人民监督员制度立法的共识性观点

一、人民监督员制度立法的共识性观点

在人民监督员制度的相关立法理论准备中，学者们主要围绕制度的立法正当性、立法的意义与必要性、立法的可行性策略、立法的调整内容等方面予以了分析，形成了一些具有共性的观点。

一是关于人民监督员制度立法的价值正当性的问题。对于此问题，理论界普遍认为人民监督员制度立法符合法治发展的一般规律，是制度发展之必然。比较有代表性的观点从人民监督员制度的法理基础和价值诉求过渡到人民监督员制度立法的价值正当性，强调人民监督员制度的立法符合现代立法的本体论原则、价值论原理和方法论原理。此种观点进一步指出，人民监督员制度的立法从制度上设置了检察权服从规则治理的程序，体现了对被刑事追诉者理性的人文关怀，兼顾了权利本位的理念。^[1]对此，也有的学者作出了回应，认为人民监督员制度立法的目的包括直接目的和根本目的，直接目的在于通过法治途径来制衡检察权的行使，根本目的则在于人权的保障。^[2]概而言之，即普遍认可了人民监督员制度的立法正当性在于通过规范的法律体系来促进基本权利的保障，是立法过程的民主化和立法目标的科学化在人民监督员制度立法中的体现。

二是人民监督员制度立法的必要性问题。针对此问题，理论界研究得比较充分，也基本上形成了共识。比较一致的观点是立足于制度的实际情形，认为从人民监督员制度的运行效能、存在形式和本质来看，均存在明显的滞后性，应当加快其立法进程。具体而言，普遍认为尽管人民监督员制度有充分的法律原则规定，但是这些规定仍然是过于抽象，既没有为人民监督员制度提供足够的法律支持，也不具备可操作性，因此需要法律来明确人民监督员制度的具体内容和运行程序，并对人民监督员制度与相关制度规范予以了衔接。^[3]也有学者进一步指出，现行的人民监督员制度体系只能理解为检察机关内部工作制度的一种改革，但从发展的趋势来看，人民监督员制度必然要走向体制外，而现行法律没有预设人民监督员这样的组织，也没有授权检察院设立这样的组织，其作为一种外部监督组织是缺乏法律依据的，并且人民监督员制度具有诉讼制度的某些特质，与《立法法》所确立的法律保留原则也相违背^[4]。同时，现行的人民监督员制度的形式载体是最高人民检察院和各地检察院、人大制定的各种规范性文件，由于人民监督员制度会大量涉及监督参与者的权利和义务的问题，如果没有法律的调整，既违背了法治国家的基本理念^[5]，也会影响到该制度的中立性^[6]。

三是关于人民监督员制度的立法可行性分析。在对人民监督员制度立法的必要性和紧迫性形成共识的基础之上，理论界也对人民监督员制度立法的可行性作出了探索。认为人民监督员的立法具备规范依据、实践基础、法治基础。首先是普遍认为人民监督员制度的立法具备规范依据，即该制度具备宪法基础和法律基础，契合宪法关于公民享有对国家机关工作人员批评和建议权的规定，也与刑事诉讼法和人民检察院组织法中的“检察机关要接受社会群众的监督”规定相一致^[7]。其次，从人民监督员制度立法的实践基础来看，认为人民监督员制度通过先期试点工作，使监督程序逐步规范和健全，许多经验得到进一步总结和推广^[8]，为人民监督员制度的立法积累了经验^[9]。最后，学界普遍认为人民监督员制度的立法与社会主义司法改革的方向与内容相一致，具备制度生成的法治土壤，有着很强的现实意义。

四是关于人民监督员制度的立法定位问题。在人民监督员制度的立法问题研究中，将人民监督员制度的法律定位作为立法的首要问题已成为共识。在此基础之上，大多数学者认为在人民监督员制度的立法中，应当将制度的性质定位于一种民主性、非司法性的权利监督，人民监督员的表决意见只是检察机关在决策时必须参考的重要意见，并不具有诉讼法上的必然后果，并认为此种定位模式是与刑事诉讼基本法律的立法原则相一致的^[10]。同时，立法时也应当考虑制度产生效力的机理，将其设立为一种“体制外”的监督机制，以实现与监督性质的同一性。

五是关于人民监督员制度立法的内容问题。尽管理论界对于人民监督员制度立法的规划和策略争议还颇多，但是在对人民监督员立法应涉及的主要内容，还是能够达成比较一致的观点。首先是认为对制度设计的原则规定应当纳入立法范畴，即在人民监督员制度的立法过程中，应体现该制度的基本特质和确立该制度的基本原则，以指引整个立法过程的方向^[11]。同时，理论界结合人民监督员制度的基本内涵和其所要达到的效果，将整个制度体系归纳为制度运行的人员与机构设置机制、监督的方式和程序机制、监督的效力和保障机制等内容，并应当在立法活动中加以考虑。如有的学者建议在立法中应当从选任制度、选任程序、监督方式和履职保证等方面着手，建构科学的法律形态。^[12]

六是关于人民监督员制度立法的意义。普遍的观点是人民监督员制度的法制化有助于制度的贯彻实施，并能通过确立具体的保障机制，使人民监督员制度参与主体的权利得到更好的保障，从而能使该制度体系所包含的刑事程序的内容得以明晰^[13]。在此基础上，可通过立法促进在全社会实现公平和正义，为推进社会和谐提供有效的司法保障^[14]。