人民监督员制度宪政框架下的生存空间

第三节　人民监督员制度宪政框架下的生存空间

人民监督员制度因为与宪政理念契合、是检察参与民主的实现方式之一、具有正当法律程序面向而具备了充分的法理基础。同时也因为具有制度完善、优化和认同的功能与价值从而能够满足现实的需要，已较为充分地从价值理念和实践意义的层面论证了其制度的合法性，但人民监督员制度要在实践中真正良性运行，还需要论证其在宪政框架下的制度生存空间。制度作为人类行为的结果，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，是以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及其实现机制^[70]，是不同社会群体为了存续和利益分配而交互作用的过程。人民监督员制度不仅要从宪法和法律文本上的制度安排这一宪政层面的正式规则中找到依据或者制度的出口，还必须考虑其是否具有党和国家政策的依据，其与检察权运行的内部业务规则之间衔接的可能性。党和国家的政策虽然不是具有直接法律效力的正式规则且较正式规则具有主观偏好性和变动性，但因其集中反映了民众的意志和利益，反映了一个时代主流的价值诉求，某种意义上可以认为其是正式的宪法和法律规则形成的先导和指引，也具有上升为宪政层面正式规则的可能性，在国家发展的过程中有着不容忽视的意义和力量。检察业务制度很多也不具有对外的法律效力，多是最高人民检察院以内部业务文件等非正式规则加以规定，但却是检察权实际运行依据，构成了人民监督员制度运行的制度环境，为此在论证人民监督员制度生存空间之时其也是不容忽视的制度背景。

需要注意的是，尽管这些正式规则和非正式规则共同构成了人民监督员制度在实践中的制度背景，但这些规则之间也存在内部张力，有时甚至会出现相互冲突和不一致的地方。在宪政法治背景下，法律应当不与宪法规则相抵触，检察机关的内部业务文件应当不与宪法和法律相抵触，党和国家的政策也只有反映在法律与宪法规则之中才具有法律效力。因而在探讨人民监督员制度生存空间之时，应当在宪政框架下加以系统性探讨，即以宪法文本为最高依据，对相关法律法规和检察机关的内部规范性文件应当作合宪性考量，对党和国家的政策应当作宪政框架下与宪法意旨趋近的理解，而不是分割开来作逐一的对照和孤立的理解。以《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》为例，这一规范性文件规定了省级以下检察院决定撤销案件、不起诉要报上一级检察院批准。该项制度的初衷是为了加强上级人民检察院对下级人民检察院办理直接受理侦查案件工作的领导和监督制约，进一步提高人民检察院对直接受理侦查案件作出撤销案件和不起诉决定的质量。这种批准制度与《宪法》和《人民检察院组织法》中上下级检察院之间是领导与被领导的关系规定是不相抵触的，但由于上一级检察院主要是采用书面审查的方式，犯罪嫌疑人和其他利害关系人并不享有辩论和被倾听的机会，会导致实际上损害了刑事诉讼法中被害人不服不起诉决定可以向上一级人民检察院申诉以及被不起诉人对不起诉决定不服可以向人民检察院申诉的检级利益，使权力向检察长、检察委员会以及上级检察院集中，在提高办案的统一性和权威性的同时也增加了权力滥用的危险，并减少了矫正错误的机会。人民监督员制度中人民监督员对拟撤销案件及拟不起诉案件的监督程序中，其最终程序上的刚性拘束力体现在，当检察委员会决定与人民监督员的不同意表决意见不一致时，参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核，上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。在《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》中上一级检察院的批准是必经程序，使得人民监督员制度仅有的程序的刚性拘束力意义丧失殆尽。而且在《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》中没有明确监督程序的时间要求，而在《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级检察批准的规定(试行)》中明确了提交上一级检察机关审查的时间要求，且规定与人民监督员的表决意见一并报送，这会导致程序之间的牵绊。这种情形下，不仅要考虑人民监督员制度设置是否合理，同时也应反思检察机关自身的业务制度设置是否具有宪法和法律依据及合理性。