议会主权原则

一、议会主权原则

作为英国宪法的主要原则之一，议会主权是英国宪法研究中不可回避的问题。戴雪在其1885年出版的《英宪精义》中系统地提出并论证了议会主权的原理，并被称为“传统学说”。20世纪以来，该学说不断受到挑战和批判，特别是随着英国加入欧洲共同体和1972年《欧共体法》的制定及实施，议会主权说甚至被一些学者认为名存实亡。1997年工党上台后，推出20世纪以来规模最大、影响最为深远的宪法性改革方案，其中的地方分权改革和对《欧洲人权公约》的引进对传统议会主权学说产生了深远的影响。

(一)议会主权原则的产生

17世纪早期及以前的历史中，英国没有“议会主权”的概念，议会立法在当时的立法体系和法律渊源中，并不占据突出地位。君主的敕令、法庭也认可习惯法及自然法规则超越议会立法，在议会立法与上述法律渊源发生冲突时，议会立法往往被宣告无效。这类观点在“光荣革命”前盛行一时。

1688年的革命，使得议会在与国王的斗争中取胜，法庭也与其站到了一起，进而确立了议会的主权地位^[38]。1689年《权利法案》实际上是要划分国王和议会的权力，限制王权，其中规定:非经议会同意，国王无权停止法律的实施，无权废除法律，无权征税，无权在平时征募或维持常备军，并规定维护议员及议会的选举权利、议会议事自由及免责原则等。议会政治上的主权地位由此得以确立。政治上的议会主权必然要求法律上的议会主权去维护。有学者在谈到这一问题时也认为:对君主行政权力的政治控制当时处于这一概念的核心，因此也就没有专门构思去设计法官权力、限制立法。1688年后，普通法的法官便转而服从于议会至上的权力，放弃旧有的论说，废除其裁决议会立法效力的职权。一般普通法专家也作如是说:我们生活在一种大部分由法官历史地创造的法律体系中，然而自从17世纪，法官就服从于为最高法律渊源的议会意志。因此，议会是至上的立法渊源和其法律意志须被遵守的说法就成为宪法的法律基石。

长期以来，议会主权的原则不仅为法庭接受，而且在普通法的生长中得以发展，并衍生出“法庭不挑战议会法律有效性”和议会后法对前法的“默示废除”两项规则，成为该原则的普通法渊源。

“法庭不挑战议会法律有效性”的规则包括由不同具体案例产生的具体规则，如议会法律优先于国际法、英王无权以宣告的形式增加或改变法律、法庭无权过问议会法律的有效性问题和对一项议会法律的通过是否违反议会程序的调查职责在于议会而不是法庭的规则等^[39]。涉及这一规则的案例及法官论证很多，其中较为典型的如皮金诉英国铁路委员会案。在该案中，莫利斯勋爵推理说:实施议会通过的法律是法庭的职责。在议会阶段，议会对于一项法案是否以一种或另一种的形式成为法律会有相同的考虑。除非而且只有被议会修改或废除，只要法律获得通过，便具有最终的效力。在法庭上或许存有如何对法律正确解释的争论，而对于其是否应在议会卷宗上，则根本没有任何争论^[40]。在曼纽尔诉总检察官一案中，罗伯特爵士认为:一旦一项法案经确认成为一项议会法律，在英国，没有法庭能够拒绝遵守或质疑其效力。此外，该案还确认了议会主权的效力在于其法律，而非其他文件如女王宣告、条约或附属立法等^[41]。

“默示废除”的规则，为法官提供了一种在议会法律冲突时的判断机制，排除议会受其前面立法的限制，也排除其对以后立法的限制，从而保证当前的议会主权^[42]。在前述的皮金诉英国铁路委员会案中，便涉及两个法律相矛盾的问题，法官采取的原则便是后法对前法的“默示废除”。此外，在案情大体相同的沃克思豪尔地产公司诉利物浦公司案和艾伦街道地产公司诉卫生大臣案中，莫格赫姆作了如下裁决:根据我们的宪法，立法机构不能对其自己未来的立法形式加以约束;对议会而言，不允许它在涉及相同主题的后一制定法中含蓄地废除从前法律的规定是不可能的;如果在后一制定法中，议会谋求先前法律在某种程度上被废除，那么，这样的意图必须获得法律效力，理由很简单:这是立法机构的意志。

(二)议会主权原则的经典论述

对于英国议会主权的定义和描述性说法很多，最常被引用的名言莫过于“议会除了不能把男人变为女人和把女人变为男人外，什么事情都可以做”。布莱克斯通对其作了如下概括:“简短来讲，议会可做任何可能的事情……而对于议会所做的，地球上没有任何权威可以挑战。”用戴雪的话来讲，议会主权是指“意味着议会拥有制定或不制定任何法律的权力，英国法律不承认任何团体或个人拥有推翻或废止议会立法的权利”，并将其称为“英国宪法的一项基本法律”。戴雪的定义可以说是对议会主权特征的经典描述。

在分析议会主权的意义时，有必要区分议会主权原则的政治意义和法律意义。戴雪认为，“主权”一词有着两方面的含义:其一用于法律的概念，指不受任何法律限制的立法权力，在英国宪法下，是指议会主权(巴力门主权);其二可被引申为政治的概念，议会被认为是主权的载体，议会的意志在英国处于最受尊崇的地位^[43]。因议会主权原则与主权概念有关，从政治意义上讲，博丹认为主权的定义为“对内对外的绝对的、至高无上的、永恒的权力”。若是从政治意义上来理解议会主权，议会主权原则仅具有相对的意义。其无论在对内对外上都达不到“绝对、至高无上乃至永恒”。如在对内方面，议会的立法无法控制英镑的价值，无法降低失业率、通货膨胀率、疾病与死亡率;在对外方面，议会有权立法取消印度的独立地位，但是这样的立法毫无意义。因此，所谓“议会主权”，仅仅是在法律意义上而言的。戴雪虽然率先提出了议会主权的概念，但是他所说的议会主权概念仅限于法律意义。戴雪认为，法律意义上的议会主权指的是议会与法庭的关系:“议会主权，从积极方面，可以作如下描述:任何议会法律，或议会法律的任何部分，不管是制定新的法律、废除或修改现有法律，都将为法庭所遵循”。戴雪在“议会主权”的概念中实际上借助了传统主权理论中主权的“至上、绝对性”特征，用于描述议会法律对于法庭的关系，从而生成法律主权，即由议会通过的任何法律将被法庭视为有效并予以实施，而不涉及政治权力存于何处。

戴雪认为议会主权的性质包括议会有无限制的立法权力和议会立法权力的最高权威性。对于前者，戴雪认为，无论什么事情，只要议会认为适当，都可以依法成为立法的绝好题目^[44]。对于后者，戴雪将其称之为“无竞争的立法权力”。英国的任何个人、团体或机构所立规范性文件的效力均在议会之下，是从属性的权力。戴雪观察英国的现实，从四个方面对上述命题加以分析:其一，就君主而言，在英国，君主所立诏诰在法律上的实在地位已不能称之为法律，只能看做一种宣誓执政意思的方式;其二，就两院而言，两院中任何一院的决议都不能视之为法律，法院也不会承认和履行;其三，选民在法律上而言所有的权利只是选举下议院议员的权利，选民的意志既无权制定法律也无权废止法律;第四，法院虽然可以创造判例，但是法院的判例只是一种从属性的立法，以不违背议会立法为前提，如果法院的判例违背了议会立法或在议会立法未涉及的事项上立法，均属无效，议会还可以随时废除它认为的不当的法院判例，但法院在任何情况下都不可以不承认和不遵守议会的法案^[45]。总而言之，戴雪认为，只有议会立法在效力上是最高的，无任何力量可以与之相抗争。值得指出的是，戴雪并不承认公民投票的立法效力，但这一观点已为后来的事实所推翻。

(三)议会主权原则的新发展

20世纪以来，英国的一系列宪政发展对传统的议会主权原则产生了一些影响，特别是1972年《欧共体法》、地方分权改革和1998年《人权法》，但是它们都未根本动摇议会主权的基础。传统议会主权学说经过了新的阐释，因而仍是英国宪法的基本原则^[46]。

1972年《欧共体法》承认了欧共体法(欧盟法)对于议会立法的优先性。根据《欧共体法》第2条第1款的规定，欧共体的条约及共同体立法在英国的直接适用的效力;第4款给予共同体法以优先于国内法律的地位，国内法应作符合共同体法的解释及从属于共同体法的效力。依据该法，议会之上被加上了更高的宪法性权威，而欧洲法院也能够宣布一些议会制定法因与共同体法律相抵触而非法^[47]。涉及《欧共体法》的案例裁决并不完全一致，但基本上确立了对议会法律尽可能做符合共同体法的解释、在两者不一致时优先适用共同体法和承认议会仍有明示废除《欧共体法》的规则。对此问题，丹宁勋爵的论述较具代表性，他认为:只要共同体法与国内法有冲突或不一致，那么，通过给予共同体法以优先地位来解决这些矛盾，便是法庭的职责;而这是1972年《欧共体法》第2条第1款和第4款规定的结果。丹宁勋爵进一步指出:我们的议会，无论什么时候立法，都愿意履行自己的条约义务;如果我们的议会有意通过一项法律，来与该条约或其中的任何条款脱离关系，或有意进行与此相抵触的立法，或以清楚的措辞表示出如此的意愿，那么，我将会认为，遵从议会制定法便是我们法庭的职责^[48]。由此可见，《欧共体法》并未从根本上动摇议会主权原则，相反，《欧共体法》赋予欧共体法(欧盟法)优先性的行为本身就是议会主权原则的体现。许多法律专家也持这样的观点。例如，在解释《欧共体法》第2条第4款时，狄普洛克勋爵说:这一条款的设计是为确保法庭解释1972年以后的议会制定法时，意识到议会并不欲使其立法与欧共体法相抵触^[49]。有的学者认为，在《欧共体法》中，并没有任何表明其为约束性条款的意图，即使它免于修改和废除。马罗更提出，欧共体法(欧盟法)在英国仅仅是因为1972年《欧共体法》而具有效力^[50]。

在1997年大选中获得决定性胜利的工党推出一系列宪法性改革方案，其中地方分权的改革影响较为深远。在其第一个议会年(1997—1998年)推出的12项宪法性法案中，有7项涉及地方分权。在英国，地方分权获得了较为广泛的公众支持，特别是在苏格兰，1997年的全民公决中支持建立苏格兰议会的选票占投票选民的74.3%，而支持其进一步享有税收浮动权的也占63.5%。在威尔士，有50.3%的投票选民支持建立威尔士国民大会。1999年5月，经选举产生的苏格兰议会和威尔士国民大会相继成立并运作。由于历史和文化背景的差异，威尔士与苏格兰的地方分权并不一致，地方分权法案在威尔士仅是微弱多数通过。1998年《威尔士政府法》主要将原由威尔士大臣行使的职权转归到威尔士国民大会，只具有行政分权的意义，不大可能引起对议会主权的威胁^[51]。而苏格兰在1707年与英格兰合并前是具有主权的独立国家，现在也保留着自己的法律制度，民族意识及独立要求都很强烈，主张独立的苏格兰民族党目前在苏格兰议会中是最大的反对党。1998年《苏格兰法》给予新苏格兰议会以广泛的制定法律的权力，从而具有更多的宪法性意义。

1997年政府白皮书《苏格兰议会》列出的下放给苏格兰议会的立法权限，其范围涉及卫生、教育、科学和研究基金、地方政府、社会工作房屋、土地使用计划及建筑控制、经济发展、旅游、道路交通、刑事法律、法律援助、监狱、警察和灭火服务、动物保护、酒类管理、自然遗产、农业、运动、艺术、统计和税收浮动等^[52]。尽管苏格兰议会可以履行相当广泛的职责，但根据《苏格兰法》第29条和附件5的规定，英国议会仍保有关键性的权力，即与宪法有关的问题(包括君主、英格兰与苏格兰的联合、英国议会等事宜)、国际关系、防御、武装力量、金融、贸易、工业和社会保障等事务，仍由英国议会做最后决定。此外，对苏格兰议会的另外两个重要限制是苏格兰议会不能进行与共同体法或《欧洲人权公约》相抵触的立法^[53]。从程序上看，《苏格兰法》还建立起多重机制处理和防范苏格兰议会可能出现的立法越权问题，包括法案提出阶段议会委员会的自我审查法案通过后，由女王签署前的滞留及法庭对“地方分权问题”的裁决等。因此，不同于1707年合并前的苏格兰议会，新的议会立法在现行的法律框架内，不具有主权地位，仍属于从属性立法。英国议会仍然保有修改、废除《苏格兰法》甚至是苏格兰议会的权力。从法律上和理论上来讲，1998年《苏格兰法》和苏格兰议会并不影响议会主权原则。1997年政府白皮书《苏格兰议会》对此进行了专门的论证和强调:“英国议会现在和将来在所有事务上都保持主权:但作为政府决心使英国宪法现代化的一部分，西敏寺将以把部分立法职责下放给苏格兰议会的方式来实施主权，而这样做，丝毫不减少其本身的权力”，“政府认同英国议会不能约束其未来行为的原则。”《苏格兰法》第28条规定苏格兰议会拥有为苏格兰立法的权力的同时，其第7款还明确规定:“该条不影响英国议会为苏格兰立法的权力。”^[54]正如布拉德利所说:“从某种意义上讲，这一款并不必要，它的存在，只是为帮助那些不熟悉戴雪有关议会主权的观点的读者，以避免疑问。从严格法律意义上讲，西敏寺保有完全的修改和废除《苏格兰法》的权力，而且可以不受限制地在任何时候这样做，也无须经诸如全民公决等程序，西敏寺仍有就苏格兰的任何事务进行立法的权力，而不论其是否在爱丁堡立法权限之内。”^[55]

第二次世界大战以后，为保护人权和基本自由，欧洲各国致力于建立统一的人权标准，1951年签署的《欧洲人权公约》是这方面的典型代表。英国是该公约的起草国和原始签署国之一。然而，此后的长时间内，英国未将其引入国内法律体系，英国国内也没有专门的人权法。前已述及，1689年的《权利法案》只是为了解决议会与国王的权力划分问题。英国法庭对待公约的态度也一如其传统:国际条约在被引入国内法之前是没有法律实施效力的。因此，《欧洲人权公约》本身在英国法庭并不能得到直接引用，法庭在实践中只是把它作为解释法律的参照。作为20世纪末英国重大的改革性立法，1998年《人权法案》将《欧洲人权公约》引入国内法，使得公民在英国法庭可直接引用公约条款保护自己的权利，并规定了公共权力机构行为与公约权利保护要求一致的义务，这无疑加强了人权保护。但在公约从属于议会立法这一点上，议会主权原则仍然从法律的角度得到了维护^[56]。

《人权法案》第6条第1款要求行使行政权力的公共机构的行为必须符合公约的要求，规定“公共权力机构与公约权利相抵触的行为为非法”，但在第2款中排除了第1款对议会立法的规范，其规定:第1款不适用于公共机构实施议会立法的唯一行为^[57]。此外，第3款在对公共机构的界定中也排除了议会，从而排除了法庭对议会行为的审查。该法还规定，法庭对议会立法尽可能作与公约权利一致的解释;在不能作一致解释时，法庭有权宣布议会立法与公约权利相抵触。第3条第1款规定:“只要有可能，议会立法及附属立法便须在与公约权利一致的情况下作出解释并给予效力。”即在条款含义模糊时，推定与公约权利一致，并作有利于权利保护的解释。这一解释规则实际上是法庭在涉及国际条约与议会立法关系时的传统解释规则，有着大量的普通法基础，《欧共体法》也已经有相关的与共同体法一致解释的要求，这里的规定只是明确指出公约权利这一具体标准，并不具有开创性意义。第4条规定法庭对议会立法在不能作一致解释时，有权宣布其与公约相抵触，属立法上的突破。但该条第6款又强调:这种宣布，对“有关条款的效力和继续实施没有影响”。对被宣布为抵触的有关法律条款的修改权力仍保留在议会^[58]。政府白皮书《移植至国内的权利:人权法案》(Rights Brought Home:The Human Right Bill)在这一问题上就法庭与议会的关系作了清楚的阐述:政府已经得出结论，法庭不应以与公约抵触的理由而对过去或将来的议会立法拥有宣布无效的权力;政府的结论源于政府依附于议会主权的重要性;在立法过程中，议会就重要事务的公共政策作出决定;作出这些决定的权威源于民主的权威;若要在法案中加入法庭可不适用议会立法的条款，则会给予司法机构凌驾于议会之上的权力，而在英国宪法安排下，司法机构并不拥有这一权力，而且可能会造成司法与议会的严重冲突;没有证据表明他们需要这些权力，公众也不希望他们拥有这样的权力^[59]。