我国社会治安体制的健全与完善

三、我国社会治安体制的健全与完善

（一）我国社会治安体制改革的重点

随着我国社会转型的加快，社会治安管理面临着很多挑战。尤其是城市化和工业化进程的加快，全球化进程的深入，使得社会治安体制亟待改革，其重点包括城市管理体制改革、消防体制、交通警察体制和基层公安行政体制，以及社区矫正体制等。⁽⁹⁾

1．城市管理体制

城市管理是一项涉及千家万户的切身利益、生活秩序及城市形象的社会管理工作。当前，城市管理综合行政执法体制改革工作已在全国如火如荼地铺开。但是，在快速城市化及城乡体制被打破、人口自由流动的大背景下，我国现行城市建设管理体制仍然延续着计划经济下的运行模式，目前的城管执法体制还存在职能交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下和行政机构膨胀等现状。我国社会治安体制的健全需要对现行的城市管理体制进行改革和完善。

2.公安行政管理体制

公安行政是公共行政的重要组成部分，是公安机关在管理公共事务中，依照国家的政策和法令，为履行其职责而承担维护国家安全和社会治安秩序、保护公民的合法权益、保护公共财产，以及对有关的人、财、物及其组织等作有效运用的一切管理活动。近年来，全国各地大力推进公安体制改革，探索了许多有益的经验。但是，当前公安行政管理体制仍然还存在一些不足。一是公安机关职能方面缺位、越位和错位的现象仍然存在。二是行政成本高，机构臃肿的问题。三是管理方式和管理手段比较落后，行政透明度不高，形式主义现象还比较严重。对我国社会治安体制的健全而言，这些问题的解决迫在眉睫。

3．社区警务体制

社区警务从20世纪80年代传入我国以后就受到我国政府和各级公安机关的高度重视。但是现行社区警务暴露的问题比较多，主要表现在以下几个方面：一是现代社区警务理念尚未被完全接受，公安民警难以适应新时期社区功能发展的需要；二是社区警务机关化倾向严重，警民关系淡薄；三是社区警务运行机制缺乏科学性，警务规范化建设有待进一步完善；四是警力不足，警务保障乏力，警务现代化、科技化有待加强；五是我国城市社区警务建设取得了较大的成绩，积累了许多成功的经验，但农村社区警务的发展比较滞后。解决上述问题，完善社区警务制度是完善我国社会治安体制的必然要求。

4．警察教育体制

欧美等发达国家的警察没有学历教育，他们的警察是从社会上公开招募受过高等教育的公民，等录取之后，再来警察学校进行业务培训，成绩合格之后就可以成为正式的警察。借鉴美国模式，建立培训体制，废除警察教育的学历化是国际化潮流。在我国，警察教育长期以来是学历教育，客观上使得警察的专业素养无法得到保障。最近几年，我国开始酝酿对公安院校教育体制进行改革，由学历教育向培训教育转变。但是，警察教育体制的改革仍然还处在初步阶段，还需要进一步深化。

5．社区矫正制度

近年来，我国社区矫正取得一定进展，但地区间的差别较大，仍然存在不少问题。归纳起来主要有三点：一是存在监督考察不到位的问题。以往对适用非监禁刑罪犯的执行是由罪犯所在地的派出所执行，而派出所肩负着维护社会治安、应对社会突发事件、社会服务、群众救助等主要职能，对非监禁刑罪犯的监督考察并不是派出所的主要职能，再加上人力物力受限，存在监督考察不到位的问题。二是没有配套措施。对于适用非监禁刑的罪犯如何教育改造，如何解决其实际困难，如何对其日常行为实行有效的监督和帮教缺乏相应的配套措施。三是缺乏必要的社会保障。对适用非监禁刑罪犯的改造需要投入大量的人力、物力，需要社会各部门的通力合作，派出所一家孤掌难鸣，很难达到预期改造、教育的效果。解决这些问题，需要借鉴国外经验，继续大力推进社区矫正制度在我国的发展。

6．保安行业制度

我国的保安服务业是随着改革开放和社会主义市场经济的发展而发展起来的。但是，保安业在我国还是一个新兴行业，在经营和管理上没有现成的模式，管理体制不够完善，管理工作不够规范，保安服务水平与市场经济发展和客户单位需要相比，还有很大差距。同时，由于保安业没有立法，在行业管理的规范化、科学化和管理力度上都显得不足。在经营管理上，我国保安业的垄断式经营，是特定历史条件下的产物。垄断经营不但限制了客户对服务质量的选择余地，也从根本上限制了企业间的正常竞争，使保安服务质量难以取得突破，经济效益长期徘徊在低水平。全国绝大多数保安公司出现了前所未有的队伍不稳、人员流动大、执勤守护短期行为多、人力资源严重枯竭的局面。⁽¹⁰⁾保安行业中的这些问题亟需通过制度层面的改革来解决。

（二）我国社会治安体制改革的近期目标

在近期内，我国社会治安体制改革仍然要贯彻落实中央关于社会治安管理的指导思想，即毫不动摇地坚持“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”的方针，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势，深入开展打黑除恶、命案侦破、打击“两抢一盗”、打击经济犯罪、禁毒人民战争等专项行动，进一步加强和改进社会治安防范和管理工作，有力维护社会治安大局的持续稳定。具体而言，主要应该开展如下十个方面的工作：第一，要进一步加大打击力度，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势。第二，要继续完善群防群治工作机制，紧紧依靠群众做好社会治安综合治理工作。第三，要高度警惕和坚决防范非传统安全因素对社会稳定的影响。第四，要进一步加大防范力度，深入推进社会治安防控体系建设。第五，要进一步加大公安基层基础工作力度，探索建立警力下沉的长效机制，筑牢维护社会治安的第一道防线。第六，要正确处理好新时期人民内部矛盾，防止人民内部矛盾激化。第七，要加强法律法规建设，为社会治安综合治理提供有力的法律保证。第八，要继续探索社区警务工作，加强流动人口的服务和管理工作，解决好关系民生的各种现实问题。第九，要加快保安工作的改革步伐，认真研究、积极探索新形势下加强和改进保安工作的新思路、新办法，推动保安行业的产业化发展。第十，要完善社区矫正工作，广泛动员社会力量参与社区矫正。⁽¹¹⁾

（三）我国社会治安体制改革的远期目标

目前，我国在社会治安管理上坚持的“党委领导、政府牵头、部门负责、条块结合、齐抓共管”的工作思路仍然强调依靠政府的管理力量，行政控制色彩较浓，社会力量参与管理的积极性没有得到充分发挥，从而导致管理效率难以提高。今后应该按照社会治安管理法制化、专业化、系统化、社会化的思路，努力探索建立我国社会治安管理的长效机制。⁽¹²⁾

一方面，社会治安管理是政府的主要职能，政府应该继续成为社会治安管理的主体，对犯罪分子进行严厉打击，同时要坚持“民生为本”的取向，维护社会正义，积极开展社会建设，消除引发深层社会矛盾的表征或诱因，从“预防”的角度为良好的社会治安打下坚实的基础；另一方面，政府并不是社会管理的唯一主体。治安问题的实质是社会问题，随着公民社会的成长，应该扩大公民对“社会治安的社会参与”，即实现社会治安管理的社会化。同时，社会治安管理也是一个很专业化的工作，这要求从事社会治安管理的人员，包括警务人员、保安人员和参与治安管理的志愿者不断提高依法处置社会应急事件的能力。尤其是警务人员需要提高自身的能力，改进为民服务的作风，与公民之间形成良好的关系，共同维护社会秩序。以上三者缺一不可，只有三者都能发展并且相互之间形成良好的关系，我国社会治安管理的良好状态才能持续并得到提升。

随着社区建设在我国的逐步成熟，以社区为主要载体来推动社会治安体制改革，充分发挥社区在“社会人”管理方面的三大优势：属地化管理、服务化管理和参与化管理，使社区建设成为将“社会人”纳入现有的制度框架，促进“社会人”自我治理，已经成为我国社会治安管理的一个重要途径。因此，未来的社会治安管理应该坚持社区导向，着重发展社区警务战略和社区矫正工作，建立与新型社区管理体制相适应的社区治安管理机制。

目前，我国社区治安管理存在政府垄断现象，表现为过分强调、突出和依赖传统行政管理思路而且主要以强制方式实施的警察治安管理。为此，需要有效地发挥市场机制在配置治安资源中的作用，包括按照“花钱买平安”的观念，有效利用保安服务行业在社区治安管理中的作用；按照“谁出资谁受益”的原则，发挥物业管理公司在小区治安防范中的作用。要引导社区自治组织发展，促进其治安管理潜力的发挥。培育社区自治组织的可持续发展，重视和引导居委会，充分发挥其在社区自治组织参与社区治安管理中的领头作用。改变警察对社区治安管理“大包大揽”的管理方式，给社区自治组织留下发挥作用的空间。⁽¹³⁾还要转变传统的警察治安模式，建立与社区警务一致的管理方式，包括树立“顾客意识”、建立亲密的警民关系、改变社区民警活动方式、实行弹性管理、健全社区治安管理组织，创建专群结合的平台。

随着网络时代的到来，传统的社会管理已经进入了一个网络时代。对社会治安的管理同样也面临着网络空间的挑战，传统的社区警务模式遇到了自身难以逾越的障碍。发展网络社区警务是社区警务的一种新的补充。简单地说，网络社区警务是在信息时代的背景之下产生的，为了贯彻社区警务警民关系的伙伴化和治安对策前置化两个要旨，警方通过与网络社区网民之间的互动关系获取信任和信息，进而发现和解决虚拟社区和现实社区中的治安问题并服务公民的一种警务模式。网络社区警务是传统社区警务的拓展与延伸，或者说它是社区警务模式的另一面(一面是传统的社区警务)。网络社区警务不仅使社区的关注点从“地域”转向“共同体”，而且在一定意义上，网络社区警务是对区域性社区警务的一种补充。目前，虽然我国已经开始了网络社区警务的实践，比如网络警察的出现，但它实质上依然还处在零谋划、零组织、零警力的阶段，亟需在理论和实践方面予以创新性的突破。

【注释】

(1)参见夏菲：《治安管理研究》，中国方正出版社，2005年，第3～11页。

(2)参见万川：“关于治安行政管理概念的探讨”，《中国人民公安大学学报》，2001年第4期。

(3)参见熊一新：《治安管理学》，中国人民公安大学出版社，2000年，第20页；夏菲：《治安管理研究》，中国方正出版社，2005年，第13～24页。

(4)参见熊一新：“论治安管理的基本原则”，《中国人民公安大学学报》，2003年第1期。

(5)侯利敏：“社会治安综合治理方针的提出与发展”，《华北水利水电学院学报》，2003年11月。

(6)王欣：“香港警方巡逻体制的构成及特点”，《辽宁警专学报》，2004年9月。

(7)陈桂香：“英国保安行业现状”，《中国安防》，2008年9月。

(8)参见种若静：“美国社区矫正制度”，《中国司法》，2008年第10期；贾学胜：“美国社区矫正制度对我国的借鉴”，《法治论坛》，2009年第9辑。

(9)参见丁开杰：“社会治安体制改革的重点与目标”，《湖北警官学院学报》，2010年第1期。

(10)参见金博学：“关于保安行业人力资源枯竭的思考”，《中国保安》，2007年5月。

(11)参见丁开杰：“社会治安体制改革的重点与目标”，《湖北警官学院学报》，2010年第1期。

(12)参见慕平：“建立社会治安管理长效机制的思考”，《前线》，2002年8月。

(13)丁开杰：“中国社会治安体制改革：迈向‘多中心治理’”，《中共成都市委党校学报》，2009年第5期。