行政诉讼原告资格的立法建议

（二）行政诉讼原告资格的立法建议

“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”^[43]20世纪90年代我国行政诉讼原告制度的发展正好也证明了这一命题，它说明我国司法权对行政权监督程度的加大，说明了我国对公民权保护程度的增加，反映了我国行政法制现代化发展水平的提高。^[44]

作为应用科学的诉讼法学，理论本身当然不是终极目的，再完善的理论构建，若对现实没有任何指导意义，就会失去其存在的价值。^[45]行政诉讼原告资格的确立主要是为了明确公民、法人或者其他组织的诉权，防止滥诉，避免司法资源的浪费和保证行政秩序的稳定，但由于原告资格直接影响到相对人一方的诉权，影响其合法权益保护的宽窄，因而需慎重对待。^[46]通过对我国行政诉讼原告资格存在不足的分析，应对我国行政诉讼原告资格的重构作出以下几点思考，以便更好地实现行政诉讼的目的。

1.完善原告资格的主体范围。

（1）将“公民”改为“自然人”。随着我国涉外经济的发展和我国加入WTO组织，越来越多的外国人和无国籍人在我国接受行政机关的管理，与我国的行政主体形成行政法律关系，也是有可能同行政机关发生行政争议的。为了更好地通过司法途径解决行政机关与外国人、无国籍人之间的行政纠纷，我们应当在《行政诉讼法》第2条总的规定中，将“公民、法人或者其他组织”中的“公民”改为“自然人”，这样，就将外国人、无国籍人包括了进来。

（2）确认无直接利害关系人提起行政公益诉讼的原告资格。“公益诉讼是在行政诉讼中通过对原告资格限制条件不断放宽，甚至取消的产物。从各国行政诉讼立法的趋势看，行政公益诉讼的原告就是从法律上赋予其在行政诉讼中拟制的主体资格，依法代表实体上的主体，对行政机关的行为提起诉讼，促进对行政活动的监督和合法权益的维护。”^[47]因此，放宽对起诉资格的限制是建立行政公益诉讼的一个首要及核心条件。那么，谁可以为了公共利益提起诉讼呢?

在有关行政公益诉讼启动问题的讨论中，检察机关有权代表公共利益提起行政诉讼的主张得到了最为广泛的认可。^[48]在这里我们有必要讨论一下，检察机关是否适合作为原告提起行政公益诉讼。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”那么检察机关的监督对象是什么呢?有学者指出:“法律监督，就是对法律的监督；所谓对法律的监督，就是对法律活动的监督。按照通常的分类方式，法律活动包括立法活动、执法活动、司法活动。法律监督，就是对立法活动、执法活动、司法活动的监督。”^[49]出于行文的考虑，此处只对检察机关对执法活动和司法活动的监督进行讨论。

检察机关对行政执法活动的监督，有专门的监督机制和途径。比如检察系统的反渎职侵权局。2006年上半年，我国检察系统渎职侵权检察机构完成了机构更名工作，更名为“反渎职侵权局”。有学者对此项改革给予了积极评价，认为“检察系统在全国范围内设立反渎职侵权局，可视为中国在建构责任政府方面，强化了政府法律上的责任。”^[50]反渎职侵权局作为人民检察院的重要职能机构，通过依法惩治国家机关工作人员渎职侵权犯罪这一司法强制手段，实现检察机关对行政执法权的法律监督，促进依法行政。检察机关对司法活动的监督，在于针对行政公益诉讼，法院应当受理而不受理，或者迟延受理，或者在诉讼过程中对原告进行打压等行为。既然检察机关已经有了其他监督的途径，那么，再赋予其行政公益诉讼原告资格，恐怕只会给检察机关增加超出其人力、物力、财力所能承受的压力范围，反而会影响检察权力的行使，影响其整体的工作效果。

另一方面，检察机关自身的权力性质也为其成为原告提出了质疑。检察机关作为国家机关的一种，行使的是国家权力，那么这种权力也有可能被检察机关所滥用或者懈怠。如果赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，检察机关打着“维护公共利益”的旗号而滥用其权力，此时，此种滥用权力的行为对公共利益同样会有损害。如果检察机关怠于行使其行政公益诉讼原告权利，那么会有其他合格的主体为了维护公共利益而提起诉讼。所以，无论是从防止检察机关滥用权力还是从弥补其怠于职守的角度，由其他合格主体来提起行政公益诉讼都是可行的。

所以，鉴于以上两点的考虑，笔者认为检察机关不宜作为原告提起行政公益诉讼。排除了检察机关的原告资格后，笔者认为，立法应赋予公民、社会团体以原告资格。鉴于行政公益诉讼的特殊性，在这里，“公民”排除了外国人和无国籍人，与提起行政私益诉讼的主体有别；“社会团体”排除了企事业单位及其他组织。因为他们具有营利属性。社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，包括各种共益性团体如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联、绿色组织、动物保护组织、以及职业性团体组织如工会、律师协会、建筑师协会等。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与与监督。^[51]

赋予普通公民行政公益诉讼原告资格，其最大的优点在于能在最大的范围内迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，并启动诉讼程序予以监督。赋予社会组织行政公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时的诸如诉讼费用等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。^[52]

将提起行政公益诉讼的原告资格赋予普通民众，有人担心，要么会产生滥诉，要么会出现社会公共利益受到侵害而无人起诉的情况。那么正如前文所分析，利用原告资格制度来防止滥诉的作用不及“败诉费用风险机制”和“准许制度”等所起的作用，并且人作为趋利避害的理性个体，往往存在“搭便车”的心理，这样赋予普通民众以行政公益诉讼原告资格，并不会出现滥诉，即使出现，也可以由法院进行审查而不最终启动行政公益诉讼程序。社会公共利益的维护并不只是通过行政公益诉讼来完成的，它还需要行政机关的自觉守法等途径来保证。所以，公共利益的维护，普通民众和检察机关在各自的领域发挥作用。普通民众可以通过提起行政公益诉讼，借助于司法权来实现对公共利益的维护。而检察机关则需要充分发挥法律赋予它的法律监督的地位，实现对行政活动的监督。对于行政活动的监督在于反渎职侵权局职能的有效实现，对司法活动的监督，则重点在于监督司法机关应当受理的案件却不予受理，应当及时了结的案件却久拖不决（迟到的正义非正义）以及其他各种司法腐败或者司法不公等行为。^[53]

行政公益诉讼当事人的起诉资格问题，是行政公益诉讼制度首要且核心的问题，确立公民和社会组织的原告资格后，尚有很多具体制度需要配套设置，比如受案范围、管辖、举证责任、诉讼费用的承担、司法审查的范围和方式、激励机制以及保障机制等。在我国建立行政公益诉讼制度切不可操之过急，而应进行深入细致的理论准备和实践探索，为该制度作用的发挥作好前提准备。

2.明确“法律上的利害关系”的认定标准。

（1）明确“法律上的利害关系”的内涵。起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容。^[54]所以，我们有必要明确“法律上的利害关系”的内涵。对于“法律上的利害关系”的理解，学者们从构成要件或者认定标准上进行了不同的探讨。比如，有学者认为，“法律上的利害关系”包括两个要件，即相对人或相关人有应受司法保护的利益，以及相对人或相关人应受保护的利益被行政行为的效力所影响（一般表现为某种利益的损害），并且这种影响到了相当因果关系程度。^[55]有学者认为“法律上的利害关系”的认定标准由三个要件共同构成:相对人公法上的权利、一个成熟的具体行政行为及两者之间法律上的因果关系。^[56]也有学者认为应当从三个方面来理解和把握“法律上的利害关系”:一是看起诉者认为被侵犯或影响的合法权益是否客观存在；二是看侵犯或者影响是否真的已经发生或发生的可能性是否必然；三是看侵害或者影响与被诉的具体行政行为之间是否存在因果关系。^[57]

结合以上各位学者的观点，我们可以发现利益因素和因果关系因素是其共同之处。由此，笔者认为，将利益因素和因果关系因素作为认定原告资格的标准是适宜的。

首先，何谓利益因素?从各国原告资格标准的表述来看，“法律上的利益”、“权利损害”、“受法律保护的利益范围”等属于法律利益标准，它们实质上都以实体法保护的利益为原告资格标准；而“单一的事实上的损害”、“事实上的损害”、“事实不利影响”等属于事实利益标准，它们以直接的事实损害作为原告资格标准。笔者认为，我国宜采用法律利益标准。

采用法律利益标准，就要界定何谓“法律利益”。目前我国学者对“法律利益”的理解有差异。争论在于合法权益是否仅限于“人身权、财产权”。争议来源于对《行政诉讼法》第11条与第12条的不同理解。第11条第1款的前七项列举了可以提起行政诉讼的七种行政行为，第八项又作了相对概括的列举，“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行政行为也可以被诉，第2款又规定“人民法院受理法律、法规规定的可以提起诉讼的其他行政案件”。第12条采取排除的方法，对法院不予受理的四类事项进行了说明。这种用列举加排除的方式规定合法权益，造成了法律利益概念的不周延。

因为我国是成文法国家，法官在整体上习惯于依赖法律的明文规定。如果单行法没有相应的规定，但是总体上又赋予了原告起诉资格，可能会使法官无所适从，造成现实中对原告起诉资格确认的不统一，这最终将会影响到宪法的权威和法律的统一。所以，我们应当将利益限定在一定的范围内，即法律上的利益是相关法律、法规或者规章要求行政机关保护的个人的利益。^[58]

其次，因果关系要素。作为“法律上的利害关系”的另一个核心构成要件是因果关系，而这种因果关系必定是法律上的因果关系，即“是我们在立法或司法活动中创制或确认的、作为承担责任的前提的、存在于加害行为与危害结果之间的联系”。^[59]因果关系表示了受损害的利益和行政行为之间应当有一定的关联程度。较之于利益要件，“因果关系”更加缺乏法律上的依据，理论上也没有固定的标准，因此，操作性不强。目前相当因果关系说具有较强的影响力。

具体而言，相当因果关系表现在:一是依客观的情况观察，如果没有行政行为，相对人的这种损害一定不会发生，但是有了这个行政行为，一般都会产生这种损害，表明存在因果关系；如果没有该行政行为，相对人的这种损害一定不会发生，而即使该行政行为存在，通常也不会发生这种损害，表明无因果关系。二是在行政行为与其他条件相结合的场合，在发生损害时，如果该条件在行政主体行为时已经存在，或者虽然条件产生于行政行为之后，但是，行政主体行为时的客观事实足以表明与行政行为有必然结合而发生某种损害的可能时，行政行为与损害之间有因果关系；但是如果条件产生于行政主体行为之后，并且没有必然结合的可能，那么，除非行政行为是发生损害的独立原因，否则，行政行为与损害结果之间便无因果关系。^[60]

（2）引入利益衡量技术。在利益多元化的社会状态下，经济学的博弈理论和利益均衡理论在世界各国引入和改进为一种特殊的司法审查方法。法律适用者在适用法律过程中，要协调各方面的利益，以防止各种利益之间矛盾的激化。法律的非确定性和社会关系的多变性，使利益衡量成为一种重要的法律适用方法和技术。^[61]杨仁寿先生在《法学方法论》中也曾说过:“法官在阐释法律时，应摆脱逻辑的机械规则之束缚，而探求立法者与制定法律时衡量各种利益所为之取舍，设立法者本身对各种利益业已衡量，而加取舍，则法意甚明，只有一种解释之可能性，自须尊重法条之文字，若有许多解释可能性时，法官自须衡量先行环境及各种利益之变化，以探求立法者处于今日立法时，所可能表示之意思，而加取舍。斯即利益衡量。换言之，利益衡量乃在发现立法者对各种问题或利害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得知立法者的价值判定，发现之本身，亦系一种价值判定。”^[62]原告资格标准的不确定性，更加需要法官在适用法律过程中运用利益衡量技术。

行政诉讼原告资格制度本身就是对起诉人的利益、被告行政机关自身的利益、可能影响到的社会公共利益、被告行政机关和法院所代表的国家利益等多种利益进行衡量的结果，其实质意义就在于建立一种筛选机制，使发生争议的法律关系有条件地进入到司法救济程序中来。法官通过利益衡量，判断哪种利益更为重要，更值得司法权的保护和支持，从而实现社会的整体利益的增加。首先，在原告与国家之间进行利益衡量。该衡量直接涉及的内容，就是是否有必要以提供本案司法裁判的形式给予当事人以救济。政府财政投入的司法资源是有限的，为此，法官在判断是否承认原告的资格时，就必然要考虑接受其起诉行为，将行政纠纷纳入到司法程序中来，会不会造成司法资源的浪费。将该纠纷纳入司法程序处理是否适当的或最佳的选择，从而保证司法的效用，维护纳税人整体的利益。其次，原告与被告之间的利益衡量。行政诉讼产生的原因就在于原告希望通过司法程序对自己受侵害的合法权益进行保护，是实现个体利益。而对于被告来说，要为行政诉讼活动付出大量的人力、财力和精力。这必然会影响到行政主体的行政管理职能的实现。因此为了防止原告的滥诉而给被告造成不应有的损失，法官在进行利益衡量时，就要将原告的利益和被告代表的公共利益进行比较，当然，这种比较一定要结合个案的具体情形。

由于不利影响的内涵、构成要件等的理解不同，法律上的利害关系是不易把握的。所以，为了更好地实现立法目的，保障人权，“在信奉成文法的中国……法官的角色不该是固守规则、画地为牢的法律工匠，而应该担当实现实质法治和公平正义的使者。显然，利益衡量方法已为我们准备了一副坚实的、可供驾驭的翅膀”。^[63]

3.完善行政诉讼原告资格转移制度。

起诉权是诉讼权利能力的核心内容，它与其他权利一样总是有其载体，而且起诉权与其载体是不可分割的。在一般情况下，起诉权只能由享有诉讼权利能力的主体行使。主体死亡或终止的，其诉讼权利能力也随之消灭，起诉权也不复存在。^[64]为了切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益，不因其死亡或者终止而无法得到司法救济，也为了监督和制约行政权力的依法行使，惩治违法行政行为，使起诉权有合适的载体以便其继续发挥作用，有必要对我国的原告资格转移制度进行完善。

（1）扩大承继原告的范围。对于死亡公民来说，应将其承继原告的范围扩大到近亲属之外的与其有法律上利害关系的人。这种利害关系人是基于一定的财产利益而有权取得承继原告资格的公民或者组织，在现实中，一般包括，遗赠抚养人、受遗赠人、国家税务机关等公法债权人、私法债权人、原始原告生前所在的单位或基层组织等。如果公民死亡后无近亲属的，那么这些近亲属之外的利害关系人应取得提起行政诉讼的权利。在多个利害关系人行使诉讼权利时，应按照利害关系人对原始原告所尽义务大小和社会利益本位的原则进行排序。

（2）对宣告死亡时原告资格的处理。由于实现宣告死亡的结果须经历的时间太长，与诉讼时效的冲突很大。有学者认为在宣告死亡的情况下仍应将原告资格转移给死亡公民的近亲属。这是“为了不超过法定的诉讼时效，也为了及时保护当事人的合法权益和纠正违法具体行政行为”，只是“不能以宣告死亡的时间作为原告资格转移的时间，而应以引起公民被宣告死亡的事由发生之日作为原告资格转移的时间”。^[65]但我国的行政诉讼原告资格转移的前提是发生继承或受让的前提，也就是说必须发生权利转让才能有原告资格的转移，如果在公民被宣告死亡的事由发生之日起就将其原告资格转移给其近亲属，这是不符合法律规定的，可能会侵害到失踪人的利益。那么，此时，该如何既保证该公民的合法权益又及时地纠正违法行政行为呢?其实，由下落不明公民的近亲属以诉讼代理人的身份参与诉讼不失为一种有效的办法。由其近亲属以失踪公民的名义提起行政诉讼，而不能以近亲属自己的名义提起诉讼。

（3）明确两个以上近亲属提起行政诉讼时原告资格的转移与承受问题。解决的办法可以有以下考虑，一为在行政立法中补充原告资格转移应遵循一定顺序的规定，对此可参照《继承法》规定的顺序；一为直接以《若干解释》第11条所列的字面顺序作为原告资格转移的顺序。^[66]同时，确定原告资格转移的顺序应当注意继承的性质，即看是遗嘱继承还是法定继承，如果是遗嘱继承，则所有的遗嘱继承人均具有被转继的原告资格；但如果系法定继承，则应按照法定的继承顺序确定原告资格的承继者，只有在上一顺序的继承人放弃其诉权时，下一顺序的继承人才具有被转继的原告资格。此外，还应当注意争讼客体和对象的性质，即看争讼的客体和对象是否属于遗产的范围，如果不属于遗产的范围，原告资格的转移就不宜受继承顺序的限制。^[67]

（4）当民事法律关系主体之间存在权利义务的承继关系时，介入行政法律关系的民事行为主体应赋予其提起行政诉讼的原告资格。在前文的案例中，甲将自己的住宅通过房屋买卖的民事法律关系转让给乙，此时乙也有了该处房屋的所有权。因为所有权是绝对权利，乙有权利排除一切妨碍其享有完整所有权的障碍，不论这个障碍来自哪里。本案中，这个妨害是来自规划局发出不合法的规划许可证，那么他就有权针对这种侵害自己合法权益的违法行为提起行政诉讼。