社会公共需要理论与财政概念

第三节　社会公共需要理论与财政概念

既然政府干预经济是必要的，那么，究竟哪些事该由政府来做？具体说来，在众多的产品和服务中，究竟哪些产品和服务该由政府出钱提供，哪些该由市场提供？这个问题涉及在市场经济体制下，政府部门与私人部门如何对资源进行优化配置的问题。在人类社会发展的过程中，人们对此问题进行了长期的思考与探索。在这一节中，我们将对这一问题作一阐述。

一、社会公共需要的概念及其特征

现在，我们都生活在市场经济环境中。市场是通过买卖来满足人们各种需要的一个系统。几百年的市场经济实践证明，市场是一种结构精巧而且具有效率的经济运行机制。但是，市场并不是满足人们需要的唯一系统，因为它不能满足人们的所有需要。比如，在我们的生活中，我们谁也离不开食品、衣物、房屋，因为这些东西是我们生存所必不可少的；我们也需要国家的安全和良好的社会秩序，好让我们能够安心地工作和学习。当你需要食品、衣物、图书、汽车和房屋时，你可以拿着钱到市场上购买；但是，你拿钱在市场上却买不到国家的行政管理、国防、治安以及司法所提供的国防安全和社会秩序。因此，还需要另一个系统来满足人们的这类需要。这另一个保证居民生活和社会经济正常运行的系统就是政府。政府通过财政活动以有别于市场的方式满足市场不能提供的或不适于由市场提供的各类需要。

综合来看，人们的需要虽然五花八门，但归纳起来无外乎就是两类需要：一是私人个别需要，二是社会公共需要。在市场经济体制下，私人个别需要适合由市场通过提供私人物品来满足；社会公共需要适合由财政通过提供公共物品来满足。财政学理论要讨论的正是政府将如何通过财政活动来提供社会公共需要。

社会公共需要是与私人个别需要相对应的，它是社会公众在生产、生活和工作中共同的需要，是市场不能满足的需要。

社会公共需要相对于私人个别需要来说，具有以下主要特征：

（1）社会集中性。社会公共需要适合由政府集中组织并向社会提供，如国家的国防安全，它不能由社会各个成员分别提供。此外，社会公共需要是向社会公众提供的，并不是向某个人或某个集团提供的，它的效用是不能分割的。

（2）非排他性（non-excluding）。政府提供的社会公共需要，社会成员都可以无差别地享受，也就是说，一个人享用某种公共物品，并不排斥其他人享用。例如，石家庄市的“民心河”工程，不仅改善了石家庄市的环境，也给石家庄人带来了一个在夏季消暑纳凉的好去处。当你在夏季的夜晚，独自一人或与亲朋好友漫步河边享受这种好处时，并不能排斥他人也得到同样的享受。

（3）非竞争性（non-rival）。这一特征是指消费者增加并不引起生产成本的增加，即多一个消费者使用引起的社会边际成本为零。因而，社会成员在享用公共物品时，不需要付出任何代价或只付少量的费用。例如，居民使用公路、桥梁、广场，进公园、博物馆等，不需支付费用；即使需要支付费用，也不是按等价交换原则确定的收费标准，而是少量的费用。

（4）具有外部效应（externality）。外部效应是指一个消费者或生产者对其他消费者或生产者带来利益和损失。当一项经济活动给社会带来好处或收益，则称为外部经济或正的外部效应。当一项经济活动给社会造成损失或费用，则称为外部不经济或负的外部效应。例如，距离北京180公里的内蒙古多伦县为了防止土地沙化，采取了保护植被、植树造林等措施，所形成的防护林带对北京市来说受益匪浅，因为那里是北京沙尘暴的源头。多伦县政府的政策和措施在给当地居民带来益处的同时，也给北京市带来了益处，这就是典型的正的外部效应。

（5）满足社会公共需要的物质来自剩余产品。很显然，当社会产品仅能满足个人的最基本的生活需要时，不可能出现社会公共需要。但当社会产品出现剩余产品时，也并不是剩余产品的全部都用于满足社会公共需要。如封建社会皇室的需要是来自剩余产品的；资本主义社会资本家的个人需要是来自剩余产品的；社会主义社会企业留利中的公益金部分，也是来自剩余产品的，而这些都是不属于社会公共需要的。

二、社会公共需要的内容

社会公共需要的内容很多，具体来说包括以下两类。

1.纯社会公共需要

具体来说又有两类：一类是政府保证执行其职能的需要，例如国防、外交、公安、司法、行政管理、基础教育、卫生保健、基础科研和生态环境保护等。这是最典型的社会公共需要。另一类是大型的公共设施及基础工业，例如邮电、通信、民航、公路、煤气、电力、钢铁等。与第一类不同的是，这些行业可以按市场法则允许私人进入，但由于其耗资巨大等原因，私人部门难以承担，而这些公共设施及基础工业在国民经济发展中又具有极其重要的作用，因此，政府成为其主要的投资主体。

2.准社会公共需要

这类需要是介于社会公共需要和私人个别需要之间的需要，高等教育、社会保障、医疗卫生等就属于这一类。就拿高等教育来说，它并非是全体社会成员都能享受到的，由于教育资源的有限，进入大学学习具有明显的竞争性和排他性，所以，它具有私人个别需要的特征。但高等教育是为国家建设培养专业人才的地方，学生学成后，可以为社会提供更好的服务，具有良好的外部效应。显然它又具有社会公共需要的特征。因此，人们把高等教育列入准社会公共需要。

三、公共物品及其提供方式

（一）公共物品的概念及特征

前面我们已经叙述，在市场经济体制下，私人个别需要适合由市场通过提供私人物品来满足。消费者为自己想要消费的产品支付费用之后，便获得了消费这些产品的权利。这些产品和劳务的共同特点是只提供给付费的消费者，且其效用也只有付费的人才可以享受。理论上将此类商品称为私人物品；而社会公共需要适合由财政通过提供公共物品来满足。公共物品（Publicgoods）就是指满足社会公共需要的产品和服务，是不能由私营部门通过私人市场提供的产品和服务。

与私人物品相比，公共物品具有两个明显的特点：一是非排他性，二是非竞争性。

所谓非排他性是指公共物品在消费过程中产生的利益不能被某一个消费者独享，也就是说，一个人享用某种公共物品，并不排斥其他人也享用。例如建灯塔为过往船只导航，任何一条船也不可能独自使用而排斥其他船只使用灯塔，所以，它具有非排他性。

所谓非竞争性，是指在生产水平既定的情况下，某人对公共物品的享用不妨碍其他人对公共物品的同时享用。即增加一个人消费公共物品不会影响其他人对公共物品消费的数量和质量，也就是说，许多人可以同时消费同一种公共物品，增加一个消费者所引起的边际成本为零。还以建灯塔为过往船只导航为例，在一定时期内，灯塔的建造维修费用是确定的，不会因增加一条船通过而增加成本，所以，它具有非竞争性。再如，公用路灯，在它建成后，多一个人在灯下行走并不会引起照明费用的任何增加，少一个人走路也不会减少照明费用。还有提供安全保障的国防支出、卫星电视节目、互联网等等，其消费过程都具有非竞争性特点。

对于公共物品的非排他性，有两点值得注意：

（1）某些公共物品经技术处理可以具有排他性，但这样做的成本太高，远远超出排他后带来的好处，在经济上不可行。例如，国防作为一种公共物品，在一国范围内若要排除一个在该国居住的人享受国防保护的利益就是很不经济的。再如，如果要独自使用而排斥其他船只使用灯塔的话，就要花费很高的成本，或根本找不到排斥其他船只使用灯塔的经济手段。

（2）公共物品的非排他性意味着有可能形成“免费搭车”现象。因为公共物品具有非排他性，它一旦被提供出来，很多人都会自动受益，不论他们是不是为此而付了费。例如，某地准备修建一座防洪大坝，这大坝对当地居民来说当然是一种公共物品。经过可行性分析，当地政府决定居民每人出一部分资金，而大坝建成后给人们带来的保护价值要远大于人们的成本。假如当地居民中有人考虑到自己不出钱，别人也会出钱把大坝建成，而大坝建成后，他也照样可以享受到大坝给他带来的保护。那么，这个人就可能不花任何成本而白白享受大坝的收益。因为大坝作为公共物品，它具有非排他性或排他的成本很高，所以会出现不支付大坝成本而享受大坝收益的现象。在经济学中，把这种不承担任何成本而使用公共物品的行为称为“免费搭车”（freeriding）。作为当地居民，如果很多人或每个人都在追求私利的心理下，选择不由自己为修建大坝出钱，而都想让别人出钱，自己白白地享受大坝建成后的好处，那么其结果就是这座大坝的修建计划化为泡影。可见，公共物品的非排他性决定了在公共物品的消费中不可避免地要出现“免费搭车”现象。因为每个理性的消费者都会从自己经济合理性角度出发，选择不由自己付费而享用公共物品利益的。但是，如果每一个消费者都选择“免费搭车”，其结果将是无车可搭，这就是所谓的“公地悲剧”的发生。

事实上，在相当多的情况下，如果相关利益者共同达成协议而彼此遵守，则人人受益；反之，则人人受损。但大量的事实证明，一旦需要大规模的合作时，市场机制往往就不能充分发挥作用，从而导致社会资源配置效率的低下。在经济学上，对这种情形的典型描述就是“囚徒困境”。公共产品的供给就是一个囚徒困境问题。如果大家都出钱兴办公用事业，所有人的福利都会增加。问题在于：如果我出钱而你不出钱，我得不偿失；如果你出钱而我不出钱，我就可以占你的便宜。所以，每个人的最优选择都是不出钱，其结果就是所有人的福利都得不到提高。囚徒困境问题反映了个人理性与集体理性的矛盾。如果当集体理性符合社会利益时，公共部门应该努力促成合作。从这一点来看，政府介入市场是很有必要的。

（二）公共物品的分类

1.纯公共物品和准公共物品

按公共物品的性质划分，公共物品可分为纯公共物品和准公共物品两类。完全具备非排他性和非竞争性两个特征的公共物品被称为纯公共物品，国防、法律、公安、环境保护等就是这类物品。但在现实生活中，公共物品不一定同时具备这两个特征，大多数情况下只具有其中一个特征，这类公共物品被称为准公共物品。例如，一座大桥，在车辆并不拥挤时，如果允许自由通行，那么增加行驶车辆不会损害其他人的利益，也不会增加大桥的费用，此时，它具有非排他性和非竞争性；如果设置关卡，只允许有通行证的车辆通过，这时它就具有排他性了。而在车辆拥挤时，势必要安排人员进行交通疏导，此时，多过车辆就增加了桥梁的成本，这时大桥就具有竞争性了。

2.全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品

按公共物品的地域划分，可将公共物品分为全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品。

全国性公共物品是指一国公民都能毫无例外地享用的公共物品，如一国的国防、法律制度等。区域性公共物品是指某一地区的居民能够享用的公共物品，如“三峡工程”的建成将使整个长江流域特别是靠近三峡的几个省区受益。地方性公共物品是指某一地方（城镇、街道等）的居民能够享用的公共物品，如街灯使附近居民受益等。

当然，全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品有时并不能截然分开。例如，从北京到沈阳的京沈高速公路，是一种很大的地方性公共物品，因为它主要有益于生活在北京或沈阳的居民。但是，它也是一种区域性的公共物品，因为它也有益于这两个城市附近地区的使用者；同时，它也是一种全国性公共物品，因为生活在中国任何一个地方的人，不管是利用这条公路搞运输还是旅游，都会受益于这条高速公路的。

（三）公共物品的提供方式

如前所述，公共物品具有非排他性和非竞争性，这使得公共物品在提供上会产生“免费搭车”现象。因此，市场无法有效地为个人提供公共物品，即存在“市场失灵”。这在客观上决定了公共物品适宜由政府来提供。那么，政府将如何提供公共物品？

1.公共提供

对于纯公共物品，政府可采用公共提供（Publicprovision）的方式来提供。即财政用税收收入提供纯公共物品，社会公众可以免费使用此类物品。

2.混合提供

对于混合公共物品，政府可以采用公共提供的方式，也可以采用混合提供的方式。混合提供即由市场提供与财政提供相结合，也就是说，混合公共物品的受益者适当交费，再加上财政的资助，共同提供混合公共物品。例如基础设施、公共工程、福利事业等对公众影响大的或由政府提供更为有利的商品和劳务由政府财政出资提供，社会保障和高等教育等则由受益者个人出一部分钱，政府财政再进行补助。

财政学研究所关心的问题是：政府提供公共物品的规模及其与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所费的成本与代价等。

四、财政的概念及其特征

从以上介绍我们不难发现，国家作为阶级统治的工具，它具有政治、社会和经济各方面的职能，而实现这些职能需要有财力作保障，财政就是为国家实施并实现其职能提供财力保障的，所以说财政是以国家为主体的经济行为。值得注意的是，在不同的社会制度下财政活动的性质有所不同。

在市场经济体制下，由于市场存在“失灵”现象，市场与政府在市场发展过程中共同发挥着各自的作用。原则上讲，市场对资源配置起基础性作用，通过私人产品或服务来满足私人个别需要；政府则应弥补市场不足，通过提供公共产品或公共服务来满足社会公共需要。而政府对社会公共需要的满足是通过财政来实现的，所以，市场经济体制下，财政是政府为了满足社会公共需要而从事的以政府为主体的分配活动，它是政府实现其职能的物质基础。

财政具有三大内涵特征：（1）财政分配的主体是国家（或政府）。（2）财政分配的客体是一部分社会产品，主要是剩余产品。（3）财政分配的目的是满足社会公共需要，因此也称为“公共财政”。

财政是为市场提供公共服务的政府分配行为，它具有以下基本特征：

1.弥补市场失灵

既然市场与政府有着明确的分工，那么，作为政府职能部门的财政就必须而且只能在市场无法正常发挥作用的领域发挥自己的作用，即财政通过弥补市场不足，为社会公众提供公共物品来满足社会公共需要。

2.为市场提供一致性服务

市场经济的效率性是通过等价交换活动来实现的。而要做到等价交换，就必须具有公平竞争的外部环境。政府及其财政活动直接作用于各个市场活动的主体，影响着他们的市场行为。所以，政府及其财政必须一视同仁地对待所有的市场活动主体，以维护市场的公平和公正。无论是对国有企业还是对非国有企业，无论是对单位还是对个人，政府和财政都应采取一致性的政策和制度，不能有远近之分。例如，税收是财政收入的主要来源，政府征税时不能对国有企业按较低税率征税而对非国有企业按较高税率征税；不能对国内企业按较高税率征税而对外国企业按较低税率征税。否则的话，政府的行为直接支持了某些经济活动主体的市场活动而抑制了另一些经济活动主体的市场活动，这将会扭曲市场机制，不但不能弥补市场失灵，反而会加大市场失灵。

3.非营利性

在市场的某些领域之所以存在失灵就是因为在该领域无法保证应有的正常盈利。而盈利是人们从事市场经济活动的最直接动力，没有盈利的领域自然是非政府部门不愿涉足的。但这些非盈利的领域恰恰又是国民经济发展和社会公众生产、生活所必不可少的领域。因此，政府及其财政要以社会效益最大化为目的，在这些领域从事非营利性的活动。

对于某些为社会公众所需要的经济活动，当具有一定的市场收入，但又达不到市场平均盈利水平时，可以采取政府和企业共同承担的做法。例如，高速公路的修建，往往是政府与企业共同参与。政府通过无偿财政投资或财政补贴方式，使投资的企业可以获得平均利润，既支持了该项目的建设，也支持了投资企业的发展。与此同时，企业由于可以获得平均利润率，而承担了部分或大部分投资，从而大大减轻了财政支出的负担。因此，财政的非营利活动不仅可以为社会公众提供公共服务，也可以为市场经济提供服务。

4.法治化

市场经济是一个法治经济，在市场经济下的财政活动是政府进行的经济活动，当然也必须受到法律的约束和规范，也具有法治性。例如，预算要依法得到批准，税收要依法进行征收。正是通过法律的形式，才使社会公众真正对政府财政有着决定、规范、约束和监督的权力，也才保证了财政所具有的公共性。