完善体制下我国国际贸易行政诉讼主体模式

第三节　完善WTO体制下我国国际贸易行政诉讼主体模式

一、我国国际贸易行政诉讼主体现状

就我国目前来看，进行国际贸易行政诉讼的主体是法院。在立法上，我国已经明确了这一点。

首先，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第3条第2款规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”所谓国际贸易行政诉讼，就是有关自然人、法人或者其他组织对行政主管部门（如工商部门、知识产权部门、税务部门、海关等）有关国际贸易的行政处理决定或者行政复议决定不服，依法向法院提起诉讼，而法院在受理诉讼请求后，需要对与国际贸易有关的行政行为进行司法审查。这也属于广义上的行政诉讼范畴。

其次，2002年10月1日起实施的《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》，这是中国出台的第一部有关法院审理与世界贸易组织规则相关的国际贸易行政案件的司法解释。该解释第2条明确了：“人民法院行政审判庭依法审理国际贸易行政案件。”并且在第5条中规定：“第一审国际贸易行政案件由具有管辖权的中级以上人民法院管辖。”

第三，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》（以下简称《若干问题的解释》）以及《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》都对有关的国际贸易行政诉讼主体作出了比较具体的规定。如《审理反倾销案件规定》第5条指出，第一审反倾销行政案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院或者由被告所在地高级人民法院管辖。根据被告所在地原则，也就是说我国国际贸易行政诉讼主体只能是北京市中级人民法院和高级人民法院。根据北京高级人民法院的部署，事实上已经指定北京市第二中级人民法院主要审理第一审反倾销、反补贴行政案件，在案件影响较大或者比较复杂的情况下，当然也不排除由北京市高级人民法院直接受理。⁽¹³⁾

二、对我国国际贸易行政诉讼主体现状的评析

首先，我国以法院作为国际贸易行政诉讼主体符合WTO协议要求的“维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序”。同时也兑现了《中华人民共和国加入（世界贸易组织）议定书》第2条（D）项第1目承诺：“中国应设立或指定并维持审查庭、联络和程序，以便迅速审查与《1994年关税与贸易总协定》（GATT1994）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定的实施有关的所有行政行为。”

其次，采用北京二中院进行初审，北京市高级人民法院进行终审的两审终审制，也符合《议定书》第2条第（D）节第2款规定：“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”后两者则体现了两审终审的要求。出于降低法律实施成本、提高行政效率、简化程序的考虑，让当事人直接寻求司法救济较之先向行政机关提出行政复审，更具有合理性，也更符合“议定书”与有关WTO规则要求的“司法审查”、“迅速审查”的要求。⁽¹⁴⁾

但是，这些只是形式上地符合要求，我国的现行法院审查制度并不能很好地回应入世之后国际贸易关系发展变化的要求，也没有发挥其应有的功用。其主要表现在以下几个方面：

首先，国际贸易救济行政案件不同于普通的行政诉讼案件，其具有极强的专业性，北京中级人民法院以及高级人民法院并不是该项工作的最佳人选。国际贸易救济案件属于国际经济贸易领域的行政案件，要很好地处理这类案件，需要受理案件的法院拥有的不仅仅是审判经验丰富的法官，而且他们必须谙熟国际贸易流程，通晓经贸法律知识，更重要的是他们必须具备一定的财务、税收、升级以及国际贸易领域的专业知识和技能。同时，由于国际贸易行政诉讼是WTO协议对其成员国的强制性要求，成员国在进行相关审查时，必须能够保证WTO相关的法律规定能够在国内得到统一的实施。也就是说，进行贸易审查的法官必须同时还具有WTO的知识。北京市第二中级人民法院以及高级人民法院的法官是否具备审理国际贸易救济案件的应有条件是值得让人深思的，至少，他们中间不都是相关领域的专家。

其次，从管辖权分布的角度来看，依被告所在地确定由北京二中院和高级人民法院管辖国际贸易行政诉讼案件并不是十分合理的。因为在中国国内，国际贸易比较活跃的地方集中于沿海城市，诸如上海、广州、大连、深圳，按照现行立法的规定，对于在这些城市投资的外商来说，如果他们被商务部裁定采取反倾销或者反补贴措施，他们也必须跑到北京去起诉。这样会带来的问题是，如何能够充分地收集证据，能否保证在北京的诉讼就能够比在上海的诉讼更能够保障利害关系人的利益，毕竟，按照通常理解，发生地的信息一定会比别处更为集中和充分。所以，笔者并不赞同只在北京进行国际贸易行政诉讼。

第三，我国的普通法院在内部运作上也不利于国际贸易救济案件的司法审查。国际贸易救济案件不是普通的行政案件，而是兼具经济和行政的国际经济行政案件。同时，案件的审理也关系到我国与有关国家的政治经济关系，所以必须慎重对待。而我国普通法院由于在法院内部经常实行法官轮换制，常常从民事庭甚至刑事庭调任法官来审理行政案件，试问，这样的机制怎能令国际贸易救济申请的当事方获得必要的权益保障，又怎能保证行政庭作出公平合理的判决呢？同时需要指出的是，由于在法院内部体制中，人民法院通过设立立案庭来统一把握案件的受理，由立案庭对案件的性质进行认定并决定是否受理以及案件的内部分工。这样做的后果往往是使许多本应作为行政案件的案件被排除于行政诉讼的审理范围，特别是由于许多国际贸易救济案件也与民事经济关系紧密，这种做法往往会将应该由行政庭审理的案件交到别的庭，当然也就完全背离了WTO体制下国际贸易行政诉讼制度建立的初衷。于是，笔者认为，在WTO体制下，我国应该完全可以借入世的契机设置独立承担国际贸易行政诉讼职责的行政法院，以消除上述弊端。

三、建立我国的国际贸易行政诉讼主体模式——国际贸易法院

综合内外诸多因素，并参照各国的经验，笔者认为我国应当建立自己的国际贸易法院，专门审理国际贸易行政诉讼。

目前，学界在谈到国际贸易行政诉讼主体的时候，有两种呼声最为强烈，其一就是认为我国应当借着入世的契机设置独立承担司法审查职责的行政法院，将行政行为的审查不只限定在与国际贸易有关的行政行为领域，而是扩充到全部行政行为，革除现行弊端并走向较为完整的司法审查制度。⁽¹⁵⁾另一种就是认为我国应当保持原有的审判模式，由普通法院审理国际贸易行政诉讼。对于这两种观点，笔者都不大认同。在WTO体制下，我们必须清醒地认识到国际贸易行政诉讼或称国际贸易行政诉讼不同于传统意义上的行政诉讼。

从价值取向方面来看，国际贸易行政诉讼与普通行政诉讼存在较大的差别。WTO设立的宗旨在于推动国际贸易内在自由化和公正化。绝大多数的WTO规则是各国相互协商、谈判、进行辩论和妥协的产物。这就使得WTO规则不仅仅是一项法律原则，而是包含了诸如人权、发展、环境和利益集团在内的诸多政策性因素。⁽¹⁶⁾在国际贸易领域，WTO成员间的对等互惠往往成为案件审理的一个很重要的方面。我们加入WTO，就意味着，应当考虑到，从某种程度上来说，WTO体制下的国际贸易行政诉讼更关注的是成员方实际利益的减损，而不是什么抽象的法律规则。而国内行政诉讼则在很多程度上反映了法律的导向性，如人民法院的受案范围，起诉时的原被告资格等等，都必须依照法律的明确规定。这样，在实践中很容易导致对当事方实际利益的忽视。一个是利益主导型，一个是法律主导型，其差别自然十分明显。

从法律适用角度来看，国际贸易行政诉讼对国内法院提出了更高的要求。在实际操作中，WTO的一系列规则不是直接为成员国国内法院所采用，而是往往通过转化（直接或者间接）的方式为国内法院所适用。我国也是如此。这种转化仍然在很大程度上体现了WTO规则的专业性和知识性，而普通法院的相关人员无法更快地灵活运用，从而不可避免地会影响有关案件的审理。此外，我国行政诉讼中一般法律原则并不可以作为司法审查的法律适用依据，而在WTO体制下，国民待遇原则和最惠国待遇原则却是国际贸易中必不可少的两项原则，出于平衡各方利益的考虑，笔者认为这应该属于法官作出司法判决的考量依据。第三，按照最高人民法院副院长李国光所说，就我国法院而言，世贸组织规则不能直接适用：其一是个人和企业不能直接援用世贸组织规则向法院起诉和抗辩；其二，法院在判决文书中不直接援用世贸组织规则作为裁判依据。由此可见，由于WTO规则的判例和解释只能作为参考，一旦国内法在某个问题上出现空缺，或者国内法的规定与WTO原则或者解释不一致时，就会出现普通法院无法适从的局面。

从举证制度上来看，WTO规则中的举证制度给我国的行政诉讼带来了冲击。传统行政诉讼的举证责任实行倒置模式，但是在WTO框架下，其争端解决区分“违法之诉”和“非违法之诉”，对于前者，WTO规则是依“表面理由”作事实推定，它把举证责任从原告转移到被告，由被告举证对原告的指控加以反驳。而对于“非违法之诉”则并非如此。正如DSU第26条第1（a）款所说：“起诉方应提出详尽的理由以支持所诉。”虽然说争端解决机制的裁决程序不同于国家层面意义上的国际贸易行政诉讼，但是WTO协议要求各国的国内规则要尽量与WTO规则一致，而在司法审查的问题上，争端解决机制（DSB）的有关做法也必然会对成员方法院有关国际贸易行政诉讼的程序有所影响。

由于上诉原因，由普通法院的行政审判庭审理国际贸易行政诉讼在我国并不是最佳模式。

需要进一步说明的是，依我国目前的情况，也不宜建立像法德一样的行政法院。从历史上来看，我国就没有过单独设立行政法院的经历，一下子要把整个行政审判从原有的司法系统中抽出来，必然是一件浩大的工程，在我国政治体制改革还没有完成的背景下，这样的工作不可避免会造成一些混乱的局面。同样考虑到我国当前正在进行宪政建设，就是要限制政府权力，保障公民权利。突然间设立行政法院，其初衷是为了更好地限制政府的权力，但往往会给人以扩大政府权力的错觉，渐进的改革是可行的，但是一蹴而就，笔者认为不可取。

综上所述，笔者认为，设立隶属于最高人民法院的专门进行国际贸易行政诉讼的国际贸易法院，同时审理有关国际贸易的具体行政行为和抽象行政行为是比较符合我国目前的实际情况的。

这一想法主要是在比较借鉴了前述有关国家的实践做法之后得出的结论，其主要想法来源于美国模式，主要是因为美国模式一方面保证了国际贸易行政诉讼人员的专业性，同时也较其他模式更能体现国际贸易行政诉讼的特点。以下简单叙述一下有关该法院的具体设想。

（一）设置方式

在首都北京设立直属于最高人民法院的国际贸易法院，作为进行国际贸易行政诉讼的专门法院，其依据是《中华人民共和国宪法》第124条的规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”该条文的专门人民法院可通过有权部门经法律程序对此解释为包括国际贸易法院。同时考虑到国际贸易比较活跃的地区如上海、广州等地的情况，笔者建议同时借鉴欧洲初审法院的模式，即依照一定的程序设立附属于国际贸易法院的若干特别审判庭，地点选择在上海、广州，受理普通的国际贸易行政诉讼的第一审案件，这样的设置既考虑到中国经济发展的特殊情况，同时又可以保证给利害关系方最充分的救济。对于特别审判庭的初审不服的利害关系人可以将案件上诉到北京的国际贸易法院。当然，对于一些特别重大的国际贸易行政案件，则由国际贸易法院进行一审。同时，应该在最高人民法院设立国际贸易庭，专门审理由国际贸易法院进行一审的上诉案件。此外，该庭的主要目的是协调WTO制度与国内有关国际贸易法律制度的适用，以实现中国在《入世议定书》中的承诺。这样的话，也就形成了国际贸易法院特别法庭—国际贸易法院—最高人民法院这样的审理国际贸易行政案件的三级法院体制模式，并且同样遵守两审终审制。

国际贸易法院的人、财、物不能由所在地的行政部门管理，而应该统一由最高人民法院直接管理，以确保审判组织的独立性。

为了更好地发挥国际贸易法院的作用，笔者建议起草《国际贸易法院法》，将上述的设置以法律的形式加以确定。

（二）基本职能

首先是行使司法审查的职能，既然是独立设置的专门法院，其职能范围可以与普通法院有所不同。笔者认为，国际贸易法院应当有权同时对具体行政行为和抽象行政行为进行审查。根据《入世议定书》，我国明确承诺要“设立或制定并维持审查庭、联络和程序，以便迅速审查法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定的实施有关的所有行政行为。”这里“所有的行政行为”既包括了具体行政行为，同时也包括了抽象行政行为。其次就是对贸易规则进行解释的职能。WTO的多边贸易规则本身就是处于不断的变化之中的，各国的利益由于随着本国经济的发展和政治的改革往往需要通过新一轮的多边谈判寻求各自的平衡，所以在WTO规则的国内法适用上，一些贸易规则必须得到与WTO协议统一的解释，而这样的职能只能由最高人民法院的国际贸易法庭承担。这是出于避免政出多门，保持法律解释完整性和一致性的需要，同时也有利于通过这样的一个常设机构保持与他国相关组织、机构的双向对等沟通。⁽¹⁷⁾

（三）人员构成

前面通过比较有关国家的审查模式，得出专业人士在国际贸易行政诉讼主体制度建设中的重要性。所以，在我国国际贸易法院体系的人员构成方面，专业人员应该是必不可少，并且应当是所占比重最大的一块。这些专业人员应当不仅具有法律方面的专业知识，而且也要具备经济、会计、金融等国际贸易领域的相关知识，特别是应当熟知WTO国际贸易规则。其中的法官，除了从法院系统现有人员中挑选出一些骨干精英，同时应当吸收一批熟悉WTO有关规则和国际经济惯例的专家进入该专门法院系统。

【注释】

(1)朱淑娣.WTO体制下国际包括国际贸易行政诉讼在内的贸易救济审查制度研究.北京：时事出版社2005年版，第34—35页

(2)司法审查包括违宪审查和对行政行为的审查（后者在我国称为行政诉讼），本书中所说的司法审查，如没有特别说明，均指对行政行为的司法审查。

(3)王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社1995年版，第566页

(4)“What are administrative agencies？All operating units of the government except the President，Congress and the Courts.”See，RETER.L.STRAUSS，TODD D.RAKOFF，CYNTHIA R. FARINA，GELLHORN AND BYSE'S ADMINISTRATIVE LAW CASES AND COMMENTS（REVISED TENTH EDITION），FOUNDATION PRESS New York，New York，2003，pp8，Section 2.The Basics：FAQs，APA§551（1）.

(5)江伟、王景奇的《WTO协议与中国民事司法制度的完善》一文认为，关税与贸易总协定和服务贸易总协定“对审查的效果提出了实质性标准，即实事上客观和公正，但对于审查程序的性质和机构没有特定的要求，司法的、仲裁的、行政的均可”。参见中国法学2001年第1期

(6)甘文.WTO与司法审查.法学研究，2001年第4期

(7)王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社1995年版，第565页

(8)朱淑娣.WTO体制下贸易救济审查制度的研究.北京：时事出版社2005年版，第165—166页

(9)［英］弗兰西斯·斯奈德著，宋英编译.欧洲联盟法概论.北京：北京大学出版社1996年版，第39页

(10)赵阳.《尼斯条约》对欧洲共同体法院的改革概述.载于赵海峰、卢建平主编：欧洲法通讯.北京：法律出版社2001年版.第二辑.第11页

(11)欧洲初审法院可以管辖的案件主要包括无效之诉、不作为之诉、损害赔偿之诉、欧共体与其雇员之间的争议、根据仲裁条款提起的诉讼等。当然，对于那些应该由初审法院特别审判庭审理的案件以及按照欧共体法院章程的特殊规定应当由欧洲法院作为一审的案件除外。见程琥.欧洲法院管辖权的确立与发展［1］

(12)朱淑娣.WTO体制下贸易救济审查制度的研究.北京：时事出版社2005年版，第166页

(13)龚红柳.国际贸易行政案件司法解释关联精析.北京：法律出版社2003年版，第138页

(14)杨解君.体制—原则—范围——WTO下的行政诉讼制度变革.法学，2002年第4期

(15)杨解君.体制—原则—范围——WTO下的行政诉讼制度变革.法学，2002年第4期

(16)朱淑娣.WTO体制下贸易救济审查制度的研究.北京：时事出版社2005年版，第246页

(17)朱淑娣.WTO体制下贸易救济审查制度的研究.北京：时事出版社2005年版，第251页