公共产品理论

2.2　公共产品理论

2.2.1　经典公共产品理论

一般认为，较完备的现代公共品理论始于萨缪尔森(Samuelson，1954)，他在《公共支出的纯理论》一文中给出了公共品的经典定义：“任一个个人的消费都不会减少其他个人对这类物品的消费”，即所谓的共同消费，用公式表示为Xn+j=Xin+j。之后，马斯格雷夫(Musgrave，1959，1969)将价格排他原则的非适用性引入公共品定义，总结出了后来广为大家所接受的公共品的两个本质特征，即消费上的非竞争性和非排他性。

根据这两个基本特征，所有物品都可分作三类：纯公共物品、准公共物品和私人物品。其中，准公共物品又可以分作两类：具有非竞争性但能够排他的“俱乐部物品”和具有竞争性但不能够排他的“共用品”(如公共渔场、草地等)。

随着公共品理论研究的深入和各国的实践，已形成广泛一致的共识：由于公共品具有消费上的非竞争性和非排他性，若由市场提供，将会产生失灵。这样就需要政府来替代市场，成为公共品的提供主体⁽²⁾。这成为政府产生的理由和界定政府职能范围的依据。公共品理论为政府与市场的分工提供了理论依据，即政府提供公共物品、市场提供私人物品，并成为大家所认同的政府干预和公共财政职能定位的理论基础。这种认识是建立在公共产品的“两大基本特征”之上的。

但是经典公共产品理论面对各国丰富生动的政策实践时，也会遭遇难以自圆其说的尴尬。在当代各国的政策实践中，基础教育、基础养老保险、医疗卫生、廉租房等产品都是由各国政府普遍提供的。但是，严格按照经典公共产品理论的两个基本特征来判断，它们既具有排他性，又具有竞争性。如廉租房，受益群体是有资格限制的，其资格标准具有可操作性，在技术上很容易实现“排他”。其次，如果某人有资格住廉租房，那么他就拥有了该廉租房的使用权，也很容易排除他人使用。此外，一个国家的一定发展阶段，其可提供的廉租房是有限的，在边际意义上来讲，甲拥有了廉租房，乙就不能再有了，其竞争性很明显。对此，现有文献为了使这类产品的“公共产品”身份合法化，提供了如下解释：它们不是公共产品，而是准公共产品；它们具有较强的正外部性；它们是优质品(Merit Goods)。

对于以上解释，本文可依序进行反诘：①称其为准公共产品，是指它至少具备公共产品两个特征中的任何一个，而这些产品并不直观地具有非排他性和非竞争性。②正外部性并不是只有公共物品才具有，很多私人物品也具有，如一个人种植鲜花，不仅愉悦了自己也愉悦了他人，美化了周边环境，但不能因此将鲜花视为公共物品。③何为优质品？马斯格雷夫在《预算决定的多重理论》一文中将其定义为通过制定干预个人偏好的政策而提高生产的物品；1959年，他在《财政学原理》中再次给出定义：是指对消费者有益但因为消费者无知而消费不足的物品。可见关于优质品的内涵与外延还不太清楚，理论界的解释仍然莫衷一是。

显然，这类产品不是经典意义上的公共产品。实际上，哈维·罗森(Harvey S.Rosen，2000：59)早就提出：在某些场合，保健服务和住房是由公共部门提供的私人产品。英吉·考尔(Inge Kaul)在对公共物品进行归类时，也将“基础教育、健康保健及食品安全”归为“关键性的私人物品”。霍华德·格伦内斯特教授也曾说：虽然我们所关注的人类服务也带有一些公共产品的性质，但基本上还是私人产品。

根据经典公共产品理论，一旦明确并承认以上这类产品是私人产品，这些物品就立即失去了由政府提供的理论依据。这与各国的政策实践、与当代公民权利的诉求相违背。如何界定这类通常由政府提供但又不直观具备非排他性和非竞争性的物品，还是一个未见正面阐释的盲区。因此，对于公共产品的理论阐释，需要在现实的基础上对经典定义进行合乎逻辑的扩展与补充。

2.2.2　扩展的公共产品理论⁽³⁾

(1)权益—伦理型公共产品。关于公共产品的另一种定义其实早已存在，只是不为大家所熟知。

布坎南(James McGill Buchanan)在《民主过程中的财政》(1976)中认为，任何由集团或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务，都被定义为公共的。Malkin和Wildavsky(1999)认为，公共产品是一种社会构成物(Social construct，或社会观念)，是一种纯粹与文化相关的观念性界定。他们认为一种产品是否为公共产品，不应根据某种客观标准(或其自身固有的某种属性)来认定。一种产品之所以成为公共产品，是因为它由社会决定以这种方式来处理(VerEecke，1999)。休·史卓顿(Hugh Stretton)、莱昂内尔·奥查德(Lionel Orchard)(2000：68)认为，任何由政府决定免费或以低费用加以供给的物品和服务，都可以看做公共物品，这些物品的供给不是由市场需求所决定的，而是取决于集体的政治选择。

与经典公共产品定义相比，以上定义的显著差别是：经典定义是根据产品的“消费属性”(即是否具有消费上的非竞争性和非排他性)进行界定的。而布坎南等人则是从产品的“供给主体”(政府还是市场)及决策机制(“集体的政治选择决定”)来界定的。他们认为一种产品是否为公共品，其根本标志在于它是否经过确定的政治决策机制并由政府来提供。在决定某种产品是否由政府提供时，相关决策主体自然会考虑两种情况：一种是那些消费上既具有非竞争性又不能排他的产品，如国防、环保、路灯等，基于技术和成本的原因，他们“只能”由政府提供，这正是经典公共产品定义下的情形。另一种是那些虽然不存在的由市场供给的技术或成本障碍，但出于公民权利的价值观或政治伦理的要求，经集体的政治决策程序仍然认定“应该”由政府提供的产品，如基础教育、社会养老保险、医疗卫生等，虽然它们直观上不具备非排他性和非竞争性，但各国都是由政府提供。可见，布坎南等人的定义不仅没有否定经典公共产品理论，实际上还将其纳入自身的基本框架之中。

根据扩展的公共产品定义，政府既可以提供公共物品，也可以提供由公共选择机制决定的直观上不具有非竞争性和非排他性的私人物品，如基础教育、医疗卫生、保障住房、养老保障等产品。因为当社会经济发展到一定程度时，每位公民都能得到或应该得到“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本生活品。这被视为人之所以为人的一项“基本权利”和一个文明社会理应提供的人道主义关怀。这种社会价值观和政治伦理观广为大家认同之后，通过公共选择程序，就能转化为现实政策。于是，这些可以由市场提供但关乎人的基本权利的私人物品就理所当然地成为政府提供的公共物品。从各国的政策实践来看，像基础教育、医疗卫生、住房保障、养老保障等产品的确被视为公共产品，由政府提供。尽管政府提供这类物品的出发点是为了满足公民基本权利的诉求以及贯彻社会公平公正的基本社会价值观。但政府提供这些物品的确产生了极强的正外部性或公益性，如实施保障住房、社会养老保险等政策，在宏观上有利于社会稳定和谐；如实施免费的基础教育，有利于提高国民素质，从而促进经济可持续发展等。基于以上论述，将这类新公共物品称之为“权益—伦理型公共产品”应该是恰当的(冯俏彬、贾康，2010)。

(2)权益—伦理型公共产品的基本特征。一是具有双重性。权益—伦理型公共产品是一种具有私人物品特征的公共物品，这种双重性，在某种程度上决定了它的分配原则和生产原则。①按政治原则进行分配。权益—伦理型公共产品基于政治伦理(人的基本权利)和社会价值观念而产生，全体国民都有权平等享受之，故必须也只能按政治原则分配。所以，在某一特定历史时期，权益—伦理型公共产物品的重点供给对象，应该是那些还没有权利的群体，例如，那些由于自身不可控的原因，无力上学、就医、养老等弱势群体。正如英国公共政策专家迈克尔·希尔(Michael Hill，2003)指出的：现在的发达国家，在历史上公共产品与服务的供给基本上都是首先偏向于最迫切需要得到帮助的贫困人口，然后在此基础上逐渐实现公共产品与服务提供的均等化。②按经济原则进行生产。权益—伦理型公共产品既能排他又具有竞争性，其消费效应是可以分割的，即某种这类产品在一定时间的消费总量X等于i(i=1，2…，n)个消费者消费量之和，其表达公式为。既然它们的消费效用可以分割，受益主体也易识别且受益程度可计量，满足了收费的所有条件。所以从技术上讲，它不仅能够由私人部门生产，而且还能被竞争性地生产。因此，在生产中可全面引入经济效率原则和采用“使用者付费”、“公私伙伴关系”的供给模式，从而打开了公私部门合作的大门，如图2-3所示。

图2-3　权益—伦理型公共产品的基本特点

二是主要体现政府的再分配功能。权益—伦理型公共产品具有双重性，适合“使用者付费”的提供方式，如各国强制推行的社会养老保险制度。政府举办社会养老保险制度，并通过政策法规强制一定范围的人群必须参加到这一制度中来，参保成员按照政府制定的缴费标准缴纳社会养老保险费(税)，参保成员退休后就可以获得与其缴费相对应(不一定完全对等)的养老金或养老服务。至于该制度覆盖的对象、提供的产品种类以及给付的标准等由政府根据社会经济发展的具体阶段而定。可见，具有私人产品性质的权益—伦理型公共产品，一旦经过政治选择成为公共产品之后，作为社会管理者的政府就可以在其中发挥重要的收入再分配作用。这样政府既能维持“使用者付费”形式，又可以通过补贴或差别定价等政策，填补生产者“必须收费才能生产”与部分消费者“不能付费但必须消费”之间的巨大鸿沟，使权益—伦理型公共产品在尽可能大的范围内为社会成员所共同消费并促进社会总福利的增加。

(3)权益—伦理型公共产品的生产与消费。萨缪尔森曾多次指出，一种公共产品并非必须由公共部门提供，它也可以由私人部门来提供。埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom，2000)已经证明，在一定条件下，民间组织也可以提供某种公共产品，且效果并不逊于政府。在当代，公共产品私人生产的观念已为大家所认同。

当然，私人生产公共产品并不意味着私人部门在任何情况下都可以直接向消费者出售该产品。实际上，在任何公共产品私人生产的情况下，其生产和消费之间，都必然横亘着“政府”这一媒体。政府根据具体情况分别对生产者和消费者进行调节和规制，如对生产者的准入条件、提供产品的标准质量及价格等加以规制；对消费者的使用资格、年限、付费方式、费用多少等加以规定。这正是政府在权益—伦理型公共产品领域发挥作用的主要方面。对此，政府可采用不同的原则：对于“消费”一极，政府主要根据大多数决策主体的政治伦理观和社会价值观，来决定权益—伦理型公共产品的消费群体，回答的是“该不该”的问题；对于“生产”一级，考虑的则是“能不能”的问题，政府主要根据经济效率原则，来决定谁能够并有效地组织生产该类公共产品。

一般来说，在一定约束条件下，私人部门生产公共产品比公共部门更有效率。因为私人部门的参与有利于动员一切可能的社会资源，从而增加供给并提供质优价廉的公共产品，增进社会总福利。可见，私人部门参与公共产品的生产不仅无损于它的“公益性”，相反还有益。

所以，从理论上来讲，实现权益—伦理型公共产品的最佳途径：主要由私人部门按经济原则组织生产，主要由公共部门按政治原则进行配置。这样不仅能贯彻“人人有权平等享有”的政治伦理，还能充分发挥市场机制，实现公共产品生产的效率最大化。正是基于此，公私合作伙伴关系(PPP)这一前沿理念，已在近些年迅速成为在新公共管理实践中引领潮流的前沿创新方式。

(4)权益—伦理型公共产品的边界确定与决策机制。在经典理论中，公共产品的边界漂移与动态调整已是可观察的普遍事实。就权益—伦理型公共产品而言，确定其边界的依据不光是纯粹的技术条件与冰冷的经济因素，还应考虑复杂的政治互动因素，其中决定性因素是大多数决策者的某种“政治伦理”或“社会价值观”。所以问题的关键，不是政府应当提供什么样的权益—伦理型公共产品，而是要在制度层面建立其动态调整、定期重划的公共选择机制。因为权益—伦理型公共产品作为一个历史范畴，具有时空相对性，公共产品内部各分类之间及其与私人产品之间的分界可以随着经济发展阶段、技术水平、市场机制完善程度、政治体制等相关条件的变动而漂移。可见，由于各种因素的影响，权益—伦理型公共产品在性质和内容上会不断变化，尤需每隔一段时间经公共选择程序重新进行界定。一是随着经济不断发展，国家财力的提升，国家会加大对准公共品行业的投入，扩大其供给能力，同时采用转移支付手段，缩小人们消费这类产品的数量差别。二是规模经济问题也会导致准公共产品在不同地域和不同经济发展阶段发生内容上的变化。经济发展的动力来自于人们对于效率的追求。对于某些私人物品，由个人单独提供时成本很高，但如果通过政治决策决定由政府提供，其成本可大幅降低，尽管增加了组织成本，但只要有净成本结余，就是帕累托改变。这样就会扩大这种私品就转化为准品。相反，当人们收入水平提高后，人们对于个性化公共服务的需求在不断增加。此时规模化生产不能满足这种需求，对于那些仅满足某些消费者使用的准公共产品来说，私人品成为其合理归宿(周自强，2005)。