行政机关可以成为行政诉讼的原告

第四节　行政诉讼参加人

一、行政诉讼参加人与当事人

行政诉讼参加人，是指依法参加行政诉讼活动的案件当事人以及类似当事人诉讼地位的诉讼代理人。

行政诉讼当事人是指因具体行政行为发生争议，以自己的名义参加行政诉讼活动，享有诉讼权利，承担诉讼义务，并受人民法院裁判拘束的个人和组织。当事人具有以下特征:第一，以自己的名义参加诉讼。只有以自己名义参加诉讼的才是诉讼当事人，不以自己名义而是以他人名义参加诉讼的，则不属于当事人，如诉讼代理人。第二，与行政案件有法律上的利害关系。在行政诉讼中，当事人是为了维护自己的利益而参加到诉讼活动中来的，与案件的结果有法律的利害关系。第三，受人民法院裁判的拘束。人民法院的裁判是针对当事人的争议作出的，直接为当事人设定了相应的权利和义务，因此，当事人受裁判的直接约束。

行政诉讼当事人在不同的诉讼阶段有不同的称谓，在第一审程序中，称为原告、被告和第三人;在第二审程序中称为上诉人和被上诉人;在审判监督程序中，称为申诉人和被申诉人;在执行程序中，称为申请执行人和被申请执行人。

行政诉讼参加人不同于行政诉讼参与人，行政诉讼参与人的范围更为广泛，除了包括诉讼参加人外，还包括证人、鉴定人、翻译人员、勘验人等。诉讼参加人之外的其他诉讼参与人，虽然依法参加行政诉讼活动，并在诉讼中享有相应的诉讼权利和承担相应的诉讼义务，但他们不是为了自己的利益参与诉讼活动，与案件的处理结果也没有利害关系。

二、行政诉讼原告

行政诉讼原告，是认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义提起诉讼的自然人、法人或其他组织。

根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。第24条规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。《行政诉讼法若干问题的解释》第12条作了进一步规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。因此，行政诉讼中的原告必须和被诉具体行政行为有法律上的利害关系。当然，这种利害关系不应理解为“直接利害关系”或“直接侵犯”，更不能把原告仅仅限定于具体行政行为所直接针对的对象。公民、法人或者其他组织的权利义务受到被诉具体行政行为的实际影响，存在利益上的增减得失的情形，即可视为存在利害关系。

为了便于对“法律上利害关系”的理解，《行政诉讼法若干问题的解释》第13条规定，有下列情形之一的，公民、法人或其他组织即可以以原告身份提起行政诉讼:(1)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(2)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;(3)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的;(4)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

由于现实中原告情形的复杂性，《行政诉讼法若干问题的解释》还对原告的确定作出具体规定:(1)合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人;其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。(2)联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的，均可以自己名义提起诉讼。(3)农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。(4)非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人都可以提起诉讼。(5)股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

原告资格在特定情形下可以转移给其他主体享有。根据《行政诉讼法》第24条的规定，原告资格的转移有两种情形:一是有权提起诉讼的公民死亡，原告资格可转移给其近亲属享有并行使。所谓近亲属，按照《行政诉讼法若干问题的解释》第11条的规定，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。二是有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，原告资格可以转移给承受其权利的法人或者其他组织享有并行使。原告资格的转移可以发生在诉讼活动开始之前(但必须是在起诉期限之内)，也可以发生在诉讼活动进行之中。如果发生在诉讼活动进行之中，则前原告已进行的诉讼活动对继续诉讼的承受主体具有约束力。

三、行政诉讼被告

行政诉讼被告，是指实施了原告指控的侵犯其合法权益的具体行政行为，并由人民法院通知应诉的行政主体。行政诉讼被告具有以下特征:第一，被告必须是行政主体。行政主体中的工作人员、行政机构、受行政机关委托的组织或者个人都不能作为被告。第二，被告是作出了被诉具体行政行为的行政主体。被告作出的具体行政行为，既包括积极的作为，也包括消极的不作为。第三，被告须经人民法院通知应诉。没有原告的起诉，就不可能有被告，但原告起诉时所列的被告并不一定是适格的被告，只有经法院审查确定并被通知应诉的行政主体，才是真正的被告。

行政诉讼被告的确定，是行政诉讼中的一个难点。《行政诉讼法》和《行政诉讼法若干问题的解释》对此作了规定，包括以下情形:

1.行政机关作出行为时的被告。这种情形在实践中最为普遍，由于行政机关具备行政主体资格，能够独立承担法律责任，原告起诉应以该行政机关为被告。

2.被授权组织作出行为时的被告。由法律、法规或规章授权的组织作出的具体行政行为，该组织是被告。法律、法规或规章的授权包括两种情形:一种是法律、法规或规章的直接授权，即法律、法规或规章直接将一定范围内的行政职权授予给非行政机关的组织;另一种是行政机关依据法律、法规或规章的授权规定将自己一定范围的行政职权授予给其他组织。无论是哪一种授权，被授权组织在授权范围内都享有行政主体的地位，以自己的名义作出具体行政行为，对自己的行为独立承担法律责任，当事人不服提起诉讼的，应以被授权组织为被告。⁽²²⁾

3.受委托组织作出行为时的被告。行政机关委托的组织作出的具体行政行为，委托行政机关是被告。根据行政委托的规则，受委托组织必须在委托的权限范围内以委托机关的名义实施行为，其后果由委托行政机关承担，因此，受委托组织不能作为行政主体，在行政诉讼中也不能作为被告。委托行政机关在承担法律责任后，可根据其与被委托组织之间的委托协议来追究被委托组织相应的责任。

4.共同行政行为的被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

5.被撤销或改组的行政机关作出行为的被告。行政机关被撤销或改组的，继续行使其职权的行政机关是被告。对于无继续行使其职权的行政机关，作出撤销或改组决定的行政机关或者原行政机关的上一级行政机关为被告。

6.经上级行政机关批准的行为的被告。根据《行政诉讼法若干问题的解释》第19条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。这就是说，谁署名，谁作被告，都署名，则署名的行政机关为共同被告。

7.行政机构作出行为时的被告。《行政诉讼法若干问题的解释》第20条和第21条对行政机关内设机构或派出机构作出行为的被告，区分四种情形作了规定:第一，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，以组建该机构的行政机关为被告;第二，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，以该行政机关为被告;第三，行政机关的内设机构或者派出机构具有法律、法规或者规章授予的行政职权，但超出法定授权范围作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，以实施该行为的机构为被告;第四，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，以该行政机关为被告。简而言之，行政机构在有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，无论是否超出授权范围，都以该行政机构为被告;在没有法律、法规或规章授权的情况下，无论是以自己的名义还是以所属行政机关的名义作出具体行政行为，都以该行政机关为被告。

8.经过行政复议后的被告。法律、法规规定必须先经行政复议才能提起诉讼或者原告选择了先申请复议的，对复议决定不服而起诉的，被告分为三种情形:(1)复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政主体是被告。(2)复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。(3)复议机关不作为时的被告。这包括复议机关决定不予受理和受理后在法定期间内不作复议决定两种情形。如何确定被告，应当根据当事人的诉讼请求来确定。当事人要求复议机关履行复议法定职责的，以复议机关为被告;当事人对原具体行政行为不服的，以原行政主体为被告。另外，在复议决定是最终裁决或者复议前置，而复议机关不作为的情况下，被告只能是复议机关，相对人只能对复议机关不予受理的决定或在法定期间内不作复议决定的行为起诉，而不能直接对原具体行政行为提起诉讼。

四、行政诉讼共同诉讼人

共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的案件。共同诉讼人指的就是共同诉讼案件的当事人。其中原告一方为两个或两个以上的公民、法人或者其他组织的，称之为共同原告;被告一方为两个以上的行政机关或被授权组织的，称之为共同被告。

共同诉讼可以分为必要的共同诉讼和普通的共同诉讼。必要共同诉讼，是指当事人一方或双方为两人以上，诉讼标的是同一具体行政行为的诉讼。参加诉讼的共同原告或共同被告统称必要共同诉讼人。普通的共同诉讼，是指当事人一方或双方为两人以上，其诉讼标的是同样的具体行政行为，并由人民法院合并审理的诉讼。参加诉讼的共同原告和共同被告为普通共同诉讼人。

五、行政诉讼第三人

行政诉讼第三人，是指与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，通过申请或者由人民法院通知而参加到已经开始的诉讼中的自然人、法人或者其他组织。所谓“有法律上的利害关系”是指法律上的权利义务受到该具体行政行为的直接或间接的影响，产生了“得、失、增、减”等后果。这种利害关系不限于直接的利害关系，也包括间接的利害关系。

第三人参加到行政诉讼活动中来，是为了维护自己的合法权益。第三人在诉讼中具有独立的法律地位，既不必然依附于原告，也不必然依附于被告。第三人在行政诉讼中有权提出与本案有关的诉讼主张，对一审判决不服有权提出上诉。多数第三人在诉讼中的权利义务与原告基本相同，少数第三人在诉讼中的权利义务与被告基本相同，因此理论上可将第三人分为类似原告地位的第三人和类似被告地位的第三人。⁽²³⁾

类似原告地位的第三人在行政法律关系中处于行政相对人或行政第三人的地位，本身具有原告资格，如果起诉则成为原告，如果自己没有起诉，那么在有关利害关系人起诉时，则成为行政诉讼第三人。主要包括以下几种情形:(1)行政处罚案件中的被处罚人或者受害人。(2)在房地产、矿产、森林等行政确权案件中的被确权人或其他主张权利的人。(3)行政许可案件中的被许可人或许可争议人。(4)行政裁决案中未起诉的一方。(5)受具体行政行为影响的未起诉的其他利害关系人。《行政诉讼法若干问题的解释》第24条规定，行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

类似被告地位的第三人在行政法律关系中处于行政主体地位或相当于行政主体，主要有三类:(1)原告不同意追加为共同被告的行政主体。《行政诉讼法若干问题的解释》第23条规定:“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”就是说被诉具体行政行为实际上是几个行政主体的共同行为，几个行政主体本应作为共同被告，但是原告因为疏忽或出于某种考虑，没有将其中某个行政主体列为被告，此时人民法院应当告知原告追加被告，如果原告不同意追加的，人民法院应该通知被遗漏的被告以第三人身份参加诉讼。(2)联合署名实施具体行政行为的非行政主体。行政主体与其他不具有行政主体资格的组织联合署名所作的具体行政行为被诉时，只能以行政主体为被告，不具有行政主体资格的组织不能作为被告，但因为其参与了具体行政行为的实施，所以可以成为第三人，必要时人民法院可判决由其承担一定的赔偿责任。(3)两个作出相互矛盾具体行政行为的行政主体，一个被诉，另一个可以第三人的身份参加诉讼。

六、行政诉讼代理人

行政诉讼代理人是指以当事人的名义在代理权限范围内代替或协助当事人参加行政诉讼活动的个人和组织。诉讼代理权的产生有三种方式:一是法律的规定，二是法院的指定，三是当事人的委托。与此相应，行政诉讼代理人可以分为法定诉讼代理人、指定诉讼代理人和委托诉讼代理人三种。根据《行政诉讼法》的有关规定:没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼;法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼;当事人、法定代理人，可以委托一至两人代为诉讼;律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。

当事人委托代理人参加诉讼，应当办理一定的手续。根据《行政诉讼法若干问题的解释》第25条规定:“当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。口头委托的，人民法院应当核实并记录在卷;被诉机关或其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院，由人民法院通知其他当事人。”因此，委托代理有书面委托和口头委托两种形式，但口头委托仅限于作为原告的公民在特殊情况下无法书面委托时采用，如该公民身患重病无法书写，或者被有关机关限制人身自由等。而且，为了保证口头委托的真实性和合法性，人民法院必须进行必要的核实并记录在卷。

需要注意的是，不同的诉讼代理人在行政诉讼中的权利是不一样的。按照《行政诉讼法》第30条的规定，如果委托诉讼代理人是律师，那么其有权依照规定查阅与案件有关的材料(不限于案件的庭审材料)，甚至对涉及国家秘密和个人隐私的材料也可以查阅，但是应当依照法律规定保密，而且律师可以向有关组织和公民调查、收集证据。但是除律师之外的其他诉讼代理人，只能在经人民法院许可后，查阅除涉及国家秘密和个人隐私材料以外的案件庭审材料。