公共信托理论的内涵

一、公共信托理论的内涵

公共信托理论常常被人们描述为一个有着古老起源但又难以捉摸的随时代和环境变化而变化的普通法理论。公共信托理论最初可能是运用私人信托中的“物”(res)、“受托人”(trustee)、财产授予人”(settlor)以及“受益人”(beneficiaries)来解释的。运用这些因素来解释公共信托，则:“物”是指信托所关注的事物;“受托人”是指承担责任和行使权利的实体;“受益人”是指有资格在法院要求受托人解释其行为之理由的人;“财产授予人”是指创造信托的人。以公共信托的公园为例，公园土地就是这里的“物”;国家则是这里的“受托人”;公众则是这里的“受益人”。然而，现在所说的公共信托理论已经超出了这些基本的概念。对公共信托理论作出一种有用的定义，则应将它描述为一个行政规则或者方法论标准。美国学者莱托斯(Laitos)将公共信托理论定义为，“规定某些土地或者自然资源必须为公共利益以信托的方式加以控制的普通法规则”，但是他也注意到不同的州法院已经扩张了该理论的范围，使该理论可以适用于公园土地、娱乐区域、野生动植物以及水资源。然而，莱拖斯的定义被认为是没有实际意义的，因为“某些以信托形式存在的土地和自然资源”并不能解释为是对任何用途的禁止。⁽⁵⁾萨克斯教授则将PTD界定为:“……一种主张，即州不能授予私人对公产的所有权，以赋权他们去界定或改变公共用途。”⁽⁶⁾“公共信托概念不是别的，而是民主化的手段。”⁽⁷⁾但是，这样的定义同样没有就州界定或改变公共用途的权力施加任何禁止或限制性规定。从一些重要的公共信托判决来看，司法机关所主张的公共信托理论定义，强调加强政府对水资源的权力，而对这种权力的使用上则很少有限制。瓦斯通(walston)得出了类似的结论，认为公共信托理论只是为州获得对航道的主权控制提供了一个基础，但并未迫使州以一种特殊的方式行使权力⁽⁸⁾。斯莱德(Slade)等学者在1990年对PTD作出了一个描述性的定义，即:“PTD主张一个州的公共信托土地、水资源以及野生动植物资源是为了全体人民的利益，以信托的形式由州拥有的，而公众则有权为了广泛认可的多种公共用途而充分享用这些公共信托土地、水资源以及野生动植物资源。”⁽⁹⁾尽管这样的描述性定义没有告诉我们PTD是什么，但从一般的意义上讲，这样的定义为人们提供了有关PTD含义和内容的观点。从美国各州早期的判例来看，公共信托依然有它最基本的含义，即国家为了全体公民的利益控制或持有公共信托土地、水和资源，不能通过转让这些资源而使其成为私人所有，也不能改变这些资源的本来用途，而公众则有权为了不同的公共用途和目的而充分使用它们。俄亥俄州最高法院在一个判决中指出:“作为公众的受托管理人，政府不能通过默许放弃其被托付的财产，也不能将财产用于与其本来目的不同的私人用途。”⁽¹⁰⁾佛罗里达州最高法院也宣布:“可通航水域的土地的信托，在性质上属于国家且不能完全让渡的。但为了增加全体人民的权利和利益，政府可以通过适当方式授予私人有限的通航水域土地使用权，但不能改变土地或水域用于公共利益的本来用途……”⁽¹¹⁾因此，根据公共信托理论，某些环境资源一旦被作为为了公众利益而授权政府来维持和保护的财产对待，国家就只能为了公共利益才能使用这些资源，且有义务为了公众的利益以信托的形式控制这些资源，运用公共信托的观念来管理资源，并履行其促进和维持一个健康、卫生的环境的义务。

按照萨克斯教授的观点，有三种思想可以作为公共信托理论的概念支撑:

一是“某些利益对每个公民来说天生就是如此重要，以致每个公民对它们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会而不是奴隶的社会”。⁽¹²⁾这个理论认为，要保护公众的这些权利就需要特别谨慎，以防任何个人或组织获得控制它们的权力。正是基于这一思想，美国法院认为任何人宣称其对美国具有航运能力的自然资源拥有私人所有权的行为是“难以理喻的”，1787年的美国《西北法令》还曾这样规定:“流入密西西比河与圣劳伦斯河的可通航水域以及这两者之间的运载区域应永远作为公用公路，不得对这些领域的居民以及全体美国公民对它的使用征收税金、关税或任何形式的赋税。”⁽¹³⁾

二是“某些利益完全是因自然的慷慨而给予人的特别恩赐，因而它们应当属于全体人民”。⁽¹⁴⁾基于这一理论，早期新英格兰地区的法律规定，所有“大湖”不论重要与否，都属于全体公民，每个人都有平等且自由的使用权。后来在特殊的自然风景区建立国家公园，将其作为国家自然博物馆进行保护的行为，也是基于这一原理。

三是某些资源“具有其特别的公共性，从而使它们不适合用作私人用途”。⁽¹⁵⁾能说明这一思想的最好例子是水资源，因为个人不能像占有手表或电视一样拥有水资源的所有权，而是只享有用益权——和他人共享的利益，而政府则有义务将水资源的使用限制在符合公共利益的范围之内，并且充分考虑到水资源本身的公共性和相互依存性。

然而，公共信托利益本身并不是一个静态的或固定的概念，而是一个随着人们的需要和环境的变化而变化的概念。与之相对应，公共信托理论也只能是一个模糊的、不断变化(包括适用领域的扩张与公共用途的扩张)的理论。萨克斯教授也承认，即使在一个较大的范围内，也不存在处理公共信托财产的普遍理念。他认为，公共信托理论的真正问题在于它是否在以下两个极端之间有某种意义:一是以公共信托的名义，这里是否存在某种可由司法执行的权利，这种权利能限制政府处理诸如海岸地和公园土地等具有特殊利益的资源的活动。二是这里是否存在比一般应用于限制政府处置行为更严格的限制。⁽¹⁶⁾针对上述问题，不同的州根据自己的实际需要作出了不同的回答，因而也就形成了各自不同的公共信托理论。例如，有学者认为，夏威夷州的PTD就包含了七个或八个基本规则:一是作为PTD的核心，它不仅为我们这一代人的利益，也为了子孙后代的利益，对某些珍稀自然资源提供了持续保护。二是夏威夷州是公共信托资源的受托管理人，承担着所有与受托管理人观念相伴随的义务。三是PTD本身就是一个强大的财产权，在多数情况下都优先于其他财产权利，而不管这些权利是私人的财产权利还是政府的财产权利。四是PTD要求讲原则的公众以及合理的有关使用或可能损害公共信托资源的计划程序。五是举证负担正好加在寻求使用公共信托资源许可的人身上，以证明其使用并不对公共资源产生明显损害。而且在作为私人商业使用的情况下，这种举证负担还要加重。六是预防规则。科学的数据和分析对于评价所要求的使用给资源带来的潜在损害而言是不充分的。即使有一定程度的自信，人们也无法准确估计来自使用公共信托资源或进行消费性活动所带来的损害，此时人们就应运用基于科学的预防规则来保护资源。七是PTD比较近似地反映了本地的夏威夷人和本地美国人管理自然资源的观念以及人类与这些资源的关系。八是PTD是一个进化的理论，该理论的中心特点是已经进化且将继续进化。⁽¹⁷⁾

由此可见，公共信托理论实际上只是联邦和各州法院根据不同个案的具体情况对不同利益冲突⁽¹⁸⁾进行衡量的过程中悄悄形成和发展起来，并用以界定公共利益的社会契约。