县某商业供销公司与郭某某行政诉讼案

案例九　X县某商业供销公司与郭某某行政诉讼案

【案情简介】

2001年1月20日，中共X县委、县人民政府根据国家有关法律和政策，制定了X发（2001）03号《X县国有（集体）企业产权制度改革实施意见》，该意见第50条规定，属于原企业经营者或科级行政领导干部分流购买或领头创办个私经济股份企业的，可按X发（2001）14号文件第2条规定享受三项优惠政策。为了加强领导，根据该意见，成立了X县企业改革指导委员会。

原告X县某商业供销公司属被告X县商业管理办公室下属的集体所有制企业，原在职职工人数71人。2001年8月29日原供销公司以“职工身份转换形式摸底表”的形式向原公司职工征求改制意见。2002年2月27日以通知的形式通知了原供销公司职工于2002年3月1日参加企业改制动员大会，并形成了商业供销公司大会决议，该大会应到正式职工71人，实到68人，在该决议上签字的职工31人。

2002年3月25日X县国有资产管理委员会办公室向X县供销公司下发了X国资字（2002）01号《对商业供销公司企业改革资产评估项目审核意见的函》，该函认为，评估具有资质，方法适当，评估结论仅对评估资产及企业改制有效。

2002年4月22日，X县某商业供销公司和X县商业局驻企业改制工作组，根据X发（2001）3号文件，结合企业实际，制定了《商业供销公司产权制度改革实施方案》，该方案对商业供销公司的企业基本情况、企业资债情况、企业产权转换形式、产权出售方式、职工安置、改制资金来源、债务处理、重组有限责任公司都作了详细的规定。2002年4月29日，X县企业改革指导委员会办公室就商业供销公司产权制度改革实施方案对县商业局进行了批复，并形成了企改办字（2002）01号《关于同意县（商业供销公司产权制度改革实施方案）的批复》。2002年5月23日，供销公司职工分别按规定领取了职工身份置换补偿费。2002年6月1日，X县国有资产管理委员会办公室代表星子县企业改制资产移交工作组与第三人郭某某为法定代表人的X县某商贸有限公司签订了《X县改制企业资产移接交合同书》，供销公司资产被出售后，购买方遂成立了以第三人郭某某为法定代表人的X县某商贸有限公司，该公司共有股份份额120股，第三人郭某某占有股份份额42股，所占份额比例为35%。

2007年3月30日，原告X县某商业供销公司将X县商业管理办公室、第三人郭某某起诉到X县人民法院，要求撤销被告X县商业管理办公室作出出售原X县商业供销公司资产等侵犯企业自主经营权的具体行政行为，要求依法处置供销公司被非法处分的财产。

【审判结果】

一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第三款、第五十四条第一款及《最高人民法院执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回原告要求撤销被告X县商业管理办公室出售原X县某商业供销公司资产等侵犯企业经营自主权的具体行政行为及要求处置供销公司被非法处分财产的诉讼请求。X县商业供销公司不服一审判决提出上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

【代理词】

江西国风律师事务所接受本案被上诉人郭某某的委托，担任其第二审阶段的诉讼代理人，根据本案的事实发表如下法律意见，供参考：

一、上诉人X县某商业供销公司不具备行政诉讼主体资格

原X县某供销公司是集体企业，2002年5月改制后，就没有法人资格，其民事行为能力及民事权利能力即告终止，作为企业法人已经消失，因此，不能作为诉讼当事人参加本案的诉讼。柳某某未经原X县某商业供销公司职工选举，并在企业改制中与原X县某商业供销公司签定了解除劳动关系协议书，已没有该公司职工身份，所以不具备代表人的资格，因而无权作为星子县某商业供销公司的职工代表。所以原X县某商业供销公司依法不能实施起诉的行为，柳某某也不能作为诉讼代表人参加本案的诉讼活动。《行政诉讼法》第二十四条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”由于X县商业供销公司作为独立的企业法人已经不存在，故不具备作为本案原告参加诉讼的资格。

二、本案已过诉讼时效

根据2002年2月27日各位职工在“2002年3月1日下午时参加企业改制动员大会”回执上的签字和商业供销公司职工代表大会决议上职工代表签字，这些签字的人当中也有上诉方诉讼代表人柳某某的签字，以及100%的职工参与办理了身份置换手续和与原商业供销公司签订了解除劳动关系协议书，并有包括上诉方诉讼代表人柳某某在内的，占原企业职工总数62%的职工自愿参与购买原企业产权成为重组公司的股东。所以，上诉方自2002年3月1日开始至整个改制过程就知道企业改制具体全部情况。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公司、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道具体行政行为之日起3个月内提起。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公司、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道具体行政行为之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，人民法院不予以受理。”

根据本案已有的证据：（1）企业改制会议通知回执；（2）职工代表大会决议；（3）《职工身份置换补偿费计算领取表》；（4）置换身份形式摸底表；（5）企业与职工解除劳动关系协议书；（6）X县某商贸有限公司第一届股东大会决议上的签字等证据，证实上诉方已经知道和应当知道企业改制这一重大活动的内容，是完全知道企业改制这一行为内容的。因此，上诉方的起诉是超过法定诉讼时效的诉讼，应当依法驳回上诉方的上诉请求。

三、本案所涉及的企业改制行为不仅程序合法，而且完全符合法律规定

2001年1月20日中共X县县委、县人民政府根据国家有关法律法规和政策，制定了星发〈2001〉03号《X县国有（集体）企业产权制度改革实施意见》。为了加强领导，根据该意见，成立了X县企业改革指导委员会和X县商业局企业改制领导小组。上诉方X县某商业供销公司属被上诉方X县商业管理办公室（原X县商业局）下属的集体所有制企业，原在职职工人数71人，2001年8月29日原商业供销公司以“职工身份置换形式摸底表”（摸底表中包括公司重组、投资入股意向的选择）的形式向原公司职工征求改制意见，得到了100%职工的反馈意见。2002年2月27日以通知的形式，通知了原供销公司职工于2002年3月1日参加改制动员大会，并形成了商业供销公司职工大会决议，该大会应到正式职工71人，实到68人，在该决议上签字的职工代表31人。2002年3月25日X县国有资产管理委员会办公室向X县某商业供销公司下发了X国资字〈200〉01号《对商业供销公司企业改革资产评估项目审核意见的函》，该函认为，评估具有资质、方法适当，评估结论对评估资产及企业改制有效。2004年4月22日X县某商业供销公司和X县商业局驻企业改制工作组，根据X发〈2001〉3号文件，结合企业实际，制定了《商业供销公司产权制度改革实施方案》，该方案对商业供销公司的企业基本情况、企业资债情况、企业产权转换形式、产权出售方式、职工安置、改制资金来源、债务处理、重组有限责任公司作了详细的规定。2002年4月29日X县企业改革指导委员会办公室就商业供销公司产权制度改革实施方案，对县商业局进行了批复，并形成了企改办字〈2002〉01号《关于同意县（商业供销公司产权制度改革实施方案）的批复》，并在X企改办字〈2002〉02号“关于县商业供销公司等企业改制工作会议纪要”，明确认定原商业供销公司的“改制方案”是在商业主管部门及其工作组，大量细致前期工作的基础上制定的，符合企业的实际情况切实可行！2002年6月1日X县国有资产管理委员会办公室代表X县企业改制资产移交工作组与第三人郭某某为法定代表人的X县某商贸有限公司签订了《X县改制企业资产移接合同》，商业供销公司资产被出售后，购买方依据X发〈2001〉14号文件第2条规定享受三项优惠政策，遂成立了以第三人郭某某为法定代表人的X县某商贸有限公司（郭某某此前属原商业供销公司法定代表人），该公司共有股份份额120股，第三人郭某某占有份额42股，所占比例为35%。

X县商业管理办公室（原X县商业局）是按照X县县委、县政府规范性文件进行企业改制的，其所操作的程序和所依据的法律法规均合法有效。被上诉方作出的出售上诉方资产的具体行政行为，即《X县商业供销公司产权制度改革实施方案》，是在2002年3月1日商业供销公司职工大会通过后制定的，虽然某商业供销公司职工大会决议未通过半数，但足可以证明当时已召开了职工大会，实到的68名职工（全体职工71人）知道了被上诉方所作出的出售上诉方资产的具体行政行为即“实施方案”，被上诉方作出出售上诉方资产的具体行政行为，在形式要件上通过了职工大会，并报县企业改革指导委员会进行了批准，也得到了包括上诉方诉讼代表人柳某在内的占原商业供销公司职工总数62%，参与购买企业产权，重组公司的职工认可。

四、结论

根据本案的事实可以证实，本案在程序上上诉方不仅不具备诉讼主体资格，同时，其诉讼已过法定的诉讼时效；在实体上，被上诉方的企业改制完全是依法进行，符合国家的法律规定。为此，我们认为上诉方的上诉没有任何的法律依据，一审法院的判决事实清楚，适用法律正确。我们请求二审法院依法驳回上诉方的上诉，以维护法律的严肃性和公正性，维护被上诉方的合法权益不受侵害。

江西国风律师事务所

杨秋林　律师　　　

2007年9月17日　　

【分析评论】

我国的国有企业改革已经走过25个年头，国有资产的管理体制也进行过多次改革。但是，政企不分，造成政府在市场中“所有者越位”；所有者缺位，造成国有企业“内部人控制”现象；政府多头管理，职责权限不清；中央和地方在国有资产管理的职责权限上界定不明晰等弊端，没有得到有效克服。

党的十六大报告提出在坚持国有资产国家所有的前提下，建立由“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）又进一步提出要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。“建立健全国有资产管理和监督制度”，包括国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系、国有资产的授权经营制度、国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度等。这就实现了理论创新、体制创新、管理创新。

贯彻落实《决定》精神，关键是国有资产管理的方式要有根本性转变，即从行政管理转变为价值管理，把管理工作从高高在上的权力审批改变为渗透到企业内部董事会运作层面的价值管理。新的管理体制和机构的设置，必须在权力集中统一的基础上，实现向价值管理方式的有效转变。为此，必须解决国有资产的产权归属在中央和地方之间、地方与地方之间的界定和划分所有问题，国有资产的定价标准和流失判断问题，不同企业性质、不同利益取向、不同资产禀赋、不同行业特点的国有资产的经营业绩评价问题，资产保值增值的标准问题，出资人的管理模式即管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构形成新的“老板加婆婆”问题，国有资产管理机构行使出资人职责的责任能力和行为能力问题等。《决定》为完善社会主义市场经济体制提出了一系列新的理论观点，为进一步深化国有企业改革，提出了明确的思路和具体要求。

根据《决定》精神，国有企业进一步改革可实行“三部曲”。

一是实现产权多元化、分散化。《决定》提出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”，“使股份制成为公有制的主要实现形式”。股份制、混合所有制和现代企业制度，都要以产权多元化、分散化为前提。在国有独资或一股独大的条件下，很难形成互相制衡的内部治理结构，真正的现代企业制度也难以建立。国有大中型企业产权多元化主要通过存量出售和增量招股来实现。前者如协议转让、拍卖，后者如公募、私募，还可以兼并、收购、互相参股，要让民营资本、私人资本、外国资本进一步进入国有企业，实现投资主体多元化。在国有资本转让过程中，要防止国有资产流失和逃废银行债务（债务也要重组）。除极少数关系国家安全的行业，如军工、造币和航天工业等，可继续采取国家独资形式外，其他国有企业可分为三类：

①基础产业、社会公益性行业和石油、天然气、矿业、铁路、城市供水供电、煤气、通信、国家银行等，采取国家绝对控股形式，非国有法人、个人可参股。

②支柱产业、重点高新技术产业如电子、汽车、石化、新材料、新能源、海洋、生物工程等，可采取国家相对控股，非国有法人可大量参股，但单个法人、个人持股不超过国家股。

③一般竞争性行业，国家逐步全部或大部分退出，由非国有法人或个人经营，国家只以普通参股者身份进入。

这是典型的混合所有制经济。上述改革过程是动态的，渐进的，国有企业有退有进、合理流动，有利于盘活国有资本。

二是政资分开，使政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，建立健全国务院和省、市（地）三级国有资产监督管理委员会，对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，监督企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失，要分行业管理国有资产，包括进、退、流转。在企业的资产则通过董事在企业内部履行出资人职责，使国有资产出资人到位。

三是完善公司法人治理。在前两步的基础上，使国有资本产权归属清晰、权责明确，依法严格保护，进而按现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者权责。股东会决定董事会和监事会，董事会选择经营管理者，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。

至于如何保证国有资产管理监督委员会及其派出的代表忠实履行国有资本出资人（老板）的权利和责任，为国有资本的保值增值而殚精竭虑；如何处理好党管干部、党组织的政治核心作用和出资人决定董事会、监事会，又由董事会选择经理人员，有待进一步探索。

X县商业管理办公室按照X县委、县政府规范性文件进行企业改制，制作的《X县商业供销公司产权制度改革实施方案》符合《决定》的精神，也符合法律规定，因此，法院的一审、二审判决是完全正确的。