行政诉讼原告需要注意什么

12.4　行政诉讼参加人

行政诉讼参加人是因起诉或者应诉而参加行政诉讼活动的当事人，包括原告、被告和第三人、共同诉讼人以及他们的诉讼代理人。行政诉讼参加人不同于行政诉讼参与人，后者的范围更为广泛，除行政诉讼参加人外，还包括证人、鉴定人员、翻译人员等。他们与案件的处理结果没有直接的利害关系。

12.4.1　行政诉讼的原告

1.原告的概念

行政诉讼的原告，是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义提起诉讼的公民、法人或其他组织。可见，原告资格的构成要件包括两个方面:(1)必须是自己的合法权益受到侵害的人。(2)起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系，包括相对人与相关人。

为了便于对“法律上利害关系”的把握，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条规定有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(1)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。(2)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的。(3)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的。(4)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

2.几种特殊情形的原告资格的确定

由于现实情况的复杂性，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》还对几种特殊情形下原告资格的确定作出了具体规定:

(1)合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人;其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人;没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。

同案原告为5人以上，应当推选1～5名诉讼代表人参加诉讼;在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。

(2)联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。

(3)农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。

(4)非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

(5)股份企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

3.原告资格的转移

在特定情形下，原告资格可以转移给其他主体所有。根据我国《行政诉讼法》的规定，原告资格转移有两种情形:一是有权提起诉讼公民死亡的，原告资格可以转移给其近亲属享有并行使;二是有权提起诉讼的法人或其他组织中止的，原告资格可以转移给承受其权利的法人或其他组织享有并行使。原告资格转移可以发生在诉讼活动开始之前(但必须是在起诉期限之内)，也可以发生在诉讼活动进行之中。如果是发生在诉讼活动之中，则前原告已进行的诉讼活动对继续诉讼的承接主体具有约束力。

12.4.2　行政诉讼的被告

1.被告的概念

行政诉讼被告是指原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益，并经人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。它有如下特征:(1)被告只能是行政主体，即行政机关或法律、法规授权组织，既不是国家，也不是行政机关的工作人员。(2)被告只能是作出了被诉具体行政行为的行政主体。被告作出的具体行政行为，既包括积极的作为，也包括消极的不作为。(3)被告必须是由人民法院通知应诉的行政主体。没有原告的起诉就不可能成为被告，但原告起诉时所列的被告并不一定是适格的被告，只有经法院审查确定并通知应诉的行政主体，才是真正的被告。

2.几种特殊情形下被告资格的确定

(1)经批准具体行政行为的被告确定。实践中有时下级行政机关或者法律、法规授权的组织作出某具体行政行为之前需要经过上级行政机关的批准，这就产生了如果有人起诉经批准的具体行政行为，由谁作被告的问题。当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。也就是说谁在对外发生法律效力的文书上署名，经批准的具体行政行为就视为是谁的行为，谁就是被告。这种形式化的标准既方便起诉人选择适格的被告，也可以使行政机关加强责任行政意识。

(2)行政复议机关不作为情形下的被告确定。行政复议机关在受理了行政复议申请以后，必须在60日(或法律规定的更短的时间)的法定期内审查被申请具体行政行为的合法性和适当性，作出复议决定。如果行政复议机关在法定期间不作复议决定，就存在着当事人以谁为被告起诉的问题。以谁为被告应该首先取决于当事人:如果对原具体行政行为不服的，作出具体行政行为的行政机关是被告;如果对行政复议机关法定期间内不作为行为不服的，行政复议机关是被告。

(3)行政机关新组建机构的被告确定。在市场经济发展过程中，许多地方政府为适应行政管理的需要，组建了诸如跨部门联合管理机构等新的行政机构并赋予其相应的行政权力，这就产生了如果公民、法人或其他组织不服这些机构的具体行政行为，谁有资格作被告的问题。依据“谁主体，谁被告”的规则，如果这些组建的机构是行政主体，就能作被告，如果没有，则被告是组建该机构的行政机关。

(4)内设机构和派出机构的被告确定。内设机构和派出机构均属行政机构，他们是否能作被告，主要看其是否为行政主体。如果具备行政主体资格，则可以作被告;如果没有，被告则是内设机构或者派出机构所属的行政机关。

(5)行政机关与非行政机关共同署名的情形下的被告确定。实践中，常有行政机关与非行政机关共同署名作出具体行政行为的情形。一般而言，如果非行政机关不具备行政主体资格，那么被告只能是行政机关;如果非行政机关也具有行政主体资格，那么行政机关和非行政机关可以作共同被告。

(6)行政机关被撤销情形下的被告确定。第一，撤销后职权转移给其他行政机关，其他行政机关继续行使该项职权;第二，撤销后并入其他行政机关或其他行政机关合并后成立新的机关，原行政职权由所并入机关或新成立的机关行使;第三，撤销后分立为几个行政机关，原职权由其中一个或几个继续行使。但不管哪种情形，被告都是由继续行使被撤销机关职权的行政机关，如没有继续行使其职权的机关，则由作出撤销决定的行政机关作被告。

12.4.3　行政诉讼的第三人

1.第三人的概念

我国《行政诉讼法》第27条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”这是行政诉讼中第三人制度的规定。行政诉讼第三人可以由主动申请或者由人民法院追加参加诉讼:(1)主动申请。公民、法人或者其他组织认为同被诉的具体行政行为有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼，是否准许由人民法院决定。(2)人民法院通知。人民法院认为公民、法人或者其他组织同被诉的具体行政行为有利害关系，应当通知其作为第三人参加诉讼。如行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼;或者应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

2.第三人的法律地位

行政诉讼第三人的法律地位与原告、被告类似。第三人在诉讼中有提出与本案有关的诉讼主张的权利和对人民法院的一审判决不服提起上诉等权利。但是因第三人有类似于原告地位的第三人与类似于被告地位的第三人，因此，他们各自的法律地位均独立但却不相同，类似于原告地位的第三人因大部分均具有原告资格，在诉讼中的权利、义务几乎和原告相同;而类似于被告地位的第三人，因行政诉讼被告不得反诉及不能在行政诉讼期间向原告和证人自行搜集证据的限制，类似于被告的第三人因其在被诉具体行政行为中所处的地位，也可能有这样的限制。在应当追加被告而原告不同意追加;人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼的情形下，第三人的法律地位与被告相同，在享有相应诉讼权利的同时也要受相应的限制。

3.第三人的种类

(1)类似于原告地位的第三人。包括:行政处罚案件中的被处罚人或者受害人;在房地产、矿产、森林等行政确权案件中的被确权人或其他主张权利的人;行政许可案件中的被许可人或许可争议人;行政裁决案中一方不服裁决向法院起诉的;行政行为影响的未起诉的其他利害关系人。

(2)类似于被告地位的第三人。包括:具体行政行为是被告与该行政主体的共同行为;行政主体与其他不具有行政主体资格的个人或组织联合署名所作的具体行政行为被诉时，不具行政主体资格的个人或组织可以作为第三人身份参加诉讼;两个作出相互矛盾具体行政行为的行政机关，一个被诉，另一个可以以第三人的身份参加诉讼。

12.4.4　共同诉讼人

1.共同诉讼的概念

共同诉讼是指当事人双方或一方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的。共同诉讼成立的条件包括:(1)当事人双方至少有一方为两人以上。(2)须有相互独立的诉讼存在。(3)各个诉讼之间或诉讼标的是同一个具体行政行为，或者是同一类具体行政行为。(4)各个诉讼均属于人民法院主管和同一个人民法院管辖。(5)在法律程序上，人民法院进行合并审理。

2.共同诉讼人的分类

共同诉讼人一般分为必要的共同诉讼人和普通的共同诉讼人。前者是指当事人一方或双方为两个或两个以上，对争议的同一具体行政行为有共同的利害关系，人民法院必须合并审理的诉讼;后者是指当事人一方或双方为两人或两人以上，对同一类的具体行政行为不服提起诉讼，人民法院认为可以合并审理的诉讼。

3.集团诉讼

行政诉讼中的集团诉讼，是指由人数众多的原告推选诉讼代表人参加的且法院的判决及于全体利益关系人的行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，所谓“众多”，是指同案原告人数须为5人以上，可以是成百上千甚至上万人。集团诉讼的诉讼代表人产生的途径有两个:一是原告在指定期限内推选产生;二是，如果原告方在法院限定的期限内未能选定的，则由法院依职权从原告中指定产生。诉讼代表人的总数限为1～5人。

12.4.5　诉讼代理人

1.诉讼代理人的概念

诉讼代理人是指以当事人的名义、在代理权限范围内代替或协助当事人进行诉讼活动的人。其特征是:(1)以被代理人的名义而不是以自己的名义从事行政诉讼活动的人。(2)诉讼代理人必须在代理权限范围内活动，由此产生的后果由被代理人承担。

2.诉讼代理人的分类

依据我国《行政诉讼法》的规定，按照代理权限产生的根据不同，可以将行政诉讼代理人分为:法定代理人和委托代理人。

法定代理人，是指根据法律的规定，代替无诉讼行为能力的公民进行行政诉讼活动的人。行政诉讼上的法定代理，是为无诉讼行为能力的当事人而设立的一种代理制度，行政诉讼中的法定代理人只适用于代理未成年人、精神病人等无诉讼行为能力的原告或第三人的个人进行的诉讼。代理权的产生和代理权限的范围必须是基于法律的明确规定，法定代理人所代理的被代理人，是没有诉讼行为能力的自然人，法定代理不仅是一种权利，而且是一种义务，一般都是对被代理人负有保护和监督责任监护人，法定代理人和被代理人之间存在着亲权或监护关系。

委托代理人是指基于被代理人的委托授权而发生的代理，委托代理人是受当事人或法定代理人的委托而代为进行诉讼行为的人。我国《行政诉讼法》第29条规定:“当事人、法定代理人可以委托一至二人代为诉讼，律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或所在单位推荐的人，或者经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”由此可见，我国《行政诉讼法》规定的诉讼代理人的范围十分广泛，这为当事人、法定代理人委托诉讼代理人提供了极大的便利，同时还对委托的人数作了规定，这种规定的目的是为了保障当事人充分行使诉权和保证行政诉讼的顺利进行。在委托代理中，当事人、法定代理人委托他人代为诉讼，必须向受诉人民法院提交授权委托书，授权委托书应当记明委托事项和权限范围，公民在特殊情况下，无法书面委托的，也可以口头委托，口头委托的，人民法院应加以核实。