公共信托理论的发展

三、公共信托理论的发展

“人们有享有清洁的空气、纯净的水源和保有自然资源和自然环境的审美、风景和历史价值的权利。宾夕法尼亚州的自然资源属于所有人民包括未来人的公共财产。作为这些资源的保管人，联邦应该基于全体人民的利益来保护和管理这些资源。”⁽⁴²⁾(宾夕法尼亚州宪法第一章第二十七节)

“为了当代和未来世代人的利益，州和其政治分支应保有和保护本州的自然风光和自然资源，包括土地、水、空气、矿藏和能源，并以符合资源保护目标和促进本州自给自足的方式，促进这些资源的开发和利用。”“所有的公共自然资源都是为了全体民众的利益以信托的形式由州加以控制。”⁽⁴³⁾(夏威夷州宪法第六章第一节)

这些条款代表了古代普通法公共信托理论(一种传统用于保护公众进入可航水道的权利的理论)的现代版本，有些法院甚至认为这些指令采纳了公共信托理论作为该州宪法的基本原则，从而可以禁止通过成文法来减损这种信托。这些条款同时表明，与17、18世纪的英国PTD实际上是一个晦涩难懂的、甚至是一个反对环境保护的理论⁽⁴⁴⁾不同，在现代PTD中，先前准许的公共资源的商业用途是明确遭到反对的，认为这种商业用途对公共资源而言是一种邪恶或灾难。

自美国最高法院对伊利诺伊中央铁路公司诉伊利诺伊案作出戏剧性的判决，并支持保护密歇根湖的公共所有权以来，公共信托理论便进入了普通法的实践领域。该理论通过法院的判决逐步得到发展，其适用范围与内容也经常发生变化。在普通法的实践领域，公共信托理论悄悄地服务了七十个年头，直到20世纪60年代，才随着环保意识的觉醒将其推向了法律主张的最前沿。

1970年标志着新公共信托时代的来临。约瑟夫·萨克斯教授于1970年在《密歇根法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》的文章，将公共信托理论运用于环保领域，并主张通过唤起这一古老的原则来保护水资源，呼吁在未来发展更为广阔的公共信托理论，使该理论能够包括更大范围的自然资源的价值。他认为:水、空气等与人类生活密不可分的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产。国民可以将他们的共有财产委托政府管理。此时，国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。政府应当为全体国民管理好这些财产，未经委托人许可，不得自行处理这些财产。⁽⁴⁵⁾

萨克斯教授通过分析分散的有关公共信托的法院判决，认为PTD具有三个相关原则:“第一，像大气、水这样的一定的利益对于市民全体是极其重要的，因此将其作为私的所有权的对象是不明智的。第二，由于人类蒙受自然的恩惠是极大的，因此，与各个企业相比，大气及水与个人的经济地位无关，所有市民应当可以自由的利用。最后，增进一般公共利益是政府的主要目的，就连公共物也不能为了私的利益将其从可以广泛、一般使用的状态而予以限制或改变分配形式。详细地考察信托问题的指标，不是在事实中单单将公共财产按不同用途作出再分配、或包含各种补助金的要素等，而是其中缺乏因此被达成各种代偿的公共利益的重要证据。对于法院，事实上要有公共利益受到威胁的证据才能起作用。”⁽⁴⁶⁾

在随后的日子里，环保人士开始有计划地将萨克斯教授总结的这一理论运用到实践领域，并提起诉讼，要求迫使强大的环保反对者们保护公共信托资源。在加利福尼亚州，使PTD得到扩张最著名的判例是两个:一是1970年的马克斯诉威特尼案。在该案中，法院宣称:公共信托理论必须非常灵活，才能满足不断变化的公共需要，因而可以保证未来对公共信托理论的定义可以随着公共利益本身的变化而变化。⁽⁴⁷⁾这就是说，公共信托理论的范围也是随着公共需要的变化而不断扩张的，有时甚至是以一种违背私有财产权和传统公众自由的方式，扩张了政府对公共信托资源的权力。当然，公共信托理论范围之所以得以扩张的原因也是多方面的，这种扩张可能是对财产约束的反映，可能是受地理差别、当地需要以及地方情感等影响的结果。二是美国莫诺湖案。在1978年，居住在一个与世无争的山村的居民和大学的生物学家一道，提起了一个公共信托诉讼，要求洛杉矶市政府停止从莫诺湖盆地引水。这一典型的以弱敌强的战斗，是由当地人保护莫诺湖的生态环境用途的需要所引起，在1983年达到了高潮，加利福尼亚州最高法院支持了保护莫诺湖的主张，并使该案成为新公共信托理论判例中的经典⁽⁴⁸⁾。

从大量的判例来看，公共信托理论的扩张主要表现在两个方面:一是该理论所涵盖的自然资源范围的扩张。萨克斯教授早就指出，PTD不应仅限于运用到与可航水域下的土地相关的问题，相反，还应当应用在更加广泛的情形之下，即运用于需要保护分散的公众利益，以免受那些紧密组织起来的、有着明确而直接的目标的团体的侵犯的情形⁽⁴⁹⁾。为了满足社会不断变化的公众需要，美国通过各州的判例、宪法和相关法律的规定，将PTD所保护的资源扩张到了所有脆弱的资源，即从传统对可航水域、沙滩、河流的保护，扩张到对湖泊、湖泊支流、海岸、含水层、沼泽、湿地、泉水、地下水等自然资源的保护。作为可以扩张为公共信托资源的潜在资源，既可能与传统公共信托资源结合在一起，也可能是同样植根于传统但未落入PTD范围的公共资源。到20世纪末，公共信托理论已经逐步通过法院的判决，运用于对树木和森林、公园、野生动物、古迹、进出海滩以及整个生态系统的保护。⁽⁵⁰⁾二是该理论对所保护的自然资源的用途的扩张。也就是说，受信托保护的该种自然资源的公共用途从传统的商业、航行和捕捞，扩张到娱乐、美学、休闲、科学研究、资源与环境保护等用途。这种扩张的倾向陷入了根据公共信托理论而新发现的公共权利与传统上来自私有财产的私人权利之间的冲突。很明显，许多法院否定了来自这种冲突的征收(takings)主张。

而扩张PTD的方法则主要有以下几种:(1)通过宪法和法律的规定来扩张PTD，例如加利福尼亚州宪法就对销售某些潮间地施加明确的限制;(2)通过各州的权利主张来扩张PTD，因为州可以自由决定高水位以下和低水位以上不受潮汐影响的土地是由私人土地所有者还是州拥有所有权;(3)通过扩大“可航水域”的范围来扩张PTD，如通过娱乐性划船测试增加用于公共用途的可航水域的数量;(4)通过司法机关融入新的权利来扩张PTD，即由司法机关宣告何种用途构成公共信托用途，如法院认为除了商业、航行和捕鱼属于公共信托用途外，进入权、娱乐权(如洗澡、游泳以及站立于公共信托土地之上)以及保持信托资源处于自然状态的权利(如作为饱含生物多样性的科学研究区、野生动植物栖息地等)都是公共信托权利;(5)通过整合水资源制度来扩张PTD，尤其是在莫诺湖案中法院通过整合PTD与先占水权制度扩张了PTD;(6)通过公共信托权利的命名(prescription)来扩张PTD。⁽⁵¹⁾但第六种技巧受到了一些批评，原因是这种做法犯了两个错误:一是加利福尼亚州判例法要求的对土地所有者土地的公开使用、众人皆知的使用、持续使用以及在长达5年的反向使用期间未遭受真正所有者的反对，公众未能提供证据加以证明;二是这种做法本身违背了由立法机关表达的公众意图⁽⁵²⁾。

从PTD的扩张中，我们还可以发现，美国事实上存在着两类PTD:一类是保护地点(place)的PTD。在这类PTD中，法院的作用是仲裁财产权。只要某一区域被认为披上了公共信托的外衣，法律就禁止对这一区域的土地进行销售。第二类是保护用途(use)的PTD。在这类PTD中，法院的作用除了仲裁财产权外，还要对受保护和不受保护的用途进行分类，确认相互排斥的用途，并按照解决这些现实问题的答案，对该区域的土地进行合理的分配⁽⁵³⁾。

由上可见，PTD是一个非常灵活的理论，是一个法官创造的理论或普通法，可以为了满足不断变化的条件以及从公共信托理论中受益的公众的需要，不断地为法院的意见所修正。