公共信托理论

公共信托原则作为普通法的一项原则, 其理论雏形可追溯至罗马法时期, 后通过法令逐渐在英国确立, 最终在美国尤其是在环境资源保护领域得到蓬勃发展并达到全面兴盛。

1.公共信托原则的缘起

罗马法中的物与公共信托相关的是共用物和公有物, 两者都属于万民法的范畴。 我们一般将 《优士丁尼法典》 规定的 “依据自然法, 空气、 流动的水体、海洋和海岸由人类共同拥有” 视为罗马法上的共用物, 共用物不存在所有权, 由一切人包括本国人、 外国人、 奴隶进行自由、 任意、 无限制地使用。 公有物, 是由全体罗马市民共同使用的物, 其所有权一般属于国家, 任何私人均不能取得所有权。 对于共用物和公有物, 人们可以自由使用, 国家只在作为公共权利的管理者或受托者方面享有权利, 当有人妨害自由利用时, 司法部长可以发出排除妨害的命令以保护共同利用权, 也可以根据侵害诉讼而对妨害人处以制裁。 罗马法上的此种规定, 被学者们认为是公共信托原则的起源。 罗马法规定共用物和公有物的主要作用在于保障公众对自然资源的自由利用, 防止自然资源的私有化损害公众的共同使用权。

2.公共信托原则在英国的发展

罗马帝国覆灭后, 公共信托原则却并没有随之消失, 而是在英国得到了发展。 人们在对抗国王对自然资源独占的所有权的过程中, 公共信托原则逐渐清晰并成为普通法上的一项原则。1066年, 诺曼底公爵征服英国后, 国王和贵族领主拥有对自然资源的绝对所有权, 其中包括对可通航水域下的土地拥有绝对所有权, 这给公众自由捕鱼、 通航产生了极大的限制, 并因此阻碍了贸易的自由发展。 故而,1215年的 《自由大宪章》 第33条规定: “自此以后, 除海岸线以外,其他所有建在泰晤士河、 美德威河以及全英格兰各地一切河流上所设之堰坝与鱼梁概须拆除。”[1]

3.公共信托理论在美国的兴盛

美国从英国的普通法传统中继承了公共信托原则, 用以限制政府处置公共资源的行政权力。 公共信托原则最初保护的是公众在河川、 湖泊等捕鱼和航行的商业利益以及州对水域之下的土地的权力等, 而不是娱乐、 美学或生态利益。1892年伊利诺斯中央铁路公司诉伊利诺斯州一案, 确认了州对其区域内的自然资源所有权是基于公众的委托而产生的所有权, 为公共信托原则适用于环境保护领域奠定了基础。

1970年, 萨克斯教授提出了 “环境公共信托论”。 公共信托思想建立在三个相关的原则基础之上。 其一, 某些利益, 例如空气与海, 对全体国民具有如此重大的意义, 以至于将这些利益作为私人所有权的客体是很不明智的。 其二, 这些利益蒙受自然如此巨大的恩惠, 而不是某个企业的恩惠, 以至于这些利益应该提供给全体国民自由使用, 不论国民的经济地位如何。 其三, 政府的主要目的是增进一般公众的利益, 而不是按照从广泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品。

萨克斯教授提出的新公共信托原则被环保主义者视为有力的武器, 也在美国多个州的宪法和司法审判中得到体现。 新公共信托原则具有明显的革命性和环保性, 不仅作为信托客体的自然资源范围大为增加, 而且其基本功能也从保障公众对可航水域的商业利用扩展至自然环境保护, 重视水质和野生生物的保护、 自然环境的美学价值和娱乐使用等生态利用。 公共信托原则不仅可以限制政府对自然资源许可利用的用途, 也可以限制私人对自然资源的处分, 由于公共信托原则对传统的私人财产权的挑战, 近年来也不断受到美国学者的质疑。

[1] 鲁冰清: “论公共信托原则及对国自然资源管理的借鉴”, 《西部法学评论》,2015年第3期, 第109页。