对现行行政诉讼原告资格规定之评析

（一）对现行行政诉讼原告资格规定之评析

正如前文所说，理论界和实务界对现行立法中哪些规定是规范行政诉讼原告资格的，没有达成共识。笔者认为，涉及原告资格的核心条款是《行政诉讼法》第2条^[29]和《若干解释》第12条^[30]的规定。除此之外，《行政诉讼法》和司法解释有关条款还对原告资格的转移以及包括涉及相邻权等几种特殊情形下的原告资格进行了规定。以上规定构成了我们在行政审判中确定原告资格最重要的一个规范体系。我国的《行政诉讼法》和司法解释对原告资格进行规定，赋予相关主体以原告资格，使行政争议纳入到行政诉讼的程序中，不失为我国法治建设过程中的伟大进步。但是，由于条文数量的不足以及用语的模糊，我国行政诉讼原告资格仍存在以下几个方面的不足:

1.行政诉讼原告主体范围不全面。

（1）“公民”外延的不周延性。根据我国《行政诉讼法》及司法解释的规定，只要是公民、法人或者其他组织都可能具备行政诉讼原告资格，都能依法提起行政诉讼。有学者认为，“在我国行政诉讼法律关系中，公民、法人或其他组织已经穷尽了行政法律关系中所有主体，除此之外，再也没有其他任何主体可以提起行政诉讼了”。^[31]但是，笔者不同意此种说法。从法律上讲，“公民”应指具有中华人民共和国国籍的人，不包括外国人和无国籍人。“公民”排除了外国人和无国籍人，具有不周延性。虽然《行政诉讼法》第70条规定，“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法”，但《行政诉讼法》第2条作为总的规定，却将他们排除在外，是明显不合理的。

（2）享有行政公益诉讼原告资格的相关主体缺位。公益诉讼是指为了维护公共利益而进行的诉讼。^[32]我国行政诉讼脱胎于民事诉讼，传统民事诉讼将当事人定位于直接利害关系人，因而与公共利益无直接关系的人就很难获得原告资格。但是，随着社会和经济的发展，政府的公共管理职能也在加强。行政权力在环境保护、公共安全、公共福利、协调各种利益关系、促进社会公平竞争发展等方面发挥着越来越多的作用。然而，政府在行使职权的过程中也会存在不完全严格依法行政，行政乱作为、不作为、不当作为等现象，这不仅侵害个人的合法权益，更多的时候是对社会公共利益的侵害。为了维护社会公共利益，我们应当建构行政公益诉讼制度，而该制度的建立首要解决的问题就是相关主体享有原告资格，而我们现行法律没有对此作出规定。

2.行政诉讼原告资格的标准不明确。

《行政诉讼法》颁布以后，在较长的时间里，人们普遍将是否具有行政诉讼的原告资格同是否为具体行政行为的直接相对人联系起来。如果不是具体行政行为的直接指向者就不具备原告资格，这就造成了相对人之外的利害关系人只能以第三人的身份参加行政诉讼。如果行政相对人不起诉的话，这些利害关系人就不能通过行政诉讼的方式救济自己的合法权益。显然，这是不符合《行政诉讼法》立法本意的。因此，最高人民法院通过司法解释确定“法律上的利害关系”标准，明确放弃了用相对人界定原告资格的观点，扩展了可以成为原告的利害关系人的范围。《若干解释》以“与具体行政行为有法律上的利害关系”为标准来衡量原告资格标准，是“本着在可能的范围内做从宽解释的精神”。^[33]因此有学者认为，我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变，不但是我国行政诉讼制度在某一环节上的变化，更体现了一种观念的飞跃和发展；^[34]最高人民法院用“法律上的利害关系”的标准来界定原告资格是一种进步。^[35]但是，在实践中，对“法律上的利害关系”这一具体标准如何把握，尚存在困难。

（1）对“法律上”的理解不同。由于“法律上的利害关系”属于高度不确定的法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向并不明朗。^[36]关于什么是“法律上的利害关系”，如何理解“法律上的利害关系”的内涵均无相关解释。对“法律上”主要形成了两种理解，即“法律上保护的利害关系”和“法律上应当保护的利害关系”。前者认为，当事人的权益属于实证法（包括实体法和程序法）上所明确保护的权益，没有实证法明确规定，起诉人就不具有原告资格；后者认为，“法律上的利害关系”不仅仅是法律已经明确规定的原告资格的条件，还包括起诉人期望通过诉讼可以得到的法律保护的利害关系，也就是说不仅包括法律上的利益，还包括事实上的利益。

（2）对“利害关系”的内涵把握有困难。因为，从理论上来说，利害关系可以分为直接利害关系和间接利害关系、切身利害关系和非切身利害关系、现实利害关系和可能利害关系。^[37]到底法律上的利害关系是何种类型，是直接利害关系还是间接利害关系，是切身利害关系还是非切身利害关系，是现实利害关系还是可能利害关系?实践中难以明确界定，这就给司法实践带来一定的困难。

3.原告资格转移制度的缺陷。

行政诉讼中的原告资格的转移，就是指有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织死亡或者终止，其原告资格依法转移给其他有利害关系的特定的公民、法人或者其他组织的法律制度。^[38]“关于原告资格转移的问题，我国《行政诉讼法》第24条第2款和第3款作出了规定:“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”这样，在我国，行政诉讼原告资格转移主要包括两种情形:一种情形为有权提起诉讼的公民死亡时，其近亲属可以以原告的身份提起诉讼，而不是以诉讼代理人的身份提起诉讼，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。另一种情形为有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起行政诉讼。我国关于原告资格转移制度的规定已经相当明确，但是实践中出现的问题说明我国关于原告资格转移制度的立法还存在一些不足之处。

（1）忽视了与原始原告不属于法定承继关系但有直接利害关系的法律主体的合法权利的保护。公民死亡后，法律规定承继原告的范围为近亲属。^[39]这种规定范围过窄，使得某些情况下承继原告缺位，从而不利于保护原始原告的合法权益，同时也会影响到非近亲属但与原始原告有直接利害关系的法律主体的合法权利。比如，当公民的合法财产被行政机关非法没收，该公民没有近亲属但是有债权人，而被非法没收的财产是其仅有的财产。如果被非法没收的财产能够通过行政诉讼得以返还，使债权人从返还的财产中实现其应有的债权。但是，现行法律规定承继原告只能是其近亲属，那么债权人就无法通过行政诉讼来保护原始原告的财产权利，其应有的债权也得不到保护。另外，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。但是，现实中，法人或者其他组织终止的原因是多方面的，如果是破产而终止的，那么，此时就没有承受其权利者，那么此时原告资格转移给谁呢?如果原告资格因无法人或者组织承继而丧失，那么对原始原告或者与原始原告有法律上利害关系的法律主体来说，都是不公平的。

（2）立法对公民被宣告死亡时，其近亲属可否取得原告资格规定不清。我国《行政诉讼法》在第24条第2款中只是笼统地规定了公民死亡时发生原告资格的转移，但是对死亡的类型并未作明确规定，且《若干解释》也并未作说明。自然人的死亡分为自然死亡和宣告死亡两种。对于自然死亡，其是否死亡及死亡时间均容易确定，在公民自然死亡时，其近亲属便可行使其权利，取得原告资格。可是，对于法院宣告死亡这一情况，由于宣告死亡要求达到法律规定的期间，这个时期通常要2年或者4年，而行政诉讼的诉讼时效仅为3个月。面对这一冲突，学者之间存在不同的看法。有的学者认为在这种情况下，仍应将原告资格转移给死亡公民的近亲属，^[40]而有的学者持反对意见。^[41]

（3）立法对于两个以上近亲属提起行政诉讼时原告资格的转移与承受问题没有明确规定。《行政诉讼法》和《若干解释》对公民死亡后其原告资格在多个近亲属中应如何转移并未明确规定。如果将原告资格赋予起诉最先者，就有可能使其他近亲属的诉讼权利无法实现，并且，在实践中还会存在同时起诉的可能，若多个近亲属提起的行政诉讼针对的是同一具体行政行为且适用相同法律程序，那么这多个近亲属可以作为共同原告，由同一法院进行审理裁判。若不存在共同原告的前提，近亲属之间进行协商，若协商不成，人民法院亦会因无指定的法定权力而无法受案。

（4）当民事法律关系主体之间存在权利义务的承继关系时，后来介入行政法律关系的民事行为主体具有提起行政诉讼的原告资格。比如，甲某拥有一套住宅，位于一栋四层楼的第二层。当地规划局对一家开发商发出规划许可证，允许其在四层楼的南面建设一栋三十层的办公大楼。在大楼建设到五层的时候，甲将房屋卖给了乙。乙买到房子后，发现南面大楼如果建到三十层的话，将完全挡住乙的房屋，乙的房屋将整日没有日照。于是，乙向法院提起了行政诉讼，请求法院撤销规划许可证。^[42]在该案中，乙是否有行政诉讼原告资格，我国现行法律并未有规定。