～年外资政策改革与外企发展

第一节　1978～1988年外资政策改革与外企发展

改革开放初期，我国利用外资政策的主要手段是以优惠政策吸引外商直接投资来华落户。外资在国际范围内寻找有利的投资场所，计划经济模式与具有市场经济特征的外资相互之间的不适应，使得我国并没有马上成为国际资本青睐的场所。优惠的外资政策主要吸引了中国香港、中国澳门、中国台湾的资本，真正的外资并没有受优惠政策的吸引，或者至少没有立即采取行动，因为一项具有战略意义的投资不会因为一些优惠政策就可以草率决定的。还需要整个国家的经济体制作为支撑。然而，正是这些中国香港、中国澳门、中国台湾的资本为我国利用外资政策的前期提供了演练的机会，使得我国利用外资政策的相关配套制度建设逐渐得到落实。

1978～1988年是外企业进入中国的初探期，利用外资局面以“吸引”为特征，在尝试的过程中，把外资限定在一定的区域范围内，经济特区和沿海开放城市的实验特点把利用外资与区域性的开放试点政策有效地结合在了一起，结出了对外开放、吸引外资与区域经济发展的硕果。外商投资对中国产业结构的升级带动作用不明显，地域分布也极不均衡，外资来源结构对个别国家依赖性强，外资的技术外溢作用不明显。外商投资的特点与中国引资的法律法规和政策环境、引资的目的、国内市场机制发挥作用的程度和政府干预的方式方法有关。

一、外商投资企业在华投资的阶段特点和变化趋势

（一）在投资的产业领域中工业比重最大

改革开放后至20世纪90年代初期，外商在华投资的产业中，工业比重最大，根据《中国统计年鉴》的数据，在1979～1988年，外商在工业的投资规模占外商在华投资总规模的比重高达58.5%。房地产业和服务业是外商在华投资份额和规模仅次于工业的第二大产业，1979～1988年外商投资于服务业比重为22.2%。这个时期外商投资企业投资的产业结构值得注意的变化是，1986年以前外商投资主要集中在宾馆、旅游设施和房地产业，投资规模大，增长速度也快，而80年代末期以后外国企业加大了对制造业的投资金额，工业占外商投资的规模和所占比重开始赶上和超过服务业。在工业内部，外商主要投资于加工业，这些行业主要是一些劳动密集型产业，比如服装、鞋类、电子元器件、塑料制品、皮革制品等。在服务业方面，这一阶段外国企业主要投资于服务业中的一些传统和低端服务业，尤其是在1979～1986年，外国企业主要投资于宾馆、服务等第三产业，所以这一时期外国企业投资对中国产业结构的升级带动作用不明显。

（二）投资地域分布集中在东南沿海地区

20世纪80年代以后，外商直接投资具有明显的地域特征，在华的外商直接投资主要分布在东南沿海地区。根据《中国统计年鉴》的数据，在1978～1988年，东部沿海10个省市的协议外商直接投资共计为903.51亿美元，占全国总数的82.4%，其中占全国总数的66.84%的5个省市是广东、福建、江苏、上海和山东，仅仅广东和福建两个省吸收的外商直接投资就占全国总额的48%，与此形成鲜明对比的是，中西部吸收外商直接投的项目数、协议投资金额和实际投资金额都非常小，显现出外商直接投资在中国分布极不均衡的地域结构特征。

（三）投资来源以中国香港、中国澳门、中国台湾资本为主

从外商直接投资的地域来源看，中国香港、中国澳门、中国台湾、美国和日本等地区和国家的资本占中国外商直接投资的主体。在1979～1988年，如果将港澳作为一个地域主体，来自港澳的直接投资占中国利用外商直接投资规模的比重最大，项目数比重达到69.7%，协议金额比重达到67.1%，实际投资金额比重达到61.9%，如果将中国香港、中国澳门、中国台湾的资本加总在一起，这三个地区占中国外商直接投资项目的比重是80.7%，占协议外商投资金额的比重是74.8%，占实际外商直接投资金额的比重为67.5%。按照外商投资累计数统计，截至1988年底，在中国注册金额超过10亿美元的国家和地区分别是：中国香港、中国台湾、美国、日本、中国澳门和新加坡。其中，中国香港、中国澳门、中国台湾的外商投资企业个数和外资金额占总数的比重都在80%以上，来自美国、日本和新加坡的外商投资企业个数和外资金额占总数的比重在12%左右，来自英国、法国、德国、意大利、加拿大和澳大利亚6国的外商直接投资占企业个数和外资金额的比重仅为2.4%。

表11－1　1979～1988年外商直接投资来源构成

资料来源：根据各年《中国外资统计》相关数据计算。

（四）投资的进入方式大部分为新建投资

1979～1988年，外国投资者在中国的投资大部分是新建投资，新建投资占投资总额的比重在90%以上。主要因为政府不允许或限制外资并购国内企业，而且直接投资这种投资方式要求较高的资源禀赋的控制权，掌握先进技术的跨国企业通过独资新建方式可以控制重要技术和资源。另外，不能忽视的一个重要原因是，外国投资者在中国市场投资初期具有较大的因信息不对称和不完全造成的风险。随着外国投资者在中国投资风险的不断降低和投资经验与知识的积累，跨国企业先后通过出口、许可、新建投资、收购现有企业是其在中国投资合理的顺序。跨国企业在中国开展的新建投资一般本地化非常明显，通过生产链、销售、雇员流动等向国内产业辐射，同时也从中国的产业投资中获取极其重要的投资经验和行业投资信息。

（五）在市场分布中出口比重较大

这一时期，外商投资企业的产品销售的很大一部分是向国外出口，出口倾向较强，出口所占比重远远大于国内其他类型企业。从外企出口发展趋势看，1987年外商投资企业出口金额为10亿美元，占全国出口比重为2.5%，1988年达到78.1亿美元，占全国出口额比重迅速上升到12.6%，1988年进出口总额达到418亿美元，增长51%，占全国进出口总额的比重为26%。其中出口174亿美元，进口264亿美元，分别占全国出口和进口总额的20%和44%左右。

（六）在投资形式中合资经营企业的比重最大

中国利用外商直接投资主要采取了合资、独资和合作三种形式，约占95%。从改革开放后中国利用外资结构的总体发展态势分析，在1979～1988年，在外商直接投资各种方式中，中外合资经营企业的比重最大，其次是中外合作经营企业和外商独资经营企业。按照合同利用外资额计算，1988年，中国吸引外商直接投资中，合资经营31亿美元，占59.16%；合作经营16亿美元，占31% ；独资48亿美元，占9%，其他形式（包括：合作开发、国际租赁、补偿贸易、加工装配）约占1%。从各类投资形式的比较看，从1987年开始合资经营占投资规模比重超过50%，并一直保持在50%～55%的范围内波动。在整个80年代独资经营的比重一直很小。随着外商投资总规模的扩大，合作经营所占比重呈下降趋势。其他形式投资由于所占比重较小，变化不大。

（七）投资的项目规模较小

首先从资本到位率分析，外商直接投资的资本到位率从1978年以后基本呈现出逐年下降的趋势，尤其是1990年以后下降态势更为明显，1992年仅为18.9%。从外商投资项目的平均规模分析，按照协议外商投资额计算，1979～1988年，中国外商投资单项项目平均规模为116.6万美元，主要原因是当时中国正处于对外引资的高潮期，各地在彩电、洗衣机等国内需求急剧增长的项目上吸引了大量的国外投资，同时一定程度上导致了盲目投资和盲目引进。

表11－2　1979～1988年外商投资平均规模变动

资料来源：根据各年《中国外资统计》相关数据计算。

二、外资政策的变迁

（一）引资政策的法规化开始起步

从1978年以来，中国对外资开放的步伐逐步展开，一系列的政策、制度、法规和法令相继出台，为中国吸引外资、调整用资结构和改善产业结构提供了重要的制度框架。1979年12月中国颁布并实施《中华人民共和国中外合资企业法》，第一次使中国经济的国际化迈向法律化的轨道。除此之外，外商投资企业法律、法规还包括《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》等基本法及其实施细则，以及《中华人民共和国公司法》、《合同法》等相关法律的保障。中国已基本形成了比较系统的吸引外资的方针、政策、规划和政策措施。

（二）吸引外资主要依靠税收优惠、土地优惠政策等

政府制定的一系列的税收、土地等优惠政策成为外企在华增加投资的重要动因之一。例如，1986年国务院制定的《国务院关于鼓励外商投资的规定》，除法律上已经做出的对外商投资企业的税收、进出口等优惠政策以外，对产品主要用于出口和外商投资者提供先进技术的企业，又给予降低所得税率，延长减免企业所得税期限，免缴国家对职工的各项补贴，降低或酌情在一定期限内免收场地使用费、免缴投资所得税和利润汇出境外的所得税，优先提供水、电、运输条件和通讯设施，银行优先提供周转资金等优惠待遇等。1991年颁布的《外商投资企业所得税法》以不增加税负、不减少优惠为原则进一步明确了外商投资企业享有的税收利益。

（三）引资政策的调控机制以政府为主

在中国引进外资过程中，政府主导的行政机制代替市场机制成为影响外资产业流向、地域分布、技术转移等行为的主要影响因素。改革开放初期以来，在引资过程中，由于长期形成的资金饥渴症和追求地方GDP增长的官员考核体制使地方政府行政意识超越市场意识，各地通过制定各种有利于外资进入本地的政策体系，忽视全局利益和整体利益的协调，造成外资产业结构和地域分布的极大不平衡。同时各地政府对引资项目没有进行成本—效益分析，不考虑机会成本、社会成本和环境成本，形成了一定程度的盲目引进和无序竞争。

（四）利用外商直接投资政策中存在大量限制性政策

改革开放初期，中国不但制定了大量的针对外商投资在税收、外汇资金、财政和信贷政策、物资供应和环境管理等方面的优惠政策，也制定了许多限制性政策，在对外资企业的出口比例、技术转让、外汇平衡、进入的行业都有明确限制和要求。例如，限制外资企业在中国境内投资广播影视文化产业、新闻产业、武器制造业、贸易金融业等，对外商投资的大部分企业实行“以产顶进”和“替代进口”政策，限制外商投资企业的进口，在大部分产业都对外商出资比例限制在49%以下，等等。