政府干预理论。而自由经济主义学派无时不在批判政府干预理论，同样他们也对外资激励政策展开攻击。他们认为，无论是激励政策，还是限制政策都会扭曲国际资本的正常流向，影响资源的配置效率。各国纷纷提供引资竞争就像一场投标大战，各国展开的引资大战导致财政浪费，减少了政府最优财政开支。发展中国家每年因为提供减免所得税等投资刺激措施，以及利润流出到税收更为优惠的国家，而丧失大量资金。就全球范围来看，投资激励竞争只是“零和游戏”。其次，投资鼓励是以牺牲国内厂家利益来补贴国际生产商。为了促进就业和提高政绩，政府常常盲目竞争。其结果是，投资优惠常吸引的是那些高度流动的投资者(mobile producers)^[15]而非高质量、稳定的外国直接投资(captive producers)。面对如此众多的优惠，时而久之，国际投资者将“被宠坏”，不思进取。^[16]

在各国立法以及国际投资法文件中，我们可以清晰地看见这些不同的理论思想的痕迹。例如，欧美等许多发达国家基本上并没有针对外商投资进行专门立法，对内、外资企业实行国民待遇，投资鼓励措施统一适用于内、外资企业。在国际投资法制领域，他们要求基于投资自由化、市场经济自由原则来制定国际投资法律规范，反对实施投资措施，如多边投资协定(MAI)和与贸易有关的投资措施协议(TRIMs协议)都在一定程度上对投资措施进行了规制。而不少发达国家和发展中国家都有专门的外资立法，乃至专门的外资鼓励法律，在国际投资法领域，他们要求保留本国政府实施投资措施的自由余地。但是，纵观历史，我们可以发现，许多国家在不同的发展阶段，往往采取的是不同的立场。政府干预理论的受益者，当被排除在政府干预所带来的经济利益惠及范围之外时，马上成为自由经济主义的捍卫者。而当“自由主义”旗号并不能使自己获益时，他们又转变为政府干预理论的衷心拥护者。如在美国、加拿大、日本的外资法制发展历程中，我们都可以看到这种立场的来回摇摆。原则上，我们支持发展中国家的政府干预理论，合理运用包括外资激励措施在内的投资措施来引导外资为本国经济服务，增进本国人民福祉，其合理性和必要性不应被否定。同时，我们也应该认识到，外资激励政策只是吸引、利用外资的一个中间政策工具，不能将其作为一个终极目标。使用外资激励政策的目的在于通过弥补投资环境的欠缺，来提升本国的引资地位。因此，在国际直接投资资本过剩、东道国整体投资环境优良以及不存在国际引资竞争的情况下，使用外资激励措施的必要性将大大降低。这也是发达国家一般并不提供外资激励措施，而发展中国家纷纷实施外资激励政策的原因所在。

(二)外资激励政策的有效性探讨

政策实施的效果，有赖于政策工具的选择、政策实施中的传导，以及政策实施对象的反应和其他主权经济体的反应。

所谓“有效性”，就是要以最小代价达到预期的目的，或者说是以最小的成本获取最大的收益。由于在整个复杂的经济系统中，很难将外资激励政策的成本和收益剥离出来单独评价，我们只能对其做一个粗略的结构分析。

首先，就外资激励措施可能的成本来看，除了现金赠与以外，激励措施的成本是难以衡量的，我们只能判断激励政策的成本构成。这种成本包括直接成本和间接成本，而间接成本更是难以估量，也许更大。就财政激励措施而言，税收激励的直接成本就是政府放弃的税收，包括流转税、关税和所得税。就发展中国家普遍使用的所得税减免而言，如果东道国同投资者母国之间没有税收饶让协定，且投资者母国的所得税率高于东道国减免税之后的所得税率的话，东道国的税收减免构成利润向投资者母国国库转移，外国投资者也并不能享受多少好处。考虑到外国投资者可能利用本国所得税减免进行的逃避税活动，以及单方面给外国投资者税收减免优惠而对本国民族经济的歧视、抑制，使用财政激励措施的间接成本只会更高。就金融激励措施而言，对外来投资者给予现金赠与或优惠贷款、优惠贷款担保，这无疑耗费了东道国政府财力，同时挤占民族企业的可利用的资源。对于其他激励措施，如对外来投资者需求的基础设施的补贴等也需要耗费政府财力的，削弱了政府财政本可用于资助其他社会发展项目的能力。而给予市场特权和外汇优惠待遇等激励，同样也是以牺牲本国市场和压制民族经济为代价的。最后，外资激励政策的成本还包括实施此种政策的行政成本，包括计算、分配、监督等成本。

其次，就外资激励措施可能的收益来看，实施激励措施直接的收益表现为:实际的外汇资本流入，改善国际收支;外资项目的纳税收入，出口型外资项目的出口收入，或者是进口替代型外资项目给东道国节省的外汇收入额;外资项目能提供的就业人数及支付的工资。除此之外，激励措施导致外资流入的间接收益也不容忽视，亦即外国直接投资的外部性，如技术、管理经验的扩散，促进形成新的竞争氛围等。

上述成本和收益的分析，是一个需要结合具体实施情况来衡量的问题。如何定量研究外资激励措施的成本和收益是一个令经济学家头痛的问题，它也不是本文研究的侧重点。抛开对外资激励政策的成本和收益分析，我们可以清晰地看见外国投资者和其他外资竞争国的反应也直接影响着一国外资激励政策的实施效果。

1.外国投资者与东道国政府间的博弈

一项政策实施的结果与实施对象对该政策传导的信号的反应是密切相关的，实施激励政策同样需要考虑跨国直接投资者对此的反应。东道国与外国投资者的相互选择构成一组博弈关系:东道国力图用最有限的代价，选择吸收本国最为需要的外资;外国投资者希望在投资风险最小，而投资收益最大的区位投资。

早些时候的国际直接投资理论不太关注政府政策对国际直接投资资本流动的影响作用，弗农(Vernon)的产品周期理论、斯蒂芬·海默(Stephen Hymer)和金德尔伯格(Kindleberger)的垄断优势理论，以及彼德·巴克莱(Peter Buckley)和马克·卡森(Mark Casson)的内部化优势理论都是如此。这一缺陷在约翰·邓宁(John Dunning)的折中理论中得以弥补，该理论认为国际直接投资的程度、类型和进程主要取决于是否具备所有权优势、内部化优势或区位优势，而区位优势则是包括自然禀赋优势和文化、政治、法律等在内的整个投资环境优势。邓宁还进一步指出不同类型的直接投资战略目标不同，进而追求不同区位优势，从而影响投资东道国的政策实施效果。它将直接投资分为六大类，并指出了其不同的战略目标、寻求的区位优势和投资领域。^[17](见表4)

表4

续表

邓宁的上述分类是较为全面的，我们可以从中看出前三类对政府政策较为敏感。对于自然资源寻求型的投资来说，投资区位决策首先取决于当地的自然资源丰富程度，但是由于历史上发展中国家因资源遭外国投资者掠夺而大量实施国有化、征收行动，外国投资者特别关注东道国的政治风险。对于市场寻求型投资来说，它通常是贸易受阻的产物，东道国的市场规模和增长潜力、市场竞争状况以及政府限制进口的政策都决定着它的投资区位决策。对于效率寻求型投资来说，它旨在寻求较低的生产成本，特别是劳动力成本。由于发展中国家普遍具有劳动力成本低廉的特征，因此东道国政府给予投资激励对外国直接投资者的区位决策影响较大。根据这些不同的投资者的不同的偏好，东道国政府可以制定出相应的最有效的投资政策。

从另一个角度看，不同实力和不同性质的直接投资者对各种投资激励措施的反应也不同。实力较强，注重长期稳步发展的跨国公司更关注东道国投资政策的稳定性、透明度和简化的行政程序，对投资激励政策，特别是财政性的激励政策的兴趣并不是很大。在某些时候，它们还可能将东道国大量提供税收优惠作为评价该国投资政策不稳定的因素，从而作出逆向选择。而那些实力较弱，钻营取巧的投资者则主要依靠利用东道国的各种优惠政策而获利，他们对东道国的各种投资激励措施，特别是税收激励措施非常敏感。

此外，直接投资是一系列资源的动态转移，投资者与东道国在各个投资阶段的博弈心态各异。一般直接投资的生命周期大致可以分为四个阶段，即投资准备阶段、投资进入阶段、投资经营阶段和投资收益阶段。(1)投资准备阶段包括直接投资的机会发现、可行性研究、项目筹组和选址。这一阶段可能有投资承诺，但没有实际的资源转移。直接投资者只有有限的成本支出，即用于进行可行研究的各项开支。在此阶段，如果投资者拥有各种大量优势资源，则它无疑也具有较强的谈判优势。如果东道国政府有投资者追求的、丰富的目标资源，则也处于强势谈判地位;如果东道国政府缺乏这些资源，则可以通过提供激励政策来吸引外资，激励措施可以是财政型或金融型的激励承诺，信息透明化以及简化投资审批程序也对吸引外资至关重要。(2)投资进入阶段是资本、机器设备或其他投入品进入投资区位的阶段，如果是新建资本，则还涉及厂房的建设、设备的安装、人员的招聘等一系列活动。在此阶段，投资者有大量的成本支出，东道国开始获益。投资者进入东道国进行项目建设之后，其流动性将大大降低，形成东道国的“沉淀资本”。在这一阶段，东道国可能为履行上一阶段的承诺而对投资者提供激励，降低其进入成本，但东道国在此阶段已经不具备积极提供更多的激励政策或实施激励政策的冲动。(3)投资经营阶段是直接投资项目在东道国的生产、营销和竞争发展阶段，直接投资者拥有的技术、技能、管理等只是资源伴随着经营活动的展开而被转移及扩散。投资者希望顺利实现自己的战略目标，而东道国在获取这部分资源的同时，开始付出市场、利润等代价，东道国政府在此阶段提供激励措施将会受制于国内压力及国家利益考虑的限制。(4)投资收益阶段是直接投资成熟，获取、转移利润的阶段，投资者的利润此时可能转移出东道国，也可能继续在东道国投资。所得税政策直接影响投资利润在国内及海外投资者间的分配，外汇控制政策则决定投资者能否汇回利润。同时在这一阶段，东道国政府同时面临着外资流失到他国和外资扩大在本国市场的领先优势、垄断本国市场的风险，因此政府必须衡量二者，考虑是否需要实施额外的再投资激励政策。^[18]

随着外国直接投资活动的展开，东道国政府对外国直接投资的“心态”发生变化，是否积极落实激励承诺以及协调激励政策与政府其他政策关系成为激励政策能在多大程度起作用的关键。东道国的激励政策的效果常常会被其他政策的影响抵消，该国其他投资政策、贸易政策、产业政策、外汇政策等都可能导致激励措施对投资者失去吸引力。

2.国际层面——政府间的博弈

在经济全球化的时代，东道国政府的政策实施不仅要考虑国内的反应，而且还需要考虑外部因素的制约。在资本冲破制度和国界限制，自由流动极为便捷的全球化时代，一国投资激励政策的制定与实施都有着明显的国际背景的烙印。如果不存在国际上的引资竞争，东道国实行投资激励政策的必要性将大打折扣。

外资流入能有效地增进本国的福利为各国公认，世界各国展开了一轮又一轮的引资大战，构成一组博弈关系，即每个国家都企图比他国获得更多、更优质的外资。这种博弈所使用的手段就是，对外资实施比他国更为优惠的激励措施。竞争中，先动者处于领先地位，因此可以率先获取大量好处，追随者则会奋勇跟上。在东道国投资政策的同向变化趋势下，各国直接投资政策的相对差异度和相对变化度决定着本国的引资竞争优势。从国际引资竞争的态势来看，我们发现它有几个特点:(1)竞争在各地存在，产生“棘轮效应”(rachet effect)，即一个国家采取激励措施，迫使其他国家采取相应措施，最终结果是没有哪个国家能单方面放弃使用激励措施。(2)竞争激烈程度不同，经济环境相同、要素禀赋类似的相邻国家竞争最为激烈;在一个国家内部各地区间竞争也激烈;在高技术、高科技产业竞争特别是出口产业最为激烈，如汽车、芯片、医药等。

在这种国际背景之下，跨国投资者成为最大的收益者，外资激励政策对投资者区位选择决策的影响是明显的。1973年，格兰特·鲁伯指导的研究小组的报告显示，对发展中国家80个外国投资项目的问卷调查答复中，就回答“激励政策是否改变你们的投资决策”时，仅有10家企业的回答是否定的，而59家企业的回答是肯定的。而另外一份报告——1985年由吉辛格主持的世界银行的研究报告，经过考察分布于发达国家和发展中国家，涉及汽车、计算机、食品和石油4个行业的74个直接投资项目，得出这样的结论:1/3的企业认为非政策因素是投资区位的决定因素，即使东道国取消激励措施，而其他国家提供激励措施，它们仍然会在该国投资;2/3的企业则认为激励政策是投资区位选择的决定因素之一，若东道国没有落实此种激励，则会选择其他地方投资。该报告还揭示了激励政策在各国都提供激励措施的环境下，其作用效果会减弱。^[19]

最后，需要指出的是还有几组博弈关系也会影响外资激励政策的实施效果。比如投资者和投资者之间也存在博弈关系，反映为对投资市场和投资机会的争夺，这种博弈是有利于东道国的，常使东道国没有必要实施投资激励措施。此外，在东道国地方政府拥有一定的政策制定自主权时，东道国的内部区间也存在引资博弈，反映为竞相给予外资优惠。

通过上述分析，我们回答了两个问题，即:第一个问题，“为什么需要激励政策”。答案在于这样的假设，即激励政策可能通过奖励外资正向外部性来鼓励外资投资积极性，实施激励政策可能弥补本国投资环境的相对缺陷，有利于本国参与国际资本的分配，在国际引资竞争激烈的现状下非常必要。第二个问题，“激励政策是否有效”，对此难以一概而论，不同投资者对各种激励措施反应不同，本国激励政策实施效果也要受到其他政策和他国政策的制约，只有在通过实施最小成本的激励而获取最大程度的国际直接投资带来的利益，才能说激励政策是有效的。实际上，在回答这两个问题的过程中，也引发了第三个问题，也是最为重要的一个问题，即如何最为有效的实施激励政策。对此，一国政府必须明确想要引进直接投资的行业分布，并针对这些行业的特征，设计对应的激励措施。政府必须了解外国投资者的优势所在及其投资动机，据此设计弹性的激励政策，使各项激励措施均具有可调节性。政府应该对各项激励措施的成本与收益有所比较，使各类激励措施之间有机协调，避免重复激励。由于投资区位决策涉及众多因素，政府在实施激励政策的同时，仍需关注其他的环境建设。政府应该充分了解与之竞争的其他国家采用了哪些具体的激励措施，激励的水平是趋于提高，还是趋于降低，以便使本国设计的政策在静态和动态上与市场机会相一致。政府还应该充分了解自身在引资竞争中的优势及变动趋势，并随着本国经济的发展不断调整激励政策。