关于我国外资激励政策的调整建议

二、关于我国外资激励政策的调整建议

(一)我国外资激励政策的调整战略

我国外资激励政策的调整应该同我国经济所处阶段和国际经济、投资的发展态势相适应:要把握我国外资需求的适度规模和优化结构;同时要认清外国投资者对我国投资地位的评价和投资意愿;并注意其他引资国家，特别是亚洲邻国的投资政策。此外，还必须衡量成本和收益从而使激励措施效益最大化。最后，使用的激励手段应该遵从国际规则的约束。

首先，要抓住经济全球化、一体化国际生产的机遇，大力引进外资。在保持一定的外资规模的基础上，我们仍需要实施吸引外资的战略，鉴于此，继续实行外资激励政策也不失为一种重要手段。我们要持续保持一定的外资规模，主要不是一个外汇资金需求的问题。就我国国内的资本存量和外汇储备总量来看，我国的确存在国内储蓄和外汇“双顺差”的局面。同时，我们也应该认识到，虽然我国目前吸引外资的总量已经位居世界前列，但是我国人均外资利用量是比较少的。当然，需要继续大力引进外资的主要原因还是因为外国直接投资的功能不仅仅在于弥补资金缺口，更在于外资带来的配套资源和产生的各种溢出效应。我国国内改革存在的各种症结，也只有通过经济持续快速发展才能解决，这也决定我们对外资的需求是长期而大量的。

其次，为了有效地利用外资，我们需要优化外资的结构，对外资激励政策作相应的调整。如前指出，我国吸引外资主要目的在于发挥外资流入所产生的溢出效应。优质的外资，无疑对东道国的溢出效应更高，各国对优质外资的争夺也呈现白热化。因此，我们的外资激励政策应该是差异化的，对那些资本密集型、技术密集型的，能提高我国产业结构档次的外资要特别激励。但这并不意味着，我们就应该取消对其他类型的外资的所有优惠措施。我国的生产力水平是多层次的，劳动就业压力大，劳动密集型的外资也应该得到重视。

再次，一国优惠幅度与该国基础环境的优化程度呈现替代关系，鉴于我国投资环境的改善和外国投资者在我国投资的意愿明显，我们可适当减少投资优惠。经过几十年的经济体制改革努力，我国已经基本上建立了市场经济体制，投资自由和投资者的合法权利保障大大加强。经济发展迅速，国内配套基础设施日趋健全，国内市场和投资潜力巨大，我国正在进行的经济改革和产业结构调整给外资难得的投资机遇，各国投资者纷纷前来我国投资，企图搭乘中国经济快车。中国加入WTO后，投资法制及投资整体环境的完善更是一个飞跃，投资者在中国投资的信心和愿望强烈，外资流入飞速增长。随着整体投资环境的改善，我们应当减少一些优惠。质言之，我们应该坚持将改善投资环境作为增强本国投资吸引力的主要手段，而不能总是依靠外资激励政策。

最后，在经济全球化的背景下，一国投资政策实施效果要受到他国政策的影响，我们在调整外资优惠政策时，应注意其他国家，特别是投资区位优势与我国相近的东南亚国家的外资优惠政策动向，并争取积极推动引资竞争的协调合作。

(二)我国外资激励政策的调整方法

1.改革外资优惠税制

首先，逐步统一内、外资企业所得税制。1994年税制改革以来，内资企业和外商投资企业的名义税率是相同的，但是由于外商投资企业实际上享有过多的优惠，再加上二者费用列支标准、扣除项目都存在有利于后者的差距，内资企业所得税实际税率在25%，而外商投资企业实际所得税率则约为13%。关于改革外资税收优惠制度，也可以采取几种做法:完全取消外资优惠，使之与内资企业待遇持平;提高内资企业待遇，使之与外资企业待遇相等;或两头并进，一方面调低外资企业待遇，另一方面提高内资企业待遇，从而达到平等。笔者赞成第三种做法，因为在国际引资竞争格局下，完全、立即取消外资优惠是不可行的。然而，一步到位的做法可能令外国投资者难以接受，也会违反政府对外国投资者的承诺。改革后的税率可以是20%左右，这一税率同其他国家相比已经有足够的吸引力。^[52]改革的方向是统一内、外税制，这不仅是税率的统一，也是税基、费用扣除项目等的统一。经过统一税制后，内、外资企业可以在平等基础上竞争，两种税制并存的混乱局面将消失，税务行政成本也会大大降低。当然，税制统一不排除采取税收优惠手段，但是税收优惠应该慎用，尽量对内、外资企业平等适用。

其次，应该突出外资税收优惠政策的产业导向和地区导向。普遍的税收优惠政策是不划算的，我们应该使用差异化的优惠政策。目前，我国吸引的外资大多集中在加工制造业、餐饮、房地产开发等产业领域，而第一产业、基础设施、高新技术领域的外资则不多。为了提高我国产业结构的整体水平，我们应该将优惠政策倾斜于这些领域，突出外资税收优惠制度的产业导向和技术导向，引导外资流向基础产业和资金技术密集型项目，向以优化结构为主的效益性外资政策转变。此外，外资大量聚集在东南沿海，而中西部资金缺乏的情况，政策优惠应该体现扶持中西部地区发展的精神，从而矫正这种地区经济发展的失衡。

再次，应当使用更为有效的税收激励措施。我国所得税优惠应该从分配环节的优惠转向成本环节的优惠。分配环节的优惠对劳动密集型的外资作用非常明显，而成本环节的优惠，如允许加速折旧、扩大费用扣除范围和提取列支标准，以及投资抵扣等间接所得税优惠方式更适宜于规模巨大、投资回收期长、风险大的投资项目。实施成本环节的税收优惠，更有利于我国引进大规模、高质量的外资，有利于我国产业结构的提升。此外，东道国税收优惠政策的效果，还受到投资者母国涉外税收政策的影响。在发达国家越来越不愿意给予发展中国家税收饶让待遇的情况下，实施成本环节的税收优惠也可以帮助跨国投资者切实避免双重纳税，从而刺激外资流入本国。

2.实施多元化的外资激励措施，并着重于整体投资环境建设

除财政税收性的外资激励措施外，给予外商投资优质服务等其他激励措施，包括简化审批、出入境手续、许可证领取手续等，可以起到明显的引资效果。我们对外资的认识也应该脱离将其仅作为“外国资金”的误区，外资实际上是包括资金、技术、管理经验等因素的一系列资源，高质量的外资带来的技术开发、管理经验扩散的积极作用远远超过资金净流入的作用，对此类外资我们应该采取包括金融激励在内的多元化的激励方式。

投资环境，是能有效的影响国际资本的运行和效益的一切外部条件和因素，包括自然资源、自然环境、基础设施等物质环境和政治、法制、经济、社会、文化等“软环境”。其中，基础设施和整个“软环境”都是可以通过人为作用加以改善的。实施外资激励政策，最终的落脚点在于弥补投资环境的不足，决不能把外资激励政策当作终极目标。在实施外资优惠政策的同时，必须着眼于改善整体投资环境。注重长期投资的跨国投资者更为重视东道国的整体投资环境，而并非仅是外资激励政策，甚至有时候他们会作出逆向选择。国际直接投资之所以主要在发达国家之间进行，主要在于发达国家的总体投资环境好，如政局相对稳定，法制较为健全，经济制度定型，基础设施较好，市场潜力大等。这样，即使其所得税税率高，减少优惠，对其总体投资环境也无大的影响。^[53]我国也要学会利用市场开放、投资自由化，增强外资法制的透明度和稳定性等方式，来改善整体投资环境。

3.改革与贸易相关的外资激励政策，注意同WTO有关规则一致

如前所述，与贸易有关的外资激励措施在一定程度上受到TRIMs协议和SCM协议等WTO多边贸易规则的制约。我们应当慎用影响贸易流向的外资优惠政策，禁用与当地成分要求、出口实绩、进口替代要求相挂钩的优惠政策，以防外国对中国提起申诉。为顺利实施外资产业政策和地区政策，我们应该认真研究WTO规则，合理利用WTO规则的例外条款和豁免条款，为支持第一产业、扶持落后地区发展、支持环境改造和鼓励企业研发等，可以适度使用外资激励措施。同时，我们要注意研究贸易和投资的互动关系，合理利用贸易规则来配合外资激励政策的实施。

4.积极参加国际FDI激励政策竞争的协调活动

我国应积极参加国际社会对外资激励政策竞争的相关协调活动，特别是东南亚地区的投资激励政策协调，并关注国际多边、区域投资立法的动向，积极参与制定有利于发展中国家的规则。中国可以考虑借助同东盟达成的“10+ 1”的贸易安排机制来推动东南亚地区投资激励政策方面的合作协调。就合作的途径来看，可以综合借鉴欧盟和多边投资协议的实践，先确立一个激励政策信息披露、交换的机制，然后达成一个灵活的激励幅度限制。

【注释】

[1]本章中，这两个概念是同等使用的。

[2]经济合作与发展组织(OECD):《对投资的鼓励措施和限制措施及国际投资进程》(1983年)，第10页。

[3]OECD，International Investment and Multinational Enterprises Investment Incentives and Disincentives:Effects on International Direct Investment，Paris，1989，p.9.

[4]UNCTAD，Incentives and Foreign Direct Investment，New York and Geneva，1996，p.1.

[5]Stephen E.Guisnger，Do Investment Incentives Work?The World Economy 1986，Vol.9，p.81.

[6]国际最低标准，最早出现于19世纪，与“国际文明标准”、“国际法标准”等是可以互换的概念。据此标准，给予国民待遇是不够的，对外资待遇应该在该标准之上。该标准反映的是帝国主义、殖民主义理论。

[7]Danial D.Bradlaw and Alfred Escher，Legal Aspects of Foreign Direct Investment，Kluwer Law International，1999，p.30.

[8]Michael Daly，Investment Incentives and the Multinational Agreement on Investment，Journal of World Trade，1998，Vol.32，pp.8-11.

[9]M.SORNARAJAH，The International Law on Foreign Investment，Press Syndicate of the University of Cambridge，1994，p.99.

[10]金芳著:《外国直接投资激励政策——双赢游戏》，高等教育出版社、上海社会科学出版社2000年版，第40～41页。

[11]如1996年《境内机构对外担保管理办法》第8条规定，担保人不得为外商投资企业注册资本提供担保。除外商投资企业外，担保人不得为外商投资企业中的外方投资部分的对外债务提供担保。

[12]值得注意的是，笔者在此仅对2007年3月16日发布的《企业所得税法》实施之间而针对外商投资企业的所得税优惠政策及措施予以阐释。而该法的颁布及实施，对本章的部分结论也给予了有效印证。

[13]余劲松主编:《国际投资法》，法律出版社2003年版，第4～5页。

[14]金芳著:《外国直接投资激励政策——双赢游戏》，高等教育出版社、上海社会科学出版社2000年版，第66页。

[15]这些生产商实力弱，在一个行业内又不会大力集中投资，而是追逐优惠型的企业。

[16]Gordon H.Hanson，Should Countries Promote Foreign Direct Investment?UNCTAD，No.9，2001.

[17]John H.Dunning，Multinational Enterprises and Global Economy，Addison Wesley Publishing Company 1992，pp.82-83.

[18]杨建龙著:《关于外商投资与外资政策的博弈分析》，经济科学出版社2000年版，第123页。

[19]Stephen E.Guisinger and Associates，Investment Incentives and Performance Requierements:Patterns of International Trade，Production and Investment，New York，Praeger，1985，p.203.

[20]侯本旗著:《当代国际直接投资与中国外资策略》，中国财政经济出版社1999年版，第104～105页。

[21]世界银行驻中国代表处:《中国对外商直接投资的税收政策》，载《涉外税务》1996年第5期，第5页。

[22]事实上，我国外商投资企业减免所得税的计算期是“自获利年度起”，这也刺激了外国投资者进行转移利润，人为制造账面亏损，从而推迟减免税期的行为。

[23]藤家国著:《外商对华直接投资研究》，武汉大学出版社2001年版，第21页。

[24]藤家国著:《外商对华直接投资研究》，武汉大学出版社2001年版，第24页。

[25]国外对公司所得税税率，目前一般定在30%～40%。泰国、韩国为30%，新加坡为31%，印度尼西亚为35%。

[26]姚梅镇主编:《比较外资法》，武汉大学出版社1993年版，第854页。

[27]OECD是研究投资鼓励问题的先驱国际组织，发布了大量有关的研究报告，并制定了一些“软法”性质的文件，如1976年《关于跨国投资和多国企业的宣言》确立投资鼓励措施和限制措施的信息交换和磋商机制。OECD也曾制定有《国际投资激励和抑制措施》的法律文件，但该文件只要求成员国应正确看待投资激励措施所带来的利益，并确保这类措施的透明度。如果一成员国认为另一成员国采取的投资激励措施对外资流向的影响使其遭受不利，可以提出与该国进行磋商解决。

[28]“囚徒困境”，是指各方互相不信任，自以为先行动的一方会获利，但实际上这种行为只会导致他们比合作丧失更多的利益。

[29]余劲松主编:《国际经济法问题专论》，武汉大学出版社2003年版，第332页。

[30]徐崇利:《试论我国对外资实行国民待遇标准的问题》，载陈安主编:《国际经济法论丛》第1卷，法律出版社1999年版，第186页。

[31]如TRIMs协议规定与贸易有关的投资激励措施也是违反GATT1994第3条国民待遇的;《北美自由贸易区协定》也对履行激励进行限制，认为是违反国民待遇的;MAI甚至还明确规定国民待遇原则适用于投资激励。

[32]刘笋著:《国际投资保护的国际法制若干重要法律问题研究》，法律出版社2002年版，第148页。

[33]欧共体竞争法不仅规范私人竞争，也规范政府间的竞争。

[34]即成员国政府财政赤字不得超过本国GDP的3%。

[35]欧共体为达到这种一致性效果设立有cohesion fund，如果成员国单独使用援助手段，则会抵消该基金的运用效果。

[36]Rose M.D’sa，European Community Law on State Aid，Sweet＆Maxwell，1998，p.243.

[37]Understanding State Aid Policy in the European Community，Perspectives on Rules and Practice，edited by Sanoussi Bilal and Phedon Nicolaides，Kluwer Law International，p.142.

[38]Adolfo J.Martin Jimenez，Torwards Corporate Tax Harmonization in the European Community，An Institutional and Procedural Analysis，Kluwer Law International，1999，p.347.

[39]参见UNCTAD出版的1994年、1995年、1996年、1997年《世界投资报告》。

[40]赵宏:《略论〈多边投资协议〉》，载陈安主编:《国际经济法论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第269页。

[41]MAI采取以市场准入自由为原则，加以明确列举例外的方式，这和GATS采用具体承诺市场准入部门清单的做法完全相反。

[42]赵宏:《略论〈多边投资协议〉》，载陈安主编:《国际经济法论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第274页。

[43]陈辉萍:《多边投资协定与国际投资自由化》，载陈安主编:《国际经济法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第261～269页。

[44]陈辉萍:《多边投资协定与国际投资自由化》，载陈安主编:《国际经济法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第261～269页。

[45]依照GATT1994第16条和该协定附件1至附件3的规定，对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税，或免除此类关税或国内税的数量不超过增加的数量，不得视为一种补贴。

[46]虽然法律上表现为非专向性的补贴，但是考虑到有限数量的企业使用补贴计划、某些企业主要使用补贴、给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式等因素，有理由认为补贴可能事实上属于专向性的补贴。

[47]刘笋著:《WTO法律规则体系对国际投资法的影响》，法律出版社2001年版，第204页。

[48]在国际投资法中，市场准入领域一般不适用国民待遇原则。但是，外资国民待遇有扩张趋势，近些年来发达国家极力主张投资准入阶段适用国民待遇原则的动向值得注意，MAI和NAFTA都体现了这种主张。

[49]单文华:《市场经济与外商投资企业的国民待遇研究》，载《中国法学》1994年第5期，第122页。

[50]徐崇利、林忠著:《中国外资法》，法律出版社1998年版，第23～26页。

[51]曹建明、陈冶东主编:《国际经济法专论》(第4卷)，法律出版社2000年版，第130～137页。

[52]我国外资企业名义税率33%，较菲律宾(35%)、萨尔瓦多(38%)、埃及(39.7%)、马来西亚、新加坡、哥伦比亚、洪都拉斯、埃塞俄比亚和斐济(40%)、墨西哥和黎巴嫩(42%)、泰国、印尼、阿根廷(45%)要明显偏低。

[53]余劲松主编:《国际投资法》，法律出版社2003年版，第7页。