公共信托理论的功能

四、公共信托理论的功能

在美国的许多州，公共信托理论是由法院逐案扩张的，以致该理论的范围与目的就很难明确。从广义上讲，公共信托理论是指政府接受全体人民的委托，为了全体公民的利益，对公共信托土地和资源加以控制和管理，而公众则有权基于不同的公共用途和目的(诸如商业、航行、捕鱼、洗澡等用途)而对其加以利用。从这一定义来看，确立公共信托理论的目的在于通过对政府转让公共信托财产或者改变其用途施加限制，以及加强政府对私人财产用途的限制，以保护信托财产的公共用途，平衡自然资源开发利用中的各种利益冲突，使资源得到最佳和最有效益的利用。1978年的一篇博士论文的作者在其论文中指出，PTD具有从促进经济发展到环境保护等多方面的功能，并认为民主、经济和技术的发展对塑造PTD以及政府管理中的公众期望具有关键作用。⁽⁵⁴⁾笔者认为，从美国有关公共信托的三大类案件即转让公共信托资源案、毁坏公共信托资源案以及改变公共信托资源的公共用途为其他公共用途案⁽⁵⁵⁾来看，美国的公共信托理论至少发挥着以下几方面的作用:

(一)确认政府作为河流、湖泊、湿地和潮间地等脆弱资源的法律上的所有者，有义务保护这些资源的公共用途得以实现

越来越多的人主张，将自然资源作为人类的共同财产，并不必然导致哈丁所说的“公地的悲剧”，而将对公共资源的“虚幻所有权”在私人所有者之间进行分配，反而可能会导致市场失灵的悲剧⁽⁵⁶⁾。因此，维护自然资源处于人类共有并由主权者所控制的状态，对于维护自然资源的本来公共用途是非常关键的。

在美国奥杜邦案中，布鲁萨德法官指出:“公共信托不仅仅肯定了国家为了公共目的而使用公共财产的权力，也肯定了国家保护人们共同拥有的河流、湖泊、沼泽地以及潮间地等遗产的义务，仅仅在放弃该权利与信托目的一致的少数情形下，国家才可以放弃该权利。”⁽⁵⁷⁾也就是说，保护河流、湖泊等脆弱的人类共同遗产是主权者的义务，这种义务不能通过立法机关或者行政机关加以放弃。

从经济学的角度而言，某些资源必须为了公共目的而由政府所有，并由政府加以保护是有经济学根据的。可以认为，存在于所有有价值的财产中的法律权利，实际上都是由以下三个因素中的一个或几个来确定的变量:(1)私人财产(private property)。私人财产用经济学的语言讲，就是私人物品，应由市场提供。(2)共用财产(communal property)，也称为“公物”，即每个人对其都有同样的使用权、任何人都不能排除他人使用也不能对其予以转让的财产，例如我们呼吸的空气。用经济学的语言讲，共用财产就是纯粹公益物品，必须由政府来管理或提供，因为由市场提供纯粹的公益物品，将产生市场失灵的结果。(3)集体财产(collective property)，即某些政治组织有权对其加以转让、排他性使用、定义所许可用途、规定进入条件的财产，因而可能是“准私物”(如太空航行器)或者“准公物”(如国家森林)，用经济学的语言讲，又可称之为“准公益物品”(“俱乐部物品”)或“准私益物品”。一个国家的法律有时将某种资源归类为公用的(或集体的)财产，有时将其归类为私人的财产，都是为了实现该种资源的最佳或最有效益的使用，防止出现“公地的悲剧”以及市场失灵。例如，人们要保护作为鸟类栖息地和迁徙地的“湿地”时，由于人们对“湿地”的使用不具有竞争性和排他性⁽⁵⁸⁾，因此，在给予“湿地”所有者以补偿的情况下，将其确定为公共财产并由政府所有，更有利于“湿地”的最佳和最有效益的使用。

一般而言，人们之所以将某种不动产归类为公用(或集体)的或私人的，是因为这种归类最能反映当时的公共利益需要。而随着时间的流逝，公共利益的变化必然要求重新对财产进行归类或改变其用途。PTD的适用范围从海洋到可航水域，再到不可航水域，再到山脉的扩张过程表明，某些资源在公共物品与私人物品之间以及公共物品相互之间的配置，是随着时间和环境的变化而变化的，人们往往可以从中发现将某些资源归类为公用财产或私人财产的环境、事件或行为⁽⁵⁹⁾。例如，在城市街道的情况下，鉴于排除他人使用城市街道存在非常高的交易成本，而且在使用城市街道上缺乏竞争性，政府(有时是私人)于是不得不对城市街道作出某种改善，以提高其作为公物的价值，因此，将城市街道(几乎不存在例外)归类为集体财产(或公物)而与公用权利(communal right)相结合，将城市街道的本来用途设定为公共用途，而法律上的所有者推定为是政府，则是一种比较合理的制度安排。

由上可见，PTD首先确认了政府作为某些脆弱资源的法律上的所有者，有义务保护这些脆弱资源的公共用途得以实现，且不得放弃这种义务。

(二)限制政府转让公共信托资源及改变其用途

在理论上，PTD往往被视为征收条款(takings clause)的配偶(mate)。如果说征收条款是为实现社会财富最大化而对政府征收私有财产施加限制的话，PTD则是为实现社会财富最大化而对政府处置公有的和公共的财产施加限制。⁽⁶⁰⁾这就是公共信托理论的第二种功能，即PTD成为限制或禁止政府转让信托财产或改变信托财产公共用途的工具。PTD原则上禁止将信托财产转让给私人，即使允许转让，公共信托也不因财产的转让而消失。在标志现代PTD产生的经典判例即伊利诺伊中央铁路公司案中，PTD被认为只是一个按照市场价格保障商业船舶进入湖泊的理论，它并非一个反对对信托资源进行商业开发的理论。只是美国社会进入环境保护时代之后，人们才普遍认为一些诸如芝加哥湖畔的公共信托资源，其最高的和最佳的用途就是作为开放的公园，PTD因而成为环保主义者反对商业开发的工具:当政府试图向私人机构转让公共信托财产时，那些认为不能转让公共信托财产给私人的环境保护主义者，就可能会援引公共信托理论加以反对。按照公共信托理论，公共信托本质上是在政府各分支之间以及政府各分支与公民之间所达成的社会契约，因而法院一般不会同意将一种公共资源完全排除于公众使用的范围之外。在法院看来，政府不能轻易将一种有价值的公共资源转让给一个私人机构，而放弃自己对公共财产的控制权力，除非这种转让能够促进公共利益或者转让的实施不会给剩余财产中的公共利益带来实质损害。即使允许将公共信托财产转让给私人机构，为确保被转让的财产能够继续服务于公共用途，以及对剩下的公共信托资源带来最小的损害，法院也会对转让行为进行严格审查。由于受到PTD保护的利益在理论上是如此重要，因而它们的保护就不能完全委托给立法机关去自由控制。正因为如此，PTD也就成为公众和法院限制立法机关处置公共信托土地的重要工具。

在伊利诺伊中央铁路公司案中，法院认为，对立法机关为建设可促进人们在航道中的航行利益、商业利益的港口、码头和防波堤等，而将浸没区土地授予私人机构的行为，并不存在有效的反对意见，因此，为此种目的而授予私人机构土地的行为被证实为是对立法权的有效行使，并不违反公共信托，但州一旦放弃对浸没区土地的一般控制，就将违反州政府保护水资源公共使用的信托要求。如果立法机关将公共信托财产授予私人机构的首要目的是为私人利益带来好处，则其授予行为就会被法院认为是违反了公共信托。⁽⁶¹⁾

当然，原来适合于归类为公用的财产，随着时间、条件、环境的变化，可能有必要归类为私人财产，而原来适合于归类为私人的财产，反过来则可能有必要归类为公共财产，决定能否对某种财产进行重新归类的关键因素是，财产交由私人使用的价值是否大于由公众使用的价值。即使存在这种必要性，但如果将公共资源中的公共权益转让给私人，而私人没有给付相应的对价，则公共利益将受到严重损害，这就有必要对政府处置这种公共信托资源的权力施加更进一步的限制。由于对财产进行重新归类的权力是被授予给政府的，因此，为了防止政府随意将公共信托资源上的公共权利(communal right)转让给私人，PTD要求，只有当接受公共信托资源上的公共权利的私人当事人支付了至少相当于该项公共权利的价值时，政府对财产的重新分类或者说将公共财产转变为私人财产才具有正当性(因为能够促进财富的增加)。也就是说，PTD的核心内容之一是，要求私人对因公共利益造成的损害给予公正补偿。因此，PTD可以起到限制政府将公共信托资源上的公共权利随意转变为私人权利的作用。

不过，计算使用某种公共信托资源的公共权利的价值是非常困难的。公共权利从其定义来看就是不能私自转让的，现实生活中根本不存在一个类似于私人财产市场一样的通过价格来显示私人财产价值的机制，因此，与私人手上的财产事实上是在持续地进行转让，因而私人财产的价值容易得到反映不同，公共信托资源中的公共权利在多数情况下是无法用金钱来衡量的。正因为如此，PTD要求，除非将公共权利转让给私人的主要目的是公共利益目的，而非私人目的，否则就不允许将公共信托资源中的公共权利转让给私人。

在伊利诺易斯中央铁路公司案的判决作出70年之后，美国钢铁公司依据某一法律的规定在向行政机关支付了19460美元的对价，获得了194英亩芝加哥公园区的土地，并计划在上面建一个钢铁厂，但三天之后，行政机关获得了上述转让土地的法律因违反公共信托而无效的宣告判决，这些钱又被退还给了铁路公司。法院认为，即使法律用明确的语言表明转让潮浸区土地是为了帮助商业，对剩下的土地和水资源中的公共利益没有损害，且可以将无用而没有生产力的潮浸区土地变为有利于全州公民的重要商业开发，但其转让的目的依然是为了私人目的。钢铁公司认为工厂的扩建可以提供就业机会，繁荣经济，但法院并不为其所动。法院认为，尽管法律必须考虑立法对公共目的的宣告，但是法院认为立法机关的这种宣告也不具有结论性质。将公共信托财产转让给私人所服务的公共目的不能是附带的和遥远的，就业和经济发展方面的利益对于公共目的的要求而言，太间接、太不可捉摸以及太不引人注意了。事实上，任何将潮浸区土地转让给私人机构开发的情形，对政府而言都具有某种就业或经济方面的利益，但在本案中，直接的或主要的目的是私人目的，因此，法院认为将潮浸区土地授予铁路公司的行为是无效的。⁽⁶²⁾

(三)防御规制性征收(regulatory taking)补偿的主张

公共信托理论的第三项功能是被用来支持环境保护管制，承认那些保护可航行水域和潮浸区等自然资源上的公共信托利益而对财产权施加限制的法规或者其他政府行为的有效性。从严格的法律意义上讲，征收只在财产权被架空或者变得无用时才发生。然而，根据PTD对私人财产权施加限制而导致财产价值严重受损甚至使财产变得完全无用时，也可能不存在征收的问题。因为，根据PTD，主权者可以授予私人使用公共信托资源的权利，但这与所有权的授予并非同一意义，私人的这种使用公共信托资源的权利已经“根据公共利益而附加了条件”(conditioned on public benefit)，因而不是既得的、稳定的权利。正是基于这一原因，主权者撤回(或废止)先前许可的使用这种资源的权利就不要求补偿。尤其是在美国东部沿海岸各州，这一特点使得PTD成为保护公共利益的颇具吸引力的依据。例如，在扎斯特诉马里奈特县案中，法院判定一部海岸分区条例有效，并宣布“通过将私有土地的用途限于其自然的用途以防止对公众权利造成伤害，这并非是不合理地行使‘警察’权”。⁽⁶³⁾再如，在美国莫诺湖案中，加利福尼亚州最高法院认为，考虑到引水对加利福尼亚州经济的重要性，州可以允许一种非既得的损害公共信托的使用，但这种取水许可决定必须受到两个条件的限制:一是州必须考虑信托价值，并将它们与引水的利益进行权衡;二是只要可能，州必须避免对信托资源造成不必要的损害。⁽⁶⁴⁾因此，为了避免莫诺湖及其支流的公共信托用途遭受不必要的损害，州有义务随时修改或撤回先前已经授予的非既得水权，而无需给予补偿。

(四)界定“公共利益”

美国现代的PTD已经经历了从限制最高当局的规定性描述，到授予管制公共信托资源的权力，再到对任何公共福利的最终认可的过程。可以说，与公共信托资源有关的公共用途一直在发生变化。例如，加利福尼亚州PTD的早期公共用途是促进城市的经济发展与进步，因而在1860年以前，许多城市可以相对自由地分割公共信托土地，以促进商业的发展，而很少受到干涉。然而，到1860年之后，随着公众对不受限制的经济增长所带来的结果越来越不满，司法干预越来越多。正是公共需要和司法机关愿意表达这种需要，使得该州的PTD快速地从促进经济发展的用途转变为对公共信托资源的管制，以维护这些资源的生态环境等用途。从对自然资源的管理制定有效计划的角度来看，为满足明确规定的或得到很好界定的公共需要制定计划，相比为一般的、难以界定的公共需要制定计划，要容易得多，而从法律上讲，保护一个得到明确界定的权利相比一般的权利要更加容易。因此，法院认定某些资源，而不是其他资源是公共信托资源，认定某些利益而不是其他利益是公共信托用途，本身就是对公共利益的界定。从保护地点的PTD和保护用途的PTD的扩张来看，PTD扩张的过程实际上就是公共利益的扩张过程。确立公共信托理论的目的表面上看是为了实现公共利益，但事实上却起到了界定公共利益的作用。

(五)作为公共审查的工具

所有将自然资源私有化的计划天生就是遭到怀疑的，或者说天生就需要有施加于立法机关之上的一种特殊的司法监督。PTD作为人们不信任政府的基础上所产生的理论，事实上承担着公共审查尤其是司法审查的功能。“如果司法部门是最少危险的部门，那么，在公共信托价值遭到威胁时，公共信托就为保证司法监督提供了一个理想的工具。”⁽⁶⁵⁾按照萨克斯教授的观点以及后来一系列法官的意见，PTD与州的一般警察权力不同，当政府试图改变某种自然资源用途或其实用性时，PTD对政府施加了一个更高的公共审查标准。⁽⁶⁶⁾也就是说，PTD还具有公共审查功能，使法院能够对政府处置公共信托资源的行为将进行比运用一般州警察权力的行为更严格的审查。结果是，在某些案件中，PTD被用来支持转让公共信托土地的行为无效;而在另一些案件中，PTD被用来支持政府转让土地的行为的有效性。

公共信托理论为广大环保人士保护自然资源和环境提供了一种强有力的武器。根据这一理论，国家和政府负有妥善处理、保护环境的义务，而公民作为纯受益人，在国家或政府滥用权力、或未尽善良管理人的义务、或损害受托人的利益、或不能公平地对待多数受益人时，可以主张权利，请求国家履行受托人义务，为全体公民保护和改善环境。于是，我们常常可以见到，当美国政府许可某一企业从事某项影响环境的活动时，美国公民或环境保护团体经常以美国政府为被告提起环境诉讼。同时，无论是作为委托人的全体公民，还是作为受益人的全体公民，既是具体概念也是抽象概念，可以是公民个人，也可以是公民的集合体;既可以是现实地生活在美国国土上的居民，也可以是未来可能生活在美国国土上的居民，他们既可以以个人名义，也可以以集体名义，既可以以现代人名义，也可以以未来世代人的名义，要求受托人履行保护环境的义务。这也是我们时常见到的英美法系国家关于环境权的集团诉讼或为后代人诉讼所产生的原因。⁽⁶⁷⁾这一点对于中国来说尤其具有现实意义。

(六)作为一种社会契约，起到平衡各种利益冲突的作用

公共信托资源的所有权即使是一个“阴暗的所有权”，也没有任何事物能够阻止社会创设自己设计和选择的规则。在PTD中，主权者的义务，即为维护公共信托资源的多元公共用途而对公共信托资源的使用进行持续监管的义务，在性质上更多的是一个社会契约，因为无论是这里的公共信托利益，还是主权者的义务，都是随着公众的需要以及环境的变化而变化的，这不仅表现在适用公共信托理论的资源的范围处于不断变化之中，而且表现在公共信托资源的公共用途也在随着时代的变化而变化。在公共信托理论中，公共信托财产上实际存在两个所有者:一个是由国家或州作为受托人，行使法律上的所有权;另一个则是人民，作为衡平意义上的所有者(equitable owners)或财产授予者，享受公共信托利益。不过，只有当“人民”被视作一个实体，国家或州被作为另一个实体对待时，这种利益的分离才有意义。因为这种利益的分离，可以使人民无法取消自己的平衡利益，而财产也不会脱离信托的约束而被转让。在这样的社会契约中，国家为维护公共信托利益负有持续监管公共信托资源的义务，不得随意改变公共信托资源的公共用途，而人民则是受益人，只享有权利，而不承担义务，而且在国家不履行其义务时，人民有权通过诉讼程序强制其履行义务。

但真正的问题在于，当公共信托资源的不同公共用途之间发生冲突时，国家如何履行其义务?人们很难想象一个不包含公共信托资源之竞争性用途(所有的这些用途都服务于公共利益)之间冲突的案件。例如，在莫诺湖案中，人们就必须在作为共同遗产的莫诺湖的保护与洛杉矶市民对莫诺湖盆地水资源的依赖之间进行平衡。而PTD作为一个程序保护与实体保护并重的“反民主”的理论，提供了一个从组织上、程序上以及司法上如何保障公共信托资源上的多元用途冲突得以合理平衡的制度框架。例如，PTD要求平衡利益冲突的主体必须超然于利益各方之外，要求进行利益衡量时必须详细调查纳入考虑的因素并对各种因素进行价值上的比较衡量。

(七)维护代内的平等与世代间的平等

PTD除了协调信托资源的公共用途冲突外，还是一个维护平等的理论。它作为保护某些资源之公共用途的方法，不仅能保障某些资源在今天的人们中进行平等分配，维护了代内的平等，而且使未来世代对这些资源的使用也得到了保护，从而维护了代际间的平等。⁽⁶⁸⁾在将PTD融入宪法中的佛罗里达州⁽⁶⁹⁾，其宪法就明确规定:“佛罗里达州的海生动植物资源，属于本州全体人民，应当为了州的利益，本州人民的利益以及未来世代的人的利益加以保护和管理……”。⁽⁷⁰⁾一位学者将代际平等的规则归纳为:一是保护选择权，即每一代人都应保护自然与文化资源多样性的基础，以避免未来世代人的选择权遭受不公正的限制。二是保护质量，即“每一代人都应当……维持星球的质量，确保我们的星球能够毫无损伤地遗留给我们的下一代”。三是保护使用权，即每一代人都应为其成员提供“平等使用上代人遗产的权利……以及保护未来世代人的这种权利”。⁽⁷¹⁾尽管美国许多州的PTD并没有明显地在相互冲突的公共用途之间确立优先权，但许多法定化的PTD条款，通过保护未来世代的人使用公共信托资源的权利，为公共信托用途的处置施加了关键性的限制，维护了世代间的平等。

(八)作为促进区域资源管理的工具

从资源环境管理的角度而言，要实现向基于生态的管理模式转变，就必须实行多重管辖权，联邦、州和地方都应当在跨区域的资源管理中发挥作用。不是因为谁管理着某种特别的资源，而是因为某种特别资源的性质，使它应当服从于公共信托。因此，各州PTD之间的共性相比相互之间的细微差别来说要重要得多。正是PTD的共性或者其基本要素，为各州管理自己的资源或者各州共有的资源提供了共同的基础，从而可以把各州尽力履行作为受托人的义务的努力捆绑在一起，使PTD成为促进跨区域资源管理的工具。⁽⁷²⁾