对我国外资激励政策的评价

二、对我国外资激励政策的评价

(一)我国外资激励政策的合理性、必要性评价

自1978年改革开放以来，针对我国投资环境的不足，政府通过开放市场和实施外资优惠，从而在利用外资促进本国经济发展方面取得了巨大的成功，外资经济已经成为中国经济不可缺少的组成部分和重要力量。大量外资涌入我国带来的积极作用是非常明显的，如弥补了我国国内建设资金的不足，加速了国内资本的形成;带来了先进的技术和管理方式，促进了国内产业结构的调整和升级;促进了我国对外贸易规模的扩大和进出口商品结构的改善，提高了出口产品的国际竞争力;增加了国内就业，促进了人力资源的开发和职工素质的提高。从改革开放几十年来的发展历程来看，实施外资激励政策来实现本国经济腾飞目标的合理性和必要性自不待言。

经过几十年的改革开放，我国已经在吸引国际直接投资地位上大大提高，引资数量规模跃升为世界前列。不少人也相继认识到这种变化，提出了我国目前引进的外资是否已经达到足够规模的问题，并进而思考实施外资激励政策的必要性。从理论上说，一国在特定时期存在一个最优的引资规模。根据边际理论，外商投资作为东道国发展经济的投入品之一，在其他投入条件不变的情形下，东道国的收益将随着外商投资规模的增大而边际递减;而东道国利用外资的总成本(税收流失、民族经济萎缩、主权丧失等)随着外资规模的增加而增大。因此，东道国对外资的需求存在一个最佳规模。传统的引资理论认为发展中国家存在储蓄和外汇的双缺口，因此需要引进外资。这个最佳的规模就应该是能弥补该缺口的水平，从而能使引进外资的边际收益和成本正好相等。^[20]从动态的角度理解这一推论，我们可以得出这样的论断，即随着资本缺口不断减小，东道国应该逐步降低对外商投资的政策优惠水平。虽然这种理论将外资简单化为货币性的资本，忽视了外资是作为资金、技术、人力资源等一系列要素的组合，也没有区分不同质量的外资给东道国的边际收益不同，但是它却直观的解释了外资最佳规模理论。查询我国目前的相关数据，我们会发现我国国内居民储蓄率相当高，外汇持有量也位居世界第二位，因此双缺口的情形在我国现阶段可以说不存在。我国近几年来，引资额稳定在几百亿美元，其中2003年达到500亿美元，排在世界第一位，而且国际直接投资资本还呈现纷纷抢滩登陆中国的势头。但是，我们是否可以因此认为，现在应该完全抛弃外资激励政策，对外资流入实施总量控制呢?笔者认为不能。首先，外资在我国经济的比重和人均外资利用率并不是很高，而且考虑到外资构成中有相当多的“假外资”以及外商对投入的设备作价普遍偏高等因素，中国引进外资的规模可能大大低于数值显示的规模。其次，从引进外资的质量上看，中国引进外资仍处在低级阶段，高技术外资是非常稀缺的。同时，还存在总量规模增长与外资项目规模偏小表现出的极大反差。再次，中国引进外资是在国际引资竞争背景下进行的，我们还应从全球视角考虑国际资本的流动特点。在各国普遍提供优惠政策的前提下，一国提供同样多的优惠并起不到多大的刺激外资流入的作用，但是一旦取消优惠政策，却不能阻止外资纷纷流出。因此，全球引资竞争背景下，东道国一定要保持总体优惠水平相当于其他国家，特别是同一国际投资区域类似区位优势国家的优惠水平(当然这种优惠水平可以被其他因素替代，见下论)。可见，为保持稳定的外资规模，我国仍要保留外资激励政策。而在保持稳定外资规模的前提下，我们外资激励政策的重点是如何引导形成合理的外资结构，吸引优质的外资，从而使东道国能发挥既定规模的外资的最大积极作用，从中获取最大的收益。

投资激励政策仅构成东道国整体区位优势的一部分，投资者愿意在一国投资，最根本的是期待有较高的投资收益率，投资优惠无疑能改变投资者的收益率。在一国总体投资环境既定的情形下，投资优惠增加了投资者的投资收益率，刺激了外资流入;在投资优惠既定的情形下，总体投资环境的改善也能增加投资者的投资收益率，刺激外资流入。我们可以看出:外资需求规模一定时，改善其他投资环境和采用投资激励措施二者之间存在替代关系，在东道国其他投资环境改善的情况下，降低投资优惠将扩大东道国的收益水平。东道国在制定投资优惠政策时，应事先弄清自己在吸引国际直接资本上的优势和不足，也就是要首先了解自己。从动态角度看，东道国的外资激励政策也应该是不断调整的，随着该国投资环境的改善、引资地位的上升而逐渐降低外资激励水平。经过几十年来的改革发展，我国已基本上建立了市场经济体制，投资环境已经大有改善。而且，我国的经济增长速度较快，在世界经济低迷的局面下，中国经济的快速增长更是一枝独秀，跨国投资者纷纷涌入中国，企图搭乘中国的“经济快车”。中国加入WTO，并切实履行国际承诺义务，极大的增强了外国投资者在中国投资的信心，中国已经成为最富吸引力的投资地区之一。我们也应当认识到这些变化，适时调整外资优惠政策。

(二)我国外资激励政策有效性评价

如前所述，中国20多年来实施的外资激励政策是有相当成效的。但是，我们发现在外资激励政策制定和实施中还有一些问题不容忽视，突出表现在:缺乏对使用外资激励政策的成本和收益的充分分析;没有有效区分不同目标、不同质量的外资，并对它们实施有效的激励;在很长一段时间内，忽视激励外资流入的产业合理布局，导致外资产业结构失衡;激励政策过度偏向东部沿海地区，造成国内地区经济结构失衡;没有因时调整外资激励政策，随着市场经济体制改革的推进，外资超国民待遇现象越来越严重，引发较大争议。笔者在此简要介绍前四种不足，至于外资超国民待遇将放在后面论述。

1.外资激励政策实施的成本过大

我国实施的外资激励主要是采取税收减免型的激励，在给予税收优惠时，存在不讲求效率、缺乏导向的问题，导致税收资源大量流失。据世界银行估计:“如果税收优惠能多吸引10%的外资，中国将以损失50亿美元税收收入的代价来多吸引30亿美元的外资。”^[21]此外，我国各地还存在为吸引外资，擅自低价向外商转让国有资产、几乎无偿放弃国有、集体无形资产和免收土地使用费的情况，导致国家资源大量流失。还有些地方片面追求引资数量，不惜牺牲广大职工的利益，纵容外商压低职工工资和福利，忽略职工劳动安全保障;不惜牺牲本地环境，引进他国淘汰的、破坏环境的机器设备。许多地方在实施税收优惠吸引外资时，不注意监管、辨别，导致大量假合资、假外资套取税收优惠，以及外资企业大肆进行转移利润、逃避税等情况。^[22]如果考虑到因为给予外资单方面的激励措施，如贸易经营权、外汇特别待遇、市场特权等，而对民族经济的压制后果，则我国外资激励政策的成本会更大。

2.外国投资者群体结构低级

实施外资激励措施在于吸引外资流入，获取外资带来的正向外部性。提高外资的质量无疑将增进东道国的收益，因此东道国的激励政策应该凸显对高质量外资的特殊激励。在我国的外商投资者，明显的表现出两种不同的质量水平:一类是以港澳台、东南亚中小企业为主体的“政策优惠追逐型”外商，它们一般技术水平较低，投资经营行为不够规范，偷税漏税、虐待员工等问题不断，追求短期利润行为特别明显，比较依赖我国优惠政策，对我国经济增长的贡献能力相对较弱。另一类是以美、欧、日等发达国家的大型跨国公司为主体，它们经济实力雄厚，竞争能力强，管理规范，注重长远利益，注意企业形象、员工培训以及同东道国发展目标相协调等，对东道国贡献能力较大。而且，这类企业更注重稳定、透明的投资环境，而不是依赖投资优惠，有时候反而认为过多的优惠体现了东道国政策不稳定的隐患，并做出反向选择。实际上，来自港澳台、东南亚的投资一直占据我国利用外资总额的绝大部分比重，虽然近些年来该比重有降低的趋势，但从累计情况看，1979～1998年，来自这些发展中国家及地区对华直接投资实际利用外资金额累计额占同期我国利用外商直接投资实际利用外资金额总额的比重达75.3%，继续占据主导地位。而同期发达国家对华直接投资比例虽然不断增加，但是比重大约只在24.7%。^[23]这种外资群体上的结构低级，也揭示了我国外资利用规模大但单个项目却相对较小的反差的原因。可见，我国目前阶段对后一类高质量的外资需求是相当迫切的，对此类外资加以特殊激励是必要的。

3.外资产业结构失衡

由于在早期，我国实施的外资激励政策并没有明确的产业导向，缺乏长期规划，再加上我国整体投资环境并不是很理想，体现在引资效果上是外资产业结构失衡:第一产业外资引进明显不足;第二产业引进外资格调不高，主要集中在劳动密集型的加工、制造行业，电力、化工、机械等关键行业和高新技术行业外资缺乏;第三产业引进外资结构倾斜，集中在房地产、餐饮、宾馆、旅游等行业，而直接服务于生产的金融、通讯、信息咨询等行业引进外资缓慢。20世纪90年代初，国家作了一些调整，外资产业结构的失衡状况慢慢有所缓解，但是这一局面仍然没有得到根本性的改变。导致这种局面，固然有政府产业政策限制、市场开放规划等方面的原因，外资激励政策设计的缺陷也是原因之一。我国对生产性的外资给予了普遍性的税收优惠，还规定了减免所得税的期限，但是没有采用加速折旧、扩大研发费用等费用扣除的间接性的所得税减免方式，这也在一定程度上刺激了中小规模外资流入，从事“短、平、快”项目投资，而妨碍了注重长期投资的跨国投资者的流入，不利于外国投资者投资我国关键行业和高新技术行业。

4.外资地区结构失衡

我国外商直接投资的分布是同我国改革开放以来实施的对外开放的步调格局相一致的，我国的外资激励政策中也体现了这种地区导向。总的来说，外商直接投资高度集中于东部沿海地区，从1995～1998年的累计额来看，东部地区占全国的比重约为86.52%，中部地区约为9.42%，西部地区约为3.25%。^[24]外资大量集中在沿海地区，形成了几个各有特色的投资区，以港澳台投资为主体的珠江三角洲投资区;以台湾投资为主体的福建投资区;以美国、日本和欧共体各国投资为代表的长江三角洲投资区;以日本和韩国投资为特色的环渤海投资区和各种来源外资发展相对均衡的京津投资区。总的来说，这种外资结构的失衡也导致我国整个地区经济结构过度偏向东部沿海地区，目前我们应在外资激励政策中突出对中西部地区的大力扶持。

最后，需要指出的是，中国的优惠政策时刻面临着与我国同样拥有丰富劳动力资源的东南亚国家及印度等周边国家的引资政策的竞争压力。20世纪90年代，随着我国对外资激励政策进行调整，出现过外资流入减少、外资项目转移到东南亚邻国的波动。因此，研究其他国家或地区，特别是东南亚国家的外资激励政策，并对我国外资激励政策作出及时调整是非常必要的。从所得税率上看，我国外商投资企业名义税率为33%，但实际税率要更低，比起其他国家，包括东南亚邻国的所得税率^[25]，还是有相当吸引力的。因此，继续降低我国外商投资企业所得税率，总体上实施更多的税收减免是没有必要的。调整税收激励政策的重点是现有外资税制的结构调整，要体现税收激励的合理导向和效率。

进入20世纪90年代，外资持续流入中国，高质量的跨国公司也大批涌入我国投资，我们应该清醒地认识到，这一良好势头更多的源于我国投资自由化的进程，而非仅是外资优惠政策的功劳。在我国外资优惠政策实施过程中上述问题始终存在，可以说我国外资优惠政策在总体效果上并不高，必须对其做出调整。