美国公共信托理论对加强我国公共财产权保护的启示

五、美国公共信托理论对加强我国公共财产权保护的启示

根据PTD，公共财产权并不是政府的财产权，而是每个公民平等享有的非排他性的个人财产权，政府的责任在于作为行政管理者维护公共财产的公共信托用途的实现，并仲裁或调解使用者在使用公共财产上的利益冲突，政府并无权利用公共财产去获得收入。这一理论有效保护了每个公民最低限度的自由和自主所需要的资源的控制权免受市场或者大规模的社会分工的侵犯，防止了国家在财产所有权上的专制，因而对我国公共财产权的保护具有重要的借鉴意义。这里仅择其几点加以分析。

(一)一切自然资源“有偿使用”的谬误

作为黄河自然景观的壶口瀑布，观看一次，收费61元!

鼓浪屿日光岩，是鼓浪屿眺望大海的最佳位置，但每登日光岩一次，收费高达90元……

不知道从何时开始，人们欣赏自然风光也好，使用自然资源也罢，都得“有偿使用”，使用者都得缴纳使用费。应该说，这种做法似乎没有法律上的障碍，因为依照我国宪法和法律规定，自然资源属于国有，国有财产所有权由政府代为行使，政府自然可以对国有自然资源行使占有、使用、收益和处分的权利。尽管因为免费使用会导致资源的浪费或对环境的破坏，而获得了市场经济学家们以效率为理由的辩护，但其结果则是严重的社会不公。

布坎南说过，“财产所有权是自由的保证”⁽⁷³⁾，言下之意是，“个人”财产所有权是“个人”自由的保证，而国家私产所有权则是“国家”自由的保证。但是，人类赖以生存的土地和资源是有限的，国家用于获得收入的财产越多，国家的自由与个人对国家的依赖也就越大，就越可能出现国家在财产所有权制度上的专制，使一切土地和资源都成为政府获得收入的工具，迫使老百姓按照市场规则接受政府的“剥削”。而PTD的主张者因为洞察到了这种危害，乃将那些与公民生存息息相关的不能用金钱来衡量的脆弱自然资源，纳入公共信托财产的范畴，使得每个人都能够切实地享有使用这种社会公共财产的权利，从而限制了国家利用社会公共财产去获得收入的冲动。由此看来，我国实行一切自然资源有偿使用，实际上是一个谬误。

(二)“公共财产神圣不可侵犯”的口号可以变为现实

我国宪法上既有“国有财产”的规定，也有“公共财产神圣不可侵犯”的规定，但至今未有人对何为“公共财产”作出权威解释。考虑到我国实行的是社会主义市场经济(要求各市场主体之间的自由、平等竞争)，因此，《物权法》第4条对国家物权、集体物权与私人物权给予平等保护是正确的，但是，应对该条规定的国家物权的客体范围作出限制解释，即仅限于那些允许国家获得收入的国有财产(即国家私产)，如石油、天然气等一经使用就消耗了的自然资源，而不能包括国有的公园、河流、湖泊等公共财产(按照美国的PTD，这些财产属于公共信托财产，而在大陆行政法上则属于典型的公物)在内，因为依照PTD，国家不能利用这些公共财产去获得收入。也就是说，对宪法规定的“公共财产”应当作出狭义解释，它仅包括每个公民都对其享有非排他性使用权的国有财产。

对于社会主义国家来说，宪法规定“公共财产神圣不可侵犯”是有经济学上的根据的。由于在管理纳入公共财产范围的国有自然资源时，很容易出现政府官员代理失灵的问题，以致经济学家们对公共财产的管理发出了强烈的感叹，即“属于每个人的财产，是不受人保护的财产”⁽⁷⁴⁾，因此，必须对公有财产中的社会公共财产给予特殊的保护。而PTD作为一个促使“公共财产神圣不可侵犯”的口号变为现实的理论，确认了政府维护公共财产的公共用途的义务和每个公民对公共财产的个人财产权利，限制了政府处置公共财产用途的权力，在政府未履行公共信托义务时，每个公民都有向法院提起诉讼的原告资格，从而得以强制实现公共财产权利。其实质就是认可公民个人对公共财产的非排他性财产权，否定政府对公共财产的财产权，以确保公众是公共财产的直接受益者。因此，PTD为保障“社会主义国家的公共财产神圣不可侵犯”的规定从口号变为现实提供了现实路径。

(三)应当实行社会公共财产与国家私产的分野

黑格尔说:“人为了作为理念而存在，必须给他的自由以外部的领域。”⁽⁷⁵⁾因此，我们每个人作为自由人，自出生开始，就应对脚下的土地和自然资源拥有权利。这实际上是PTD所蕴涵的一种思想。PTD通过将那些关系到每个公民生存所必不可少的自然资源纳入公共信托资源的范畴给予保护，确认个人对社会公共财产的非排他性使用权，限制了政府利用社会公共财产获得收入的冲动。与美国PTD的应用范围，因受制于国家和州所拥有的土地和资源仅仅占整个资源的40%左右这一事实，而不可能得到广泛运用不同，我国的土地和自然资源都属于公有，因此，这一理论在中国会有更广泛的应用空间。我们认为，要发挥社会主义制度的优越性，就必须依照PTD的理论暗示，在宪法上将公民建住宅所需要的最基本的土地、个人生存所必需的基本生活用水等自然资源，都作为社会公共财产来对待，由国家予以公平分配，并禁止向公民收取有关费用，而仅仅对那些超出基本需要的自然资源的分配，国家才向使用者收取必要的费用，以避免资源使用上的浪费。因此，我们有理由相信，在保障每个公民最低限度自由和自主的意义上，与资本主义国家传统意义上的福利制度相比，依照PTD来建构的社会主义公共财产制度要重要得多。

社会公共财产与国家私产的具体区别如表1所示:

表1

(四)应确立公共财产重大事项法律保留原则

依照PTD，为了防止出现所有权方面的国家专制，即使美国只有40%的土地和资源属于联邦和各州所有，且原则上禁止商业开发，美国在制度设计上也不允许将联邦和各州所有的土地和资源之用途的处置权完全交给行政机关，而是由作为代议机关的国会予以保留。例如，在伊利诺伊中心铁路公司诉伊利诺伊案⁽⁷⁶⁾中，最高法院推翻了授予铁路公司对芝加哥海港排他性权利的立法，这表明改变公共财产(这里指“芝加哥海港”)本来用途的权力不仅不属于行政机关，而是属于国会，而且这种权力的行使还要受到法院的限制。再如，美国的国家公园属于公共信托资源，基于这一理论而建立的美国国家公园制度表明，关闭一个国家公园，或者将公园的一部分用于商业开发等，都属于必须由国会最终决定的事项，行政机关只能提出建议。为了保护那些最能代表美国民族遗产的自然、历史和娱乐区能够为公众进行非排他性使用和享受，并能够原封不动地保留给未来世代，美国国会建立了国家公园制度，并要求所有的美国国家公园单元都具有用来识别公共信托范围的三个特点:一是遗产价值;二是独特的风景美;三是通过排他性使用保留更大的价值。⁽⁷⁷⁾在美国国家公园制度中，美国国家公园局的职责就是为了保护这些价值的实现而负责提升和规制国家公园区域。但是行政机关并不具有关闭公园、将公园的一部分用于与公共利益无关的私人用途或者将其卖给私人的权力，这些权力皆由国会予以保留。之所以采取此种制度安排，根据笔者的观察，主要原因有四:一是相比国会而言，行政机关特别容易受到特别利益集团压力的影响;二是相比在国会一级(在这里，游说议员的特别利益集团成员与关心公园土地的公众可以进行争论)作出的决定或采取的行动而言，由行政机关作出的决定不仅相对要隐蔽一些，从而增加了公众审查的难度，而且容易出现国家公园制度单元的内在特点被打折扣或者被忽视的情形;三是直接将改变公园用途或者关闭公园的目的是为了公共利益的举证责任交给行政机关来承担，可以使国会在协调和处理公园的多重用途冲突时能够以一个中立的裁判者的身份出现;四是由国会行使这种处置公园用途的权力，可以通过指令国会成员明确提及立法机关希望变更或放弃的公共利益而提升其在政治上的负责任性，从而得以按照PTD的要求，使政治上的负责任性融入变更或者关闭国家公园制度单元的国会行为之中。这正如一位学者所指出的:“使得国家公园区域类似于公共信托土地的那些因素，迫使国会在关闭国家公园单元之前必须采取严格审查措施。”⁽⁷⁸⁾

然而，遗憾的是，我国《物权法》第45条⁽⁷⁹⁾确立了国有财产由作为行政机关的国务院代表国家行使所有权的原则，而未区分应当作为公共财产的国有财产和应当作为国家私产的国有财产。笔者认为，此种规定的欠妥之处有三:

一是此种规定等于全国人大将处理公共财产多重用途冲突这一政治上的艰难任务完全交给了国务院，放弃了其应对公众承担的政治责任，因而违反了宪法关于重大事项决策权(即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”)应当由全国人大或全国人大常委会行使的规定。鉴于公共财产所承载的公共利益的重要性，我国的全国人大及其常委会必须将一些重要公共财产用途的处置权，纳入重大事项决策权的范围。同时，可将那些对公共利益影响较小的公共财产处置事项授权国务院行使，但必须依法加以限制或约束。

二是由国务院代表国家行使作为国有财产的社会公共财产的所有权，将导致维护公共利益的行政管理职能与获得国库收入最大化的财产所有权职能集于一身，不仅违反了行政管理中关于两种不同性质的职能必须分离的一般原理，也将使得公共财产的非经济价值在政府对经济价值的追求面前根本无从实现。

三是这种授权条款属于没有任何原则的授权，缺乏必要的监督制约条款。在我国人大及其常委会每年开会次数少且会期短以及有关公共财产的法律严重滞后这一大背景下，这很容易导致行政机关滥用其对公共财产的行政管理权而侵害公众的公共财产权的后果，从而出现“公共财产谁控制谁所有”的现象。

基于以上理由，笔者建议我国确立公共财产重大事项法律保护原则，在全国人大常委会下设一个专门委员会，由其代表国家行使公共财产管理中的重大事项决策权，而具体的执行权则交由行政机关来行使，同时对《物权法》第45条第2款“法律另有规定的，依照其规定”作出如下解释，即:作为国有财产的社会公共财产的所有权由谁代表国家行使的问题，应由法律另行作出规定。

(五)要维护公共财产权利，主要靠的是民众而非政府

在当今社会，人类公共财产权利面临的最大威胁是受工具理性支配下的政府而非民众。正因为如此，驱动美国公法(尤其是自然资源与环境法)革命的就不可能是政府，而只能是美国领土上的成千上万双的眼睛。美国自然资源公共信托理论之所以允许公众的积极参与，包括授权公民诉讼以及对拟作出的行政行为进行公众评论，一方面是因为完全由政府来发现和调查那些违反公法的行为将耗费政府巨大的经费，而让地球上成千上万双眼睛来监视那些违反公法的行为，并代表政府提起诉讼，事实上有助于解决政府体制中的代理难题。另一方面，是因为行政机关有时并不执行或遵守应当执行的法律。“尽管保护野生动植物和自然资源的最终目的不是提起诉讼，但是，公众没有执行的机会，环境保护就将受到损害。尽管政府作为受托人应当忠实地履行其保护生物多样性和所有环境价值的义务，但是，最终只有公众才能确保对公共利益的维护。”⁽⁸⁰⁾正如有学者指出的:“环境在极大程度上是集体享受的，如果空气非常清洁或不大清洁，我们中的许多或大部分人就会受到积极或消极的影响。这一点是重要的，因为任何获得环境质量的‘一般’权利都能够赋予个体原告起诉的能力，为成千上万的人要求最低标准的水和空气质量。重新把环境利益当作司法上可实施的权利，会对成本和收益产生重大的集体后果。”⁽⁸¹⁾

从经济学和法学的意义上讲，政府官员也是代理人，而人民是委托人。所有的代理关系都要求代理人必须服务于委托人的利益，代理人从法律上和道德上都有忠诚地服务于委托人的义务，但结果往往是代理人侵犯委托人的利益。经济学家通过代理成本的理论解释了这一问题。由于委托人不能充分认识到代理人所做或未做的一切，且不能使代理人支付未能诚实服务于委托人的一切成本，而代理人不会与服务于自身利益一样服务于委托人，因此，就容易出现代理人逃避或推卸责任的问题。由于在公共领域严重缺乏代理人按委托人的期望去做的激励机制，而代理人履行代理义务时的风险又很少，且其收入很少依赖于其业绩，再加上政府官员与人民之间存在多层代理环节，这就使得代理人容易进一步远离委托人。因此，代理成本问题在公共领域比在私人领域更加严重，并由此引发了经济学家们对公共信托资源管理的感叹，“属于每个人的财产，是不受人保护的财产”⁽⁸²⁾，人们不会因为穿上了公共官员的外套就突然变得有德行，变得可以将自己无私奉献给自己的委托人——人民。从这样的视角来看，认为由我们的政府机构来控制公园、河流与湖泊等公共财产的转让，就能确保公共财产以符合公共利益的方式得到管理和保护，那只能是一种虚假的幻象。由于在所有的政府体制下，并不存在政府代理人保护公共财产权免受侵犯的足够激励，因此，赋予政府机构提起公共财产权诉讼的原告资格，对于维护公共财产中的公共利益而言，往往是无效率的。相反，允许甚至鼓励私人主张公共权利(collective right)，授予私人提起公共财产权利诉讼的原告资格，则被证明是行之有效的维护公共财产之公共用途的方法。这就如同股东派生诉讼一样，个人持股者为了公司利益提起诉讼，在公共财产权利诉讼中，则是作为公共财产受益者的公民个人，为了公共利益而起诉。另外，政治家也面临着对政府机构进行裁员的压力，因而需要通过建立“公私伙伴关系”(public-private part nerships)，运用私人资源执行公法，以解决因工业化而产生的越来越多的问题。

【注释】

(1)本文为笔者主持的国家社科基金课题“公物法研究”(05CFX024)的阶段性成果。

(2)肖泽晟，南京大学法学院副教授。

(3)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，474(1970).

(4)See Lloyd R.Cohen，The Public Trust Doctrine:An EconoMic Perspective，29 Cal.W.l.Rev. 239，274(1992-1993).

(5)See Randal David Orton，Inventing the Public Trust Doctrine:CaliforniaWater Law and theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.20.

(6)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，527(1970).

(7)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，508(1970).

(8)See Randal David Orton，Inventing the Public Trust Doctrine:CaliforniaWater Law and theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.22.

(9)Randal David Orton，Inventing thePublic TrustDoctrine:CaliforniaWater Lawand theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.25-26.

(10)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，486(1970).

(11)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，486(1970).

(12)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，484(1970).

(13)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，484(1970).

(14)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，484(1970).

(15)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，485(1970).

(16)Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，477(1970).

(17)See JiMPaul，Proceedings of the 2001 SyMposiuMon Managing Hawai‘i’s Public Trust Doctrine，24 U.Haw.L.Rev.21，35(2001-2002).

(18)这些不同的利益冲突主要表现为公共信托资源本来用途之间的冲突，以及从本来用途改变为其他的公共用途、从公共用途改变为私人用途或转让部分公共信托资源为私人所有而引起的利益冲突。

(19)转引Randal David Orton，Inventing the Public Trust Doctrine:California Water Law and the Mono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.34-35.

(20)但这只是从一般意义上讲，海岸一般不能由个人所有，而是属于全罗马人的财产。不过也有文献提到，个人可以通过在海岸上进行建设而成为一部分海岸的所有者，甚至只要该建筑物继续存在，就可以保持作为该部分海岸所有者的身份。参见Joseph L.Sax，The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，475(1970).

(21)黄风.罗马私法导论［M］.北京:中国政法大学出版社，2003:170-172.

(22)参见汪劲.环境法律的理念与价值追求［M］.北京:法律出版社，2000:238-240.

(23)参见吕忠梅.环境权的民法保护理论构造——对两大法系环境权理论的比较［A］//吴汉东.私法研究［C］.北京:中国政法大学出版社，2002:152.Selvin M.，This tender and delicate business:the public trust doctrine in AMerican law and econoMic policy，1789-1920，Garland Publishing，Inc.，NewYork，1987，p.33.

(24)不管理论界关于PTD起源的说法是否准确、是否合理相关，探讨PTD的起源对于理解PTD在美国的进化是非常重要的，同时也为最高权力当局的逻辑和历史提供了一个有价值的参考。

(25)See Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResourcesLaw:Effective Judicial Intervention，68 MICH.L.REV.471，475(1970).

(26)Shively V.Bowlby，152U.S.1(1894).

(27)Phillips PetroleuMCo.，484 U.S.475(1988).

(28)Randal David Orton，Inventing thePublic TrustDoctrine:CaliforniaWater Lawand theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.64.③See Randal David Orton，Inventing the Public Trust Doctrine:CaliforniaWater Law and theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.86.

(29)Randal David Orton，Inventing thePublic TrustDoctrine:CaliforniaWater Lawand theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.3.

(30)See Sax，Proceedings of the 2001 SyMposiuMon Managingc Hawai‘i’s Public Trust Doctrine，24 U.Haw.L.Rev.21，61(2001-2002).

(31)See JefrreyW.Henquinet and Tracy Dobson，The Public Trust Doctrine and Sustainable EcosysteMs:AGreat Lakes Fisheries Case Study，Envtl.N.Y.U.Env.l.J，322，348(2006).

(32)See JefrreyW.Henquinet and Tracy Dobson，The Public Trust Doctrine and Sustainable EcosysteMs:AGreat Lakes Fisheries Case Study，Envtl.N.Y.U.Env.l.J，322，351(2006).

(33)See JefrreyW.Henquinet and Tracy Dobson，The Public Trust Doctrine and Sustainable EcosysteMs:AGreat Lakes Fisheries Case Study，Envtl.N.Y.U.Env.l.J，322，361(2006).

(34)Marks v.Whitney，491 P.2d 374，380(Cal.1971).转引Kristen M.Fletcher，RegionalOcean Governance，the Role of the Pubilc Trust Doctrine，16 Duke EnvironMental Law＆Policy ForuM187(2006).

(35)Illinois Central Railroad v.Illinois，146 U.S.387(1892).该案的案情是:铁路公司主张密歇根湖下的1000亩浸没土地的所有权，该土地沿芝加哥的海岸线延伸大约1英里，公司计划填土进行开发活动。铁路公司从伊利诺伊州立法机关明确的绝对所有权转让中获得了所有权。美国最高法院认为，芝加哥市对与市中心的湖泊毗连的带状土地，即众所周知的湖泊公园拥有所有权，同时还认定伊利诺伊州中央铁路公司为湖公园的南边和北边的河岸所有人，并告知中央铁路公司在这一区域的取土和改善以及通过湖公园的道路通行权允许保持不变。由于可航水域及其下面的土地是为了公共信托而由州控制的，因此，州不能以绝对所有权的形式转让这些资源，而使其脱离公共信托的控制。不过，州可以转让一小部分公共信托土地，只要这一小部分土地的用途能够促进诸如船坞、防波堤以及码头之类的公共利益，且不损害公众充分利用剩余部分的水域和土地的权利。从法院的意见可以看出，一方面，人们需要将可航水域保持作为向公众开放的资源，以促进公众使用的最大化，因此大规模转让整个港口控制权的做法是违法的;另一方面，人们需要界定私人对可航水域下方土地的排他性权利，以促进船坞、码头以及其他可以使公众进入这一资源的设施的开发建设，因此，为建造码头或港口而进行的小范围的转让是合法有效的。

(36)See Joseph D.Kearney＆ThoMasW.Merrill，TheOriginsof the AMerican Public Trust Doctrine: What Really Happened in IllinoisCentral，71 U.Chi.L.Rev.799，802-803(2004).

(37)Pa.Const.art.I，27;Fla.Const.art.X，11;Haw.Const.art.XI，1;Ala.Const.art.I，24;Minn.Const.art.II，2;S.C.Const.art.14，1，4;Wis.Const.art.IX，1.

(38)See R.I.Const.art.I，17.

(39)See 310 Mass.Code Regs.9.01(2)(a)(1987).

(40)事实上，“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”这一格言，同样可以用来阐明自然资源中的公共权利性质的两个原则:第一，即使是个人的正当活动，一旦该活动对他人的权利产生溢出效果，就应当为此而限制该活动的范围与性质。第二，在自己权利行使的界限内，要考虑相邻人是否可以合理的生产、使用其财产。权利人有义务采取所有合理手段，使相邻人所受的侵害控制在最小限度内，且相邻人还可以强制其履行该义务。参见萨克斯著.山川洋一郎等译.环境保护——为公民之法的战略［M］.转引自汪劲.环境法律的理念与价值追求［M］.北京:法律出版社，2000:240.

(41)See David L.Callies and J.David BreeMer，Selected Legal and Policy Trends in Takings Law: Background Principles，CustoMand Public Trust“Exceptions”and(MIS)Use of InvestMent-Backed Exceptions，36 Val.U.L.Rev.339，355(2002).

(42)Pa.Const.art.I，27.

(43)Haw.Const.art.XI，1.

(44)因为英国PTD所保护的公共利益只是商业而不是环境保护，它支持的是航行与捕鱼，而不是娱乐、美学和象征性的追求。

(45)See Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResource Law:Effective Judicial Intervention，68 Mich.L.Rev.471(1970).

(46)萨克斯著.山川洋一郎等译.环境保护——为公民之法的战略［M］.转引自汪劲.环境法律的理念与价值追求［M］.北京:法律出版社，2000:240-241.

(47)See Marks v.Whitney，6 Cal.3d 251(1970).

(48)National Audubon Soc'y v.Superior Court，658 P.2d 709(Cal.1983)，cert.denied，City of Los Angeles Dept.ofWater＆Power v.National Audubon Soc'y，464 U.S.977(1983).在该案中，法院认为在洛杉矶市申请将那些与莫诺湖相连的水引到洛杉矶的水渠时，州必须平衡洛杉矶市生活用水需要与莫诺湖的公共信托价值之间的冲突。

(49)See Joseph L.Sax，The Public TrustDoctrine in NaturalResource Law:Effective Judicial Intervention，68 Mich.L.Rev.471，556(1970).

(50)See Zachary C.Kleinsasser，Public and Private Property Rights:Regulatory and Phisical Takings and the Public Trust Doctrine，32 B.C.Envtl.Aff.L.Rev.421，421-427(2005).

(51)See Ted J.Hannig，The Public Trust Doctrine Expansion and Integration:a Proposed Balancing Test，23 santa Clara L.Rev.211，218-229(1983).

(52)See Ted J.Hannig，The Public Trust Doctrine Expansion and Integration:a Proposed Balancing Test，23 santa Clara L.Rev.211，229-231(1983).

(53)See Randal David Orton，Inventing the Public Trust Doctrine:CaliforniaWater Law and theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.80.

(54)See Randal David Orton，Inventing the Public Trust Doctrine:CaliforniaWater Law and theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.40.

(55)有关美国自然资源公共信托的案件主要可以区分为三大类:一是政府转让公共信托资源为私人目的之用的案件;二是导致公共信托资源毁坏(derogation)案件;三是改变公共信托资源的用途为其他公共用途案件，在这类案件中，政府一直对公共信托资源拥有所有权，但公共信托资源的公共用途随着时代的改变而改变，政府往往要求或许可将公共信托资源先前的公共用途转变为其他的公共用途或者集体用途。

(56)See Erin Ryan，Public Trust and Distrust:the Theoretical IMplicationsof the Public Trust Doctrine for Natural Resource ManageMent，31 Envtl.L.477，495(2001).

(57)National Audubon Society v.Superior Court of Alpine County，33 Cal.3d 419，441(1983).

(58)也就是说，当湿地所有者牺牲自己的利益而不填充湿地时，他并不能强迫那些从这一结果中受益的人获得补偿，他并不能排除他人眺望依靠湿地生存的空中飞鸟。

(59)然而，在缺乏将某种不动产归入共用(或集体)财产的环境、事件或行为时，应如何确定对其权利的性质呢?实际上，合理的假设是把对这种财产的权利看成是私人的。

(60)See Lloyd R.Cohen，The Public Trust Doctrine:An EconoMic Perspective，29 Cal.W.l.Rev. 239，247(1992-1993).

(61)See Serena M.WilliaMs，Sustaining Urban Green Spaces:Can Public Parksbe Protected under the Public Trust Doctrine?10 S.CEnvtl.L.J.23，43-44(2002).

(62)See People ex rel.Scott v.Chi.Park Dist.，360 N.E.2d 773，775，780-781(Ill.1977).

(63)See Kathryn M.Casey，Water in theWest:VestedWater RightsMerit Protection under the Takings Clause，6 Chap.L.Rev.305，315-325(2003).

(64)See Michael C.BluMMand Thea Schwartz，Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water，37 Ariz.L.Rev.701，711(1995).

(65)Erin Ryan，Public Trust and Distrust:the Theoretical IMplications of the Public Trust Doctrine for Natural Resource Management，31 Envtl.L.477，492(2001).

(66)See Randal David Orton，Inventing the Public Trust Doctrine:CaliforniaWater Law and theMono Lake Cintroversy，University of California，1992，p.52.

(67)参见周小明.信托制度比较法研究［M］.北京:法律出版社，1996:174-177.

(68)See TiMJohns，Proceedingsof the2001 SyMposiuMon Managingc Hawai‘i’sPublic Trust Doctrine，24 U.Haw.L.Rev.21，38(2001-2002).

(69)佛罗里达州宪法规定:“本州范围内尚未转让的可航水域下的土地，包括平均高水位线以下的海岸，其所有权经由州的当局，受全体人民的信托，由州所拥有。法律可以授权销售这些土地，但只能是为了公共利益。法律可以授权私人使用部分土地，但前提是不能违背公共利益。”FLA.CONST.，Art.X，Section 1(1970).

(70)FLA.CONST.，Art.X，Section 16(1994).

(71)See Edith BrownWeiss，Our Rightsand Obligations to FutureGennerations for theEnvirnMent，84 AM.J.INT'L L.198，201-202(1990).

(72)See Kristen M.Fletcher，Regional Ocean Governance:The Role of the Public Trust Doctrine，16 Duke Envtl.Law＆Pol'y ForuM187(2006).

(73)［美］詹姆斯·布坎南著.韩旭译.财产与自由［M］.北京:中国社会科学出版社，2002:4.

(74)Lloyd R.Cohen，The Public TrustDoctrine:An EconoMic Perspective，29 Cal.W.l.Rev.239，265(1992-1993).

(75)黑格尔著.范扬、张启泰译.法哲学原理［M］.上海:商务印书馆，1961:50.

(76)See Illinois Central Railroad v.Illinois，146 U.S.387(1892).

(77)Peter Egan，Applying Public Trust Tests to Congressional AtteMpts to Close National Park Areas，25 B.C.Envtl.Aff.L.Rev.717，734(1998).

(78)Peter Egan，Applying Public Trust Tests to Congressional AtteMpts to Close National Park Areas，25 B.C.Envtl.Aff.L.Rev.717，740(1998).

(79)《物权法》第45条第2款规定:“国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定。”据了解，在《物权法》起草过程中，有人提出了“既然国有财产属于全民所有，就应当由全国人大代表行使国家所有权”的主张，但是未获采纳，而是维持了当时的立法规定和不合理的体制。其中的一个重要理由是:“全国人大作为最高的权力机构，它本身不能从事一些财产的管理行为，只能由最高国家权力机构的执行机构来行使管理职能，同时国务院的有关机构建立一系列完善的配套机构，若由全国人大来管理，则必须在其内部再建立一套管理机构和体制，这不可能也不必要。”参见王利明.《物权法》的实施与配套法律法规完善［EB/OL］.［2007-07-23］.http://hibaidu.coM/Molawyer/blog/iteM/01e121387d00bdf0b311c767.com.

(80)Susan George，WilliamJ.Snape，II and Rina Rodrigu，The Public in Action:Using StateCitizen Suit Statutes to Protect Biodiversity，6 U.Balt.J.Envtl.L.1，2(1997).

(81)［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦著，毕竞悦译.权利的成本——为什么自由依赖于税［M］.北京:北京大学出版社，2004:91.

(82)Lloyd R.Cohen，The Public TrustDoctrine:An Economic Perspective，29 Cal.W.l.Rev.239，265(1992-1993).