文化旅游资源公共权益信托

1.公共权益信托的必要性

少数民族文化产权的归属将是一个长期的多元化的过程，也是一个产权界定缺乏“瞄准”系统的过程。也就是说，虽然在宪法框架内文化资源所有权属国家所有，但在具体操作上，这个界定边界非常模糊，难以真正地行使权利，因而大多通过委托、代理的方式行使权利，即国家委托地方行政管理机构代为行使权力，因此，少数民族文化产权实际上由少数民族地区国家基层权力机构代为行使。但行使权力的过程中，基层政府部门，具体涉及省、市（县）、乡（镇）、村委会一级，由于缺乏行使权利的专业能力，往往把代理职能、公益托管职能简单地视为对这类资源的所有权、经营权和收益分权的全面掌控，

从洛水村、霞给村旅游业的发展来看，政府部门在行使权利的过程中，通过组建国有性质的旅游企业直接进入旅游资源开发领域，都不同程度地成为了利益的主体，没有起到居间作用，也就形成了表面上看是围绕旅游资源开发利益的政府、旅游企业、少数民族社区、社区精英、外来商户等多方的博弈，但实际上是政府与少数民族社区的两方博弈。

因为少数民族文化旅游资源产权界定的最大的难题在于权利主体的确定，资源的拥有者既有集体性、民族性、社区性，也有分散性、差异性和个体性的特点。虽然学术界对权利主体的认定有多种看法：一是将少数民族传统文化传承人作为权利主体，那么涉及的主体既有社区，也有个人；二是将民族或社区作为权利主体；三是将国家作为权利主体；四是根据不同情形采取多层次认定。如纳西族东巴文化的传承模式以家庭血缘传承、家族村寨传承、师徒传承为主，传承人相对固定，所以权利主体的认定比较容易，适合采取第一种形式，即将东巴文化的传承人作为权利主体。但有些文化旅游资源，如傣族的泼水节，作为一个综合性宗教节日，其中包含了采花、泼水、赕佛等过程，既有云南西双版纳傣族、德宏傣族集体传承，也有云南新平县、元江县花腰傣在政府部门安排下对泼水节的创新，且云南布朗族、德昂族、阿昌族等也有过泼水节的习俗，在泰国、缅甸、老挝等国家也有部分民族有过泼水节的习俗。如果仅将某一傣族社区、个人界定为泼水节这一文化旅游资源的产权主体，必然会引起极大的争议，难以达成社会共识。因此，此类文化旅游资源的权利主体必然是少数民族群体，让少数民族群体整体收益，也是解决文化旅游资源开发利益分配矛盾的有效模式之一。

鉴于将国家作为权利主体来行使权利会带来利益主体的错位以及群体行使权利的不现实、不便性，可通过设立少数民族文化旅游资源产权信托机构代为行使权利。

2.公共权益信托的设立

《中华人民共和国信托法》明确规定，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境；发展其他社会公益事业。^[29]依法对公益信托进行规定，突出了国家对公益信托的鼓励和支持。目前，我国少数民资地区的旅游资源开发中，文化资源开发仅能惠及部分少数民族地区，只有少数社区享受了文化旅游资源开发所带来的红利，而多数社区虽然承担着传统文化传承者、保护者的角色，却无法从中获取经济收益，形成了事实上的“效率中的贫困”。这其中有社区本身的原因，如资源缺乏可观赏性和体验性等，但更多社区虽文化旅游资源丰富，而公共基础设施如道路、电力等投入不足导致开发成本过高，难以吸引外来资本所造成。因此，要让少数民族群体整体受益，使之成为少数民族整体公益目标，仅通过文化旅游资源产权交易难以实现，还需要通过社区公共权益信托来管理交易所得，把它投向拥有共同文化资源的少数民族贫困地区，实现脱贫和发展的需要。

另外，已经被开发利用的少数民族文化旅游资源，由于其传承者无法与市场力量相抗衡，资本力量对社区的分化、对市场的控制，使得社区很难形成合力与旅游企业展开公平竞争。因此，非常有必要通过设计一种公益机制，对文化旅游资源开发中强势力量起到制衡作用。因此，在文化资源利用与保护的经济体系中，公共权益信托应该是一个有组织的机构，它的职责在于让保护那些对自身文化资源没有话语权的少数民族社区或个人，让使用这类资源的企业必须支付费用，以其自身正的外部作用去抵消企业负的外部作用。

3.公共权益信托的目的

少数民族文化旅游资源公益信托必须以少数民族公共利益为目的，是使少数民族群体或社区整体而设立的信托，它的受益人不是某一个确定的少数民族个人，而是一个不完全确定的少数民族群体。因此，它与传统意义上的公益基金信托不同，它的委托人是少数文化旅游资源产权的主体，即少数民族群体，不是某一自然人或法人，它接收的不是公益信托资金，而是少数民族文化旅游资源权益，且少数民族文化旅游资源公益信托除必须取得金融主管部门批准外，也应取得文化资源管理监管部门的批准，使之具备管理文化类资源产权交易的资质。以行业经营所遵循的专业化管理、诚实守信、谨慎性原则，对少数民族文化旅游资源权益这一信托财产予以管理经营，实现信托财产的收益和增值，在依法接受少数民族群体、社会公众和国家有关机构监督的前提下管理少数民族文化旅游资源产权，并受托管理产权收益的分配与使用。

1998年10月国务院发布的《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”^[30]因此，社会团体是基于公民结社自由权的社团。鉴于少数民族群体作为委托人，其构成上受地域、社区、行政区划等限制，在具体实现资源产权公益信托上缺乏可操作性，因此由少数民族群体自身根据共同意愿组成成立非营利性组织作为委托人，也可由依法登记的少数民族协会、传统文化研究会、学会、基金会等社团组织代为行使委托人的责任。根据《中华人民共和国信托法》第四十三条之规定“受益人是在信托中享有信托受益权的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人”^[31]。因此，少数民族群体或某一社区作为少数民族文化旅游资源产权信托的受益人是可行的。