人民监督员制度的合法性论证

第二章　人民监督员制度的合法性论证

一项制度是否具有合法性，决定着制度的生存能力和发展前景。人民监督员制度作为检察机关自主的制度创新，对其制度的合法性论证尤其有着重要的意义。也正因为如此，自人民监督员制度试行之日起，人民监督员制度的合法性、正当性、理论基础等就成为研究者们探讨的热点。其中不乏赞同者的意见，如有研究者直接指出，人民监督员制度的正当性来自于民主原则和法治原则两个方面的基本要求，是我国现行宪法基本原则的制度表现，它的创建、存在和发挥作用，都是我国现行宪法制度下所允许和可以得到合宪性评价的，因此，这种制度尽管目前还没有通过宪法和组织法的形式明确加以规定，但是，其制度的正当性依据直接来自于宪法，特别是“权力必须受到监督和制约”的民主原则和法治原则的基本精神。^[1]有研究者认为人民监督员制度是实现人民宪法权利的有效途径，是实现程序正义的要求，是实现司法公正、效率价值目标的要求，有利于引导公民积极参与法律生活，培养公民的法治意识。^[2]人民监督员制度是人民主权原则的落实，实践依法治国理念的重要举措，防止司法腐败、保障检察权的正确行使的必然选择，有利于实现实体正义与程序公正的有机统一。^[3]也有学者提出平衡理论和信息权理论也是人民监督员制度的理论基础。^[4]相比之下质疑之声少很多，其中代表性研究成果如周安平教授的《人民监督员制度的正当性与有效性质疑》一文，指出人民监督员制度的监督客体是人民检察院的具体司法业务，如果强化这一制度不免会陷入个案监督的困境。根据现有的制度安排，人民监督员的角色实际上是“检察顾问”，因而改革的意义也就只停留在政治意义上。人民民主的正当性并不能提供人民监督员这一制度的正当性。即使强化这一监督制度，也因为程序的安排而不产生监督的效益。并且，因为人民监督员制度的设立是建立在监督者道德自律的基础上，并衍生出新的“谁来监督监督者”的问题，因而也就表明这一制度与法治的要求并不相容。^[5]

总体而言，对人民监督员制度持赞同态度的研究者对于人民监督员制度的合法性的论证主要是从制度与宪政、民主、法治、人权保障、权力制约、程序正义、司法公正和效率等方面的关系展开;而周安平教授作为一名法学研究者同时又是一名人民监督员，是制度启动的见证者与制度运作的亲历者，其认为人民监督员制度不符合法治的精神与要求的鲜明观点和理由无疑也是值得重视的。笔者认为，以往研究成果中对人民监督员制度合法性的论证或者质疑的立论基础和讨论对象并非总是一致的，这也成为观点分歧的重要原因。

就立论基础而言，在论证正当性的过程中，很多情况下研究者未厘清宪政、民主、法治、人权保障、权力制约、程序正义、司法公正和效率等相互间的关系，而宪政、民主、法治有各自诉求和规律，程序正义、人权保障与权力制约，以及公正与效率等价值之间也会存在张力，对其采用简单罗列和分别论证的方式，不免失之简浅，而且会有不必要的重复。此外研究者对宪政法治原则本身的理解存在分歧，再以此作为立论基础来检视人民监督员制度自然极可能得出不同观点。就讨论对象而言，人民监督员制度本身也有价值、规范和实践的不同面向，从应然价值追求的角度多会倾向于赞同人民监督员制度，仅从现有规范或者实践角度则易于发现人民监督员制度的诸多缺失和不完善之处，从而对制度的正当性产生怀疑，比如基于现行规范性文件中“内部监督”的制度设计，就会认为人民监督员制度实效性欠缺、权威性不足、约束力匮乏，是检察权寻求自然正当性的标签，而质疑其正当性。^[6]因此会出现观点对立，但各有道理的情形。

为此，本研究在立论基础和研究对象上作如下考虑:鉴于人民监督员制度是一项制度创新，没有历史传统的支撑和直接的法律依据，所以其合法性更多从法理层面和现实需要的层面获得，可以从其法理基础，包括人民监督员制度与宪政理念的契合、人民监督员制度与司法民主、人民监督员制度与正当法律程序的关系，人民监督员制度的功能价值如制度完善、制度优化、制度认同功能和价值，人民监督员制度在宪政框架下的生存空间等方面分层次，在厘清相互关系的基础上进行论证。鉴于人民监督员制度在实践中不断变化发展，而尚未有确定的法律依据，有极大的制度成长和建构空间，本书更多是立足于“作为公民基本权利具体行使方式的人民监督员制度”的性质定位，从制度应然层面来探讨制度的合法性，并适当将其与制度的现有规范和实践加以对照。