立法的咨询建议

关于国家和地方能源（电力）立法的咨询建议

一、国家和地方能源（电力）立法资源概况

（一）总体情况

从1986年1月12日至2010年10月1日止，我国的能源立法有《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》《节约能源法》和《石油天然气管道保护法》5部能源单行法律，有《矿产资源法》《水法》《环境保护法》《清洁生产法》《循环经济促进法》等30多部与能源相关法律，有《电网调度管理条例》《电力供应与使用条例》《电力设施保护条例》《电力监管条例》等30多部国务院颁布的能源行政法规以及200多部部门规章，70余部地方性法规和政府规章，10多个已参加的与能源相关的国际条约。

其中综合性电力地方条例15部、综合性政府规章5部；单项电力地方法规：有关电力建设的地方立法文件共3部，有关电力设施保护的地方立法文件共24部，有关反窃电的地方立法文件共17部。

特别值得注意的现象，是各省、自治区、直辖市电力领域的综合性地方立法。在《电力法》实施后的近15年中，有19个省、直辖市、自治区以上位法为依据，结合本地实际，制定了涉及调整电力关系的地方条例（15部）和政府规章（5部），其中国家电网供电区域有15部［包括13部条例（含省级12部、地级市1部）、2部政府规章］，南方电网供电区域有5部［包括2部条例（含省级1部、地级市1部）、3部政府规章］。

此文为本人应重庆电网公司邀请，与蔡维力、唐绍均两位副教授共同承担的国家电网公司课题《国家和地方能源立法新动态、影响分析和应用研究》中的第三部分内容。

（二）国家与地方的能源（电力）立法现状评述

以1986年1月12日国务院发布的行政法规《节约能源管理暂行条例》（不含部门规章）为标志，开我国的能源法制建设立法之先河；1996年4月1日起正式实施的《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）是我国能源领域的第一部能源单行法律，在中国能源法制发展史上起到了里程碑作用。

1.能源法律体系已具雏形

在能源产业迅猛发展、能源体制改革不断深化的进程中，我国国家与地方的能源立法工作也正如火如荼地开展，能源法制建设工作也取得了不菲的成就。前述能源领域及相关法律、法规，部门规章和地方性法规、政府规章，表明我国的能源法律体系已经粗具雏形，各项能源法律制度正逐步得以健全与完善。事实证明，我国国家与地方的能源立法机关正在为实现我国能源开发利用从政策治理向法律治理的良性转变，从“无法可依”到“有法可依”的美好愿景而不懈地努力奋斗着！纵览我国国家与地方能源立法的宏观态势，我国能源法律已经粗具规模，渐成体系。

2.期待中的能源基本法

尽管我国目前已有多部能源法律，但这些法律要么是用于调整某一能源社会关系的能源单行法律，要么是法律条文中仅存个别用于附带调整能源社会关系的综合性法律，缺乏对整个能源社会关系均可有效调整的能源基本法。所以，在现有能源单行法律、法规的基础上制定一部用于调整整个能源社会关系，统摄煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等各种能源的能源基本法已成众望所归。从2006年1月至今，能源基本法的制定历经了能源法起草领导小组的正式成立，能源法初稿的形成，一定范围内征求意见，国务院常务委员会审议等流程；能源基本法何时正式出台，业界千呼万唤，已经期待已久。

3.国家能源单行专项法律的里程碑意义与逐步完善

（1）电力法。《电力法》于1995年12月28日经第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，并于1996年4月1日起正式实施。《电力法》对电力建设、电力生产、电力供应、电力使用、电力保护和电力管理等方面的主要社会关系进行了调整，是我国能源领域的第一部能源单行法律，在中国能源法制发展史上具有里程碑的作用。十几年来，《电力法》为保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行等方面都提供了法律保障，在一定程度上也推动和促进了我国电力体制的改革与发展。目前，《电力法》的修订是关乎我国电力工业发展和电力改革的一件大事，是关乎电力投资者、经营者、使用者、管理者和监管者的一件大事，应着眼大局，放眼未来，公平立法、开门立法、科学立法。

（2）煤炭法。《煤炭法》于1996年8月29日经全国人大常务委员会讨论通过，1996年12月1日正式施行。该法对我国合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭开发、生产、经营活动，促进和保障煤炭行业快速发展发挥了十分重要的作用。目前，煤炭法修订正在抓紧进行中，《煤炭法》修订稿已于2010年8月上报国务院法制办，修订稿重点突出两点：一是理顺煤炭行业管理体制，煤炭多头管理有望改变；二是强调煤炭行业发展规划。此外，修订稿还涉及煤炭开发准入制度、煤炭资源战略储备制度、矿区环境保护、矿工权益维护等内容。

（3）节约能源法。《节约能源法》于1997年11月1日经全国人大常务委员会讨论通过，1998年1月1日正式施行，属于能源综合性专项法律。2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《节约能源法》的修订稿，经修订后的《节约能源法》于2008年4月1日全面实施。新《节能法》相对于1997年版本，具有十分突出的新亮点，在立法理念、制度保障、监督体系、执法实践等方面都有较强的可操作性，有力地推进了节能工作法制化进程。

（4）可再生能源法。《可再生能源法》于2005年2月28日经全国人大常务委员会讨论通过，于2006年1月1日正式实施。2009年全国人民代表大会环境与资源保护委员会（以下简称全国人大环资委）开展了《可再生能源法》的法律后评估工作，在《可再生能源法》法律后评估工作的基础上全国人大环资委多次召开专家座谈会和国务院有关部门的座谈会，通过协调意见，提出了修改《可再生能源法》的相关立法建议，旨在解决法律实施过程中的突出问题。2009年12月26日，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了对修改《可再生能源法》的决定，该决定自2010年4月1日起正式施行。《可再生能源法》修正案审议通过后，将促进有效解决可再生能源发展中存在的突出矛盾和问题，促进我国可再生能源产业合理、健康、有序地发展。

2010年4月1日修改实施的《可再生能源法》第十四条第三款规定了“智能电网”问题，成为国家立法中第一次提到的新事物、新概念，同时，为智能电网立法提供了立法依据。

（5）石油天然气管道保护法。《石油天然气管道保护法》于2010年6月25日经第十一届全国人大常委会第十五次会议表决通过；并于2010年10月1日起正式实施，属于能源法领域中涉及石油天然气能源的专项法律。该法是我国第一部关于石油天然气管道保护的法律，为能源安全、公共安全和油气输送安全提供了法律保障。它的出台体现了国家对油气资源和管道运输安全的高度重视，为我国管道保护工作提供了强有力的法律支持。

4.能源行政法规、部门规章的细化配套

以1986年1月12日国务院发布《节约能源管理暂行条例》的行政法规为标志，国家十分重视能源管理工作，制定和颁布了一系列有关能源的行政法规。国务院于1987年9月15日颁布《电力设施保护条例》，后经1998年1月7日修订，以国务院第239号令重新颁布。其他行政法规包括：《电网调度管理条例》，于1993年2月19日以国务院第115号令颁布；《煤炭生产许可证管理办法》，于1994年12月20日以国务院第168号令颁布；《乡镇煤矿管理条例》，于1994年12月20日以国务院第169号令颁布；《电力供应与使用条例》，于1996年4月17日以国务院第196号令颁布；《电力监管条例》，于2005年2月2日以国务院第432号令颁布；《石油天然气管道保护条例》，于2001年7月16日以国务院第313号令颁布；《对外合作开采陆上石油资源条例》，于1993年10月7日以国务院第131号令颁布；《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，于1983年12月29日以国务院第42号令颁布；《对外合作开采海洋石油资源条例》，于1982年1月30日以国务院第318号令颁布；《核两用品及相关技术出口管制条例》，于1998年6月10日以国务院第245号令颁布；《核出口管理条例》，于1997年9月10日以国务院第230号令颁布；《核电厂核事故应急管理条例》，于1993年8月4日以国务院第124号令颁布；《核材料管理条例》，国务院于1987年6月15日颁布；《民用核设施安全监督管理条例》，国务院于1986年10月29日颁布。除上述行政法规之外，还有国务院颁布的政策和规范性文件。

5.能源技术法规的适时跟进

能源技术法规，亦称能源法规性技术标准。能源技术法规，根据标准化法的规定，依然具有法律法规的强制作用，包括技术标准、技术规范。在我国，能源技术法规，根据实施的范围，有国家标准、行业标准、企业标准等。能源技术法规，按法律效力的大小有强制性标准，也有推荐性标准。能源技术法规的种类、数量都十分健全，在能源开发、生产运输、供应使用、管理、保护中起到极为重要的作用。能源技术法规要比管理法规健全和完善得多，只是随着科学技术进步与时俱进，适时地进行着相关的修订或者制定。

6.地方能源（电力）法规、政府规章的兴起与发展

在综合性电力地方立法方面，自1995年以来，在近15年的时间里，全国有19个省、自治区、直辖市在能源（电力）方面的立法，制定了综合性地方法规或者政府规章。

从1995年5月的《上海市城市电网建设和供电用电管理暂行规定》至2010年3月的《重庆市供用电条例》，这19个省、自治区、直辖市以上位法为依据，结合本地实际，制定了涉及调整电力关系的地方条例（15部）和政府规章（5部），其中国家电网供电区域有15部［包括13部条例与办法（含省级12部、地级市1部）、2部政府规章］，南方电网供电区域有5部，［包括2部条例（含省级1部、地级市1部）、3部政府规章］。

这些地方能源（电力）法规、政府规章，有的是实施性立法，有的是在某一方面的自主性立法，有的是在某一方面的创新性立法；对上位法的实施，发挥了很好的作用，具有可操作性，为国家立法提供了有益的立法实践和执法经验；对地方能源法制建设，起到了促进作用；为地方能源资源的优化配置、促进地方能源建设发挥了重要作用。但是，从全国范围看，很不平衡，有的省、自治区在电力方面的立法，仍然处于空白状态；已有的有些省、自治区、直辖市在能源方面的立法，立法层级较低，也有的不适应形势的发展，不适应生产经营、电力市场、监督管理等方面的需要，亟待进行废止或者修改。

二、国家层面的能源（电力）立法咨询建议

（一）总体评价

我国在能源（电力）方面的立法，是根据宪法和《立法法》的规定，有关国家机关在其法定的职权范围内，为调整能源（电力）关系，依照法定程序，制定、修改、补充和废止能源（电力）法律文件的活动。

我国在能源（电力）方面的具有立法权的国家机关有：全国人大和全国人大常委会，国务院，法定的地方国家权力机关，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。

在宪法之下，我国在能源（电力）方面法的形式，主要有：法律、行政法规、地方性法规、自治法规、部门规章、地方政府规章等。

国家与地方能源（电力）立法权与法的形式对应表

从《电力法》实施开始，近15年来，我国能源法制建设有了很大的发展，为国家和地方的经济社会建设发挥了巨大的作用。国家能源立法一个步一个脚印，立法数量有所增加，修改补充也比较频繁；地方立法活跃，积极探索创新，也出现了不平衡、不协调的地方立法格局；能源（电力）法规体系粗具，立法层次分明，多种法律形式并存。

国家和地方能源（电力）立法，有得有失，有困境也有希望，有挑战也有机会，巩固已有优秀成果，着眼于未来发展，在不断开拓中前行。

（二）关于能源法立法咨询建议

1.国家能源（电力）立法的基本评述

中国十分重视能源管理工作，制定和颁布了一系列有关能源的法规。1986年1月12日国务院发布《节约能源管理暂行条例》，1986年10月29日国务院发布《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》，1987年9月15日国务院发布《电力设施保护条例》，1983年9月1日水利电力部发布《全国供用电规则》。

近15年来，国家能源（电力）立法的《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》《节约能源法》和《石油天然气管道保护法》等5部能源单行法律，除《煤炭法》《可再生能源法》和《节约能源法》进行了修改外，《电力法》的修改工作也早已启动，由于目前我国电力价格尚未开放，《电力法》对电力定价将有所规定。但由于电力部门的多头管理情况，目前进展并不十分迅速。

我国《原子能法》正在展开相关论证工作，已经被国务院法制办放到优先立法位置，有望进入2011年立法计划。《原子能法》立法工作由工业和信息化部牵头起草。我国核能领域颁布实施的只有一部《放射性污染防治法》，外加8项行政法规。在核电管理方面，《核电管理条例》也未出台。

2.能源基本法的立法问题评述

能源是指能够直接取得或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源，包括煤炭、原油、天然气、煤层气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源和电力、热力、成品油等二次能源，以及其他新能源和可再生能源。

能源法是调整能源开发、利用、管理活动中的社会关系的法律规范总和。它是调整能源领域中各种社会关系的法律规范的总称。能源法的调整以能源开发利用及其规制的法制化、高效化、合理化为出发点，以保证能源安全、高效和可持续供给为归宿。广义的能源法包括能源基本法、节约能源法、石油法、煤炭法、电力法、原子能法、可再生能源法，以及有关具体能源行政法规、规章和地方法规。

能源法主要对涉及能源领域全局性、综合性、战略性的一些重大问题，涉及能源领域的基础性制度与规则等方面加以规定，同时解决单行法无法解决的问题。

能源法涵盖国家发展能源经济战略方针、能源开发利用规划、规制、管理、能源安全及节能等内容。能源法的制定，将解决我国能源消费增长与经济增长，能源供应与能源消费，以及能源供给与能源安全等制约能源发展的三大矛盾，对提高能源利用效率起到重要作用；有利于调整基于能源开发、加工、储运、供应、贸易、利用发生的能源物质利益关系。

在现有能源单行法律、法规的基础上制定一部用于调整整个能源社会关系，统摄煤炭、石油天然气、电力、可再生能源等各种能源的能源基本法，具有十分重要意义。

3.能源基本法的立法咨询意见

能源基本法要统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规，所调整的社会关系应涵盖各主要的能源社会关系，应是一部涉及我国能源资源勘探、研究开发、生产运输、贸易消费、利用节约、对外合作、能源战略及安全等方面的一部综合性法律。

（1）必须国家层面组织立法。在现有能源单行法律、法规的基础上制定一部用于调整整个能源社会关系，统摄煤炭、石油天然气、电力、可再生能源等各种能源的能源基本法已成众望所归。但是，行业众多，关系复杂，内容很多，各行业又有各自特点，必须国家层面组织立法。

（2）能源基本法的立法模式选择。对于能源基本法的立法模式，有两种可供选择：一是由不同能源的行业，制定单行的专项法律，各行业法律制定完成，构建成为我国能源法体系，形成能源法框架，编纂合成能源法典；二是实行“双轨制”，一方面制定各行业单项法律，另一方面制定能源法典，至于能源法典是否制定，可以根据现实需要和将来发展，最终确定能源法典的制定。

对电力部门、行业、企业来讲，必须采取积极参与国家立法的态度，力争在国家立法中体现电力行业的科学规律，突出国家立法中的电力特色，电力系统中属于一般能源规律的、关键的、重要的、需要的规则、技术标准上升为能源基本法的规定。

（3）能源基本法与《电力法》的关系。能源基本法与《电力法》的关系，从法理学立法原理上讲，可以视为一般法或者普通法与特别法的关系，即能源基本法是一般法或者普通法，《电力法》是特别法。一般法或者普通法规定各种能源中的一般性、原则性和普遍性问题，特别法规定行业性、具体性和特殊性问题；在法律适用规则上，特别法优于一般法或者普通法。

（三）智能电网政策法律咨询建议

1.智能电网政策法律问题评述

2006年1月1日实施，2010年4月1日修改实施的《可再生能源法》第十四条第三款规定了“智能电网”问题，成为国家立法中第一次提到的新事物、新概念，同时，为智能电网立法提供了立法依据。

总体上讲，政策法规是执政党和国家立法机关、行政机关和其他有关机构制定与颁布的各种政策、法律、规章的总和。

智能电网政策是党和国家根据其政治目的和经济目的，在现行经济制度基础上所制定的，在一定时期内调整智能电网经济关系、指导智能电网实务和发展的行为准则。

智能电网政策法律制度研究工作是借助修订后《可再生能源法》的实施和政策配套，以及《能源法》《电力法》等相关法律制定、修改的契机，深入研究和借鉴国内外智能电网发展、建设的有关政策法律制度以及有益的经验和做法，进而提出适合我国智能电网建设发展的政策法律制度框架及相应的配套措施。

智能电网的发展，安全性和成本是两大考量因素，从国外先例看，智能电网，技术上的可能性没有问题，需要统筹考虑的主要是经济合理性、政策管理协调性等问题。十多年前，由于我国电信网、计算机互联网、有线电视网三网合一的失败，要推动智能电网的发展，其难度不亚于前。主要涉及理顺电价机制，电力作为特殊商品，具有天然的垄断性，电力市场的改革也一直进展缓慢。需要在新能源接入和电网自身的利益上求得平衡，需要有政策的合理引导。需要国家物价局、发改委、能源委员会发布政策和法律，允许实验。

智能电网法规包括法律和规章两大部分。智能电网法规是由国家立法机关制定并经国家强制力保证实施的调整智能电网活动领域社会关系的法律以及有关智能电网管理机关制定的智能电网规程、条例、制度的总和。

在智能电网法规中，包括法规性技术标准。法规性技术标准也称强制性技术标准。智能电网标准是法规性技术标准。智能电网标准是智能电网大规模建设的前提，标准制定的进程加快，意味着智能电网的大规模建设已为时不远。而随着国家对智能电网建设重视程度提高，各地的智能电网建设也将陆续提上议事日程，地方版的智能电网发展规划有望陆续出台。从国家安全与产业发展角度出发，进一步提出《智能电网规划与技术白皮书》作为指导纲领，开展技术与系统研发、试点运作，以及大规模实施，积极布建全国智能电网。

2.政策法律咨询建议

我们建议，国家电网公司必须高度关注法规性技术标准制定。

在智能电网法规性技术标准建设方面，国家电网公司应该掌握制定权、参与权、发言权和建议权；重视参与国家政策法律制定。掌握制定权、参与权、发言权和建议权的不同，直接关系到“话语权”有无或者有多少问题，也体现经济社会中主体地位和作用的不同，在制定政策和法律中的自主性、主动性、灵活性也不同，也体现主体的意志表示、利益表达和竞争能力的不同。

（1）积极影响政策制定（参与权、发言权、建议权）。在执政党和国家有关机关制定智能电网政策时，必须积极影响国家智能电网政策的拟定。可以通过党务系统、人大代表、政协委员、行政主管系统和行业系统等方式，实现影响作用。

（2）主持制定智能电网规划（制定权）。智能电网规划是指对智能电网进行比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长远性、基本性的问题考量和设计，是未来的整体行动方案。国家电网公司最好能够主持制定国家智能电网规划。

（3）主持制定法规性技术标准（制定权）。法规性技术标准具有法律强制性，在智能电网建设、运营、维护、管理和监督方面，从技术上起到强制性标准的作用。国家电网公司应该主持制定智能电网法规性技术标准。

（4）积极参与国家智能电网立法（参与权、发言权、建议权）。包括积极参与全国人大及其常委会立法、国务院行政法规立法；积极运用行政资源、行业特点和经济社会地位。

（5）地方立法制定权、参与权、发言权和建议权。利用国家电网供电区域十分丰富的地方立法资源，争取地方立法草案的起草权，积极推动智能电网的地方立法建设，大胆试点，力争有所突破；智能电网在地方立法试点的基础上，认真总结经验；为国家层面智能电网立法提供样本，并且还可以起到“先入为主”之作用和“示范效应”之效果。

（四）《电力法》修改的咨询建议

1.《电力法》的评述

《电力法》是促使电力产业走向法治的基本法律，但现有《电力法》的许多规定已经不能适应低碳经济的新要求，不能适应国家能源战略的新需要，不能适应电力产业发展的新情况，不适应现代监管制度的新举措；有制度缺失，有的提法、法律术语需要废止，有立法空白，必须进行修改、补充。《电力法》的修改，应把握当前大变革时代涉及的发展观念（可持续发展）、能源结构（从化石能源向后化石能源）、科技进步（数字经济、信息时代的到来）等方面的变化。在坚持立法背景变化的基础上，《电力法》加大调整电力领域从开发、建设、输配、使用以及电力改革等方面的具体法律关系。《电力法》的修改，注重电力的建设、输配等供应端的开发，一方面体现以人为本、客户至上的理念，另一方面在强化需求侧管理和公共服务规范方面取得创新。

《电力法》的修改迟迟不能进行，究其原因讲，有客观的因素，更多的是涉及体制等原因，可以利用制定能源法的有利时机，促进对《电力法》的修改工作。

2.修改咨询建议

目前，已形成以《电力法》为核心，以《电力供应与使用条例》《电网调度管理条例》《电力设施保护条例》等行政法规为补充，以《供用电规则》《供用电监督管理办法》《供电营业区划分及管理办法》《用电检查管理办法》等部门规章为依托的法律框架，主要内容涵盖了电力建设，电力生产与电网管理，电力供应与使用，电价与电费，农村电力建设和农业用电，电力设施保护，监督检查，标准化管理，反窃电及其相关法律责任，明确了中央、地方各级政府主管部门管电的职责。

（1）法律名称不变，结构基本不变。现行《电力法》名称，科学合理，可以不变；《电力法》的基本框架，是按电力产业运行的环节来构成的，基本结构仍然具有合理性。对《电力法》的修订主要是在现有框架内，修改不适应客观实际的条款，增加必要的内容。

（2）重新设计相关内容。在总体上，《电力法》在重新确定范围方面，重新设计如下内容：电力事业发展方针和应遵循的基本原则，电力事业实施法律保护的对象，国家鼓励的主要政策，电力主管部门和监管部门的分工，电力企业经营原则。

在电力建设方面，重新设计如下内容：电力发展规划制定的基本原则，电力规划与社会发展规划的关系，电力建设用地政策，保护电力可持续发展的基本制度，电力建设实行的具体法律制度，电力建设工程与环保工程的关系，电力建设项目用水制度。

在发电与电网运营方面，重新设计如下内容：发电与电网运营的基本原则，电力市场主体法定义务，发电燃料的购买、运输、接卸关系，电网运行与并网，电网调度，调度机构的设置，电力市场运行准则。

在电力供销与使用方面，重新设计如下内容：电力供销管理，电力供销准入制度与准入形式，电力供销企业对用户的法定义务，用户直接向发电企业购电准许办法，供用电合同及供用电合同的履行，电力质量要求，电力停电时供销企业的义务和执行程序，电力事故抢修和抢险救灾紧急供电，电力计量，对用户法定义务的规定。

在电价与电费制度方面，重新设计如下内容：电价含义，电价原则，发电企业上网电价，电网与电网之间的互购电价，销售电价，电价的限制和禁止内容。

在农村电力建设和农业用电方面，重新设计如下内容：政府规划与农村电气化规划的关系，国家对农村电气化优惠政策，农村小型电源的开发建设，对农村电力事业的管理形式，农业生产用电的特殊政策。

在电力设施保护方面，重新设计如下内容：电力设施的保护范围，保护措施，电力设施保护区内的禁止行为，电力设施与其他设施相邻关系的处理。

在电力监管方面，新设计如下内容：实施电力监管的主体，监管的内容与范围，监管的具体事项，监管人员的配备与条件，电力监管人员执行公务的职权范围与义务。

在法律责任方面，重新设计如下内容：电力违约责任，侵权责任，免责事项以及违反法律规定应当承担的法律责任。

（3）吸收或者采纳下位法中的成熟的、实践证明好的规范。上位法应该及时吸收或者采纳下位法，如行政法规、地方法规、部门规章和政府规章中成熟的、实践证明好的规范，将其上升为上位法的相关内容，在全国范围推广和适用。

（五）电力行政法规修订咨询建议

行政法规是指由国务院制定的规范性法律文件，是国家行政机关体系中最高的规范性文件。国家电力立法，属于行政法规的有《电网调度管理条例》《电力供应与使用条例》《电力设施保护条例》《电力监管条例》等，有的基本上是小修小补；有的是根据体制改革后的新设；有的受到上位法没有修改的影响，在规定的一些制度上，需要进行修改、补充和完善；个别制度需要废止。

1.积极参与、建议适时修改电力行政法规

重视发挥行政法规的作用。积极参与、建议适时修改现行不适应需要的电力行政法规。行政法规中已经设立的一些制度，经实施证明是可行的，在上位法中无规定的，可以上升为法律。根据《立法法》的立法权限规定，填补上位法的立法空白，如制定《电价条例》等。根据上位法的授权，制定实施性、补充性和创新性行政法规。

2.抓住关键，重点突破

首先修改电网调度管理条例。电网调度是电力系统运行的大脑。电力系统的主要特点之一是发、供、用电同时完成，电能不能储存，要求时刻处于平衡状态；如果不能实现“平衡”，则电力系统就不能正常运行，就不能进行供电、满足电力消费者的需求。因此，为了达到平衡，必须有一个指挥系统来进行平衡。同时，调度也是电力市场中竞争结果的执行机构，应按照竞价结果来完成电网运行“平衡”职能，满足市场的电力需求和电能制造者的销售需求。现行的《电网调度管理条例》是1993年发布的，已经不能适应目前电力工业发展的形势，应尽快修订，修订重点是调度系统、调度规则和有序用电等内容。

我国相关电力法律、法规的立法工作相当庞大，法律制度总是根据不同的环境变化持续性地发生演变适应，而且，我国传统电力管理体制存在的突出问题以及电力监管体制改革紧迫性的要求，决定了电力监管体制改革必须经过长时间的改革和完善才能实现。

3.建立和完善电力行政法规体系

为此，应本着统筹规划、分步实施的原则加快中国电力法律体系的建立和完善，最终形成以修改和完善后的《电力法》为基础，形成《电网调度管理条例》《电力市场运营规则》《电价管理条例》《电力业务许可证管理办法》《电厂竞价上网售电办法》《电力监管条例》等为主要内容的电力法律体系。

（六）部门规章立法咨询建议

电力部门规章，有70余部。为了围绕研究主题，根据研究的需要，我们仅选择了4部电力部门规章，即《供电营业规则》《用电检查管理办法》《居民用户家用电器损坏处理办法》与《电力需求侧管理办法》，作为我们研究的典型样本或者关键素材。

部门规章是指国务院各部门、各委员会、审计署等根据宪法、法律和行政法规的规定和国务院的决定，在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系的，并不得与宪法、法律和行政法规相抵触的规范性文件。

1.高度关注，积极发挥部门规章功能

如原电力部的部门规章《供电营业规则》，作用巨大，至今发挥很好的规范功能。《供电营业规则》在《电力法》的实施中，发挥了很好的具体可操作性的作用；对现有的地方立法，起到了很好的指引作用；对司法实践，也为适用规范起到了很好的“准绳”作用。充分发挥国家能源局制定部门规章的立法作用，为国家电力立法，进行试点，提供经验，奠定立法基础。

2.主动参与，积极建议和有效配合部门规章制定

部门规章，在立法中是不可忽视的一种重要形式；从立法成本、立法程序、立法效果等方面看，在将来的立法中，也应该重视部门规章的制定。但是，不能滥立，不能滥用，因法律层级偏低，适用效力有限，适用时间有限。

三、地方层面的能源（电力）立法咨询建议

（一）地方能源（电力）立法评价

1.地方电力立法的总体概况

（1）综合性地方电力立法概况。自1995年上海市人民政府制定《上海市城市电网建设和供电用电管理暂行规定》以来，我国在地方电力立法方面陆续出台了综合性地方条例15部、综合性政府规章5部，这些综合性地方电力立法文件对电力设施规划与建设，电力设施运行与维护，电力营销，电力事故以及外部关系（政府、物业等）等方面所涉及的主要社会关系进行了调整，对电力领域内的一些基本问题作出了积极回应，对我国电力法制的细化完善与创新拓展进行了大胆的尝试与认真的探索。

按实施时间先后，15部综合性地方法规顺序可排列为：《宁夏回族自治区电力设施保护条例》（1995年12月13日）、《北京市电力供应与使用条例》（1996年9月1日）、《济南市电力管理条例》（1997年10月15日）、《云南省供用电条例》（2004年6月1日）、《汕头市电力设施建设与保护条例》（2005年1月1日）、《甘肃省供用电条例》（2006年10月1日）、《陕西省电力设施和电能保护条例》（2007年7月1日）、《青海省供用电条例》（2007年10月1日）、《天津市供用电条例》（2007年11月1日）、《安徽省电力设施和电能保护条例》（2007年12月1日）、《江苏省电力保护条例》（2008年5月1日）、《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》（2009年1月1日）、《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定》（上海市人民代表大会常务委员会制定，2009年1月1日）、《黑龙江省电力设施建设与保护条例》（2009年6月1日）、《重庆市供用电条例》（2010年3月1日）。

按实施时间先后，5部政府规章顺序可排列为：《上海市城市电网建设和供电用电管理暂行规定》（1995年5月1日）、《深圳市保护电力设施和打击窃电行为暂行办法》（2005年6月1日）、《广州市供电与用电管理规定》（2008年9月1日）、《广西壮族自治区供电用电办法》（2009年1月1日）、《西安市电力设施和电能保护办法》（2009年5月1日）。

（2）电力建设的地方电力立法概况。有关电力建设的地方立法文件，没有地方条例，政府规章有3部：《广东省电力建设若干规定》（2006年3月1日）、《湖南省电力建设若干规定》（2007年3月1日）、《四川省承装（修、试）电力设施许可试行办法》（2006年10月16日）。

（3）电力设施保护地方电力立法概况。有关电力设施保护的地方立法文件共24个。

按实施时间先后顺序排列，地方条例与办法有7部：《内蒙古自治区电力设施保护条例》（1997年9月24日修正）、《山东省电力设施保护条例》（2002年7月27日修正）、《辽宁省电力设施保护条例》（2006年1月13日修正）、《云南省电力设施保护条例》（2008年1月1日）、《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定》（上海市人大常委会制定，2009年1月1日）、《吉林省电力设施保护条例》（2010年1月1日）、《本溪市电力设施保护条例》（2010年3月1日）。

按实施时间先后顺序排列，地方政府规章有17部：《湖北省电力设施保护实施办法》（1994年9月12日）、《黑龙江省电力设施保护办法》（1996年11月19日）、《江西省电力设施保护办法》（1997年5月5日）、《山西省实施枙电力设施保护条例枛办法（1997年10月21日修正）、《湖南省实施枙电力设施保护条例枛办法》（1999年3月1日）、《四川省电力设施保护实施办法》（2000年6月29日）、《河北省实施枙电力设施保护条例枛办法》（2002年3月1日）、《天津市电力设施保护管理办法》（2004年7月1日修订）、《青海省电力设施保护办法》（2005年6月10日）、《浙江省电力设施保护办法》（2005年10月26日修订）、《淄博市电力设施保护办法》（2006年1月1日）、《乌鲁木齐市电力设施保护办法》（2007年2月1日）、《济南市电力线路设施保护若干规定》（2007年6月26日）、《锦州市电力设施保护办法》（2007年9月25日）、《贵州省电力设施保护办法》（2008年8月4日二次修正）、《新疆维吾尔自治区电力设施保护办法》（2008年9月1日）、《福建省电力设施保护办法》（2009年3月1日）。

（4）反窃电地方电力立法概况。有关反窃电的地方立法文件共17个。

按实施时间先后顺序排列，地方条例与办法有12部：《江西省反窃电办法》（江西省人民代表大会常务委员会制定，1999年12月1日）、《云南省查处窃电行为条例》（2001年1月1日）、《辽宁省反窃电条例》（2001年10月1日）、《贵州省反窃电条例》（2003年1月1日）、《北京市预防和查处窃电行为条例》（2003年9月1日）、《福州市预防和查处窃电行为条例》（2005年1月1日）、《内蒙古自治区预防和查处窃电行为条例》（2005年5月1日）、《汕头市预防和查处窃电行为条例》（2006年12月1日）、《湖北省预防和查处窃电行为条例》（2007年1月1日）、《黑龙江省反窃电条例》（2007年3月1日）、《广西壮族自治区预防和查处窃电行为条例》（2008年1月1日）、《吉林省反窃电条例》（2008年1月1日）。

按实施时间先后顺序排列，地方政府规章有5部：《四川省反窃电管理办法》（2000年5月19日）、《宁夏回族自治区反窃电办法》（2002年3月1日）、《哈尔滨市窃电行为预防和查处规定》（2005年2月1日）、《新疆维吾尔自治区反窃电办法》（2005年6月1日）、《山西省预防和查处窃电行为办法》（2005年7月20日）。

2.地方立法进行的积极探索

改革的复杂性和长期性，决定了诞生于改革进程中的1996年《电力法》对电力法律制度不可能作详尽的规定，许多省、自治区、直辖市根据上位法和本地区的实际情况，相继出台了电力综合或者单项条例、规定、办法，使《电力法》的规定得以细化和补充，有的还突破了《电力法》的规定。改革开放30多年来，地方立法机关遵循宪法和法律赋予的立法权限，充分发挥主动性、积极性、创造性，开展了生动的立法实践，无论是在实施性立法方面，还是在自主性立法方面，以及在先行先试的立法方面，都进行了大量有益的探索，积累了许多鲜活的经验。

在现有地方电力立法的基础上，按照电力产业的发展规律，针对电力设施规划、建设与保护，电力设施运行与维护，电力营销，电力事故，反窃电和外部关系（物业、政府等）六个方面的专题，细化为62个具体的电力专项问题，进行深入研究。

纵观62个专项问题，通过表格方法、类型归纳、逐一分析、对照比较、理论分析、应用判断、发现问题，可以总结如下：

（1）电力设施规划、建设与保护专题。

①职责体系。有12个地方立法文件，提出了相应的解决方案。从地方立法层面明确政府的义务与责任是十分必要的，为此有的地方立法明确规定了“省级政府”的义务与责任，有的规定了“各级人民政府”的义务与责任，都旨在强调“电力发展，政府有责”。但各地方立法就考核的内容有别，有考核社会治安综合治理的，有考核经济指标的，有考核社会发展和规划的，但有很多地方立法并没有反映出该法规或规章主要致力于哪一大方面问题的总体考核，以后的立法修改应在此方面有所增加或明确。有特点的是陕西等地，对电力设施保护、实行社会治安综合治理的考核范围规定有创意，可以上升为国家电力立法的基本规范。

②电力规划。有22个地方立法文件提供了解决方案。广州市公开电力设施用地控制规划，尊重了公众的知情权，值得全国推广。在很多地方立法中均明确规定，要征求电力管理部门的意见，这已是大势所趋。

③环境影响评价。国家《电力法》中没有规定，有3个地方立法文件提供了解决方案。江苏、黑龙江、重庆等地有规定，建议必须上升为国家《电力法》的一个重要规范，纳入涉及电力建设项目规定内容中。

④用地及附着物补偿。有15个地方立法文件提供了解决方案。各地对电力设施建设需要征地问题的规定，比较统一。对架空电力线路杆、塔基础是否征地问题的规定不统一。有的地方规定明确，不实行征地；有的地方规定不明确。各地关于补偿问题，都规定赞同补偿，但也不统一。建议在国家立法时，统一设计补偿制度。

⑤电力线路跨越。有15个地方立法文件提供了解决方案。各地立法规定不一致，但是又是一个必须解决的问题，国家立法必须统一作出明确的规范。

⑥电力设施建设的投资义务。目前出台的地方电力立法都没有提出明确的解决方案。在国家和地方立法中，应当明确规定，电力设施建设的投资义务的问题。

⑦住宅小区电力设施的建设。有3个地方立法文件提供了解决方案。现有国家立法没有规定，国家电力立法应该给予规定。

⑧电力设施建设与相邻设施关系。有19个地方立法文件提供了解决方案。各地立法都明确作出了规定。建议在国家电力立法中，根据新变化、新问题、新情况，设计该制度。

（2）是电力设施运行与维护专题。

⑨电力设施产权分界。有3个地方立法文件提供了解决方案。《供电营业规则》第四十七条关于供受电设施分界点的划分非常明确，故很多省份的地方立法中没有再规定，青海、天津和重庆3个省市将《供电营业规则》内容结合本地实际加以完善，制定了较为细化的规范，值得借鉴。部门规章，法律层级不高，应该将其规定的内容，上升为国家电力立法的规范。

⑩电力设施维护与管理。有4个地方立法文件提供了解决方案。《供电营业规则》第四十六条对维护责任作了分类规定，故大多地方的电力立法中没有规定有关产权、使用与维护责任的内容；但是，此问题，在实际工作中存在很多问题，应该开展调研、统一规范，应该上升为国家电力立法范围。

电力设施计划检修、临时检修与紧急抢修。有10个地方立法文件提供了解决方案。各地立法告知义务问题比较一致。黑龙江把组织抢修电力设施纳入电力设施突发事件应急预案，有创新，与其他应急法律相衔接，可供上位法和其他地方立法参考。

电力设施保护区范围。有15个地方立法文件提供了解决方案。《电力设施保护条例》第九条有电力线路保护区范围的划定，故很多地方立法都不再列出，而有些列出的也只是文字与数字的表述转换。

电力设施与林木的关系。有19个地方立法文件提供了解决方案。关于维护经费问题，各地规定不一致，有的没有规定；有的规定由产权人或者管理人支付；有的规定由电力企业与产权人协商，给予经济补偿；有的规定由电力企业自行修建，自行承担费用。建议在国家立法时，考虑援引国家法规性技术标准，统一规定制度指引，或者授权各地根据实际情况，制定实施办法。

安全警示标志。有16个地方立法文件提供了解决方案。体现安全文化，预防和减少电力事故，值得大力提倡。此问题，可以上升为国家电力立法。

对电力设施禁止的行为。有22个地方立法文件提供了解决方案。在各地方立法中都对新增加的禁止行为予以补充，此类条文对行为的内容规定，会逐步增多。在立法技术上，可以采取设立兜底条款的方法，解决可能出现的行为和无法预见到的情形。

危险作业审批。有13个地方立法文件提供了解决方案。各地立法，对审批主体即电力行政主管部门，及采取安全措施作出了比较一致的规定。重庆市规定了要征得产权人或者管理人的同意，还明确了费用，符合法律规定，具有创新内容，可以上升为国家电力立法的相关规定。

爆破作业审批。有12个地方立法文件提供了解决方案。各地立法从审批主体即电力行政主管部门和适用的程序作出了比较一致的规定。对爆破区的距离界定，各地不一，主要有两种标准：一是300米；二是500米。大多数规定为500米。如果此内容上升为国家电力立法的规定，可以考虑一个幅度，即采用300～500米的范围来规范。

广播等其他线路搭挂。有3个地方立法文件提供了解决方案。这在众多地方立法文件中都是个盲点，相关电力设施保护的法律中也没有规定，地方上也只有3个省份作了规定。线路搭挂在生活中是常出现的、普遍存在的现象，对这一内容的规定，建议上升为国家电力立法。

电力企业的自力救济。有14个地方立法文件提供了解决方案。电力企业享有自力救济权，但要谨慎使用，所以为克服电力企业自力救济的不当，电力企业可更多借助公权力的干预。可以上升为国家电力立法。

障碍物、危险行为处理和应急措施。有16个地方立法文件提供了解决方案。建议将此问题纳入到国家电力立法中。

废旧电力设施器材收购管制。有14个地方立法文件提供了解决方案。对废旧电力设施器材收购管制问题，《电力设施保护条例》中的表述不够具体，各地区的地方立法对电力器材收购环节的监管方式上有所创新，也是对《电力设施保护条例》的一个补充。在国家电力法的修改中，应该规定此问题。

（3）电力营销专题。

供电人的普遍服务与除外情形。有7个地方立法文件提供了解决方案。对除外情形问题尚无解决方案。此专项应该在国家电力立法中加以规定。

供电人的连续服务与除外情形。有11个地方立法文件提供了解决方案。各地立法，对供电人的连续服务问题的规定比较一致。在除外情形的规定方面，青海、天津和重庆作出了规定，可以推广，可供其他地方立法参考。

申请用电的程序。有11个地方立法文件提供了解决方案。此规定，符合《合同法》的规定，是属于《合同法》相关内容的具体化，作为一个普遍性规定，建议上升为国家电力立法。

大用户直供。有《青海省供用电条例》提供了解决方案，有推广应用的价值。建议在总结地方立法经验的基础上，一旦条件具备，可以上升为国家电力立法。

向重要用电人供电。有3个地方立法文件分别提出了各自的解决方案。《重庆市供用电条例》在这个问题上运用先进的立法理念和立法技术，进行了卓有成效的探索。

临时供用电与紧急供用电。有5个地方立法文件提供了解决方案。对临时供用电与紧急供用电中用电人的确定问题，和临时供用电与紧急供用电向正式供用电转换的问题尚无解决方案。

供用电合同。有7个地方立法文件都提供了解决方案。此规定比较成熟，可以提炼后上升为国家电力立法。

合同用电人与实际用电人不一致的处理。各地方电力立法没有对这一专题提出明确的解决方案。有待于总结实践经验，分析已有案例，了解各地工作实务，设计行为规范，作出制度安排，制定规范性文件试点。

供用电合同变更。有2个地方立法文件提供了解决方案。停止供电，写入地方法规，是重庆、天津的创新，此规定可以上升为国家电力立法。

中止供电的原因和事由。有14部地方电力立法提出了各自的解决方案，不统一。各地立法上没有明确规定供电企业的中止供电权，也没有明确电力行政主管部门在中止供电中的权力。

中止供电的程序。有9部地方电力立法提出了各自的解决方案，不统一。青海、江苏立法，具有推广应用的重大价值，可以上升为国家电力立法。

中止供电异议及其处理。有11部地方电力立法分别提出了各自的解决方案，不统一。甘肃、安徽和重庆有突出的创新，可以借鉴。

中止供电后恢复供电。有13部地方电力立法分别提出了各自的解决方案。除了天津、西安沿用在先立法规定之外，其余9部地方电力立法有一定的创新，若综合各个创新点，必将构建我国完整的恢复供电法律制度。

减损义务。有《安徽省电力设施和电能保护条例》和《重庆市供用电条例》提出了各自的解决方案。国家《电力法》制定于《合同法》颁布之前，重庆等地的立法按照《合同法》规定的精神，作出的规范，有所创新和突破，使此问题得到了较好解决。在国家电力立法时，可以考虑设定这一制度。

用电销户。有《云南省供用电条例》《青海省供用电条例》《天津市供用电条例》和《重庆市供用电条例》提出了解决方案，都有推广应用价值。其中，天津、重庆的规定有一定创新，可供国家电力立法借鉴和参考。

用电人投资设备转公用。有4个地方立法文件提供了解决方案。《供电营业规则》第十四条对用户投资设备转公用问题作了比较细致的规定，因此少数地区的地方立法制定了有关用户投资设备转公用的条件，但基本内涵一致，《供电营业规则》的规定可以上升为国家电力立法。

自备电厂。有《青海省供用电条例》提供了自备电厂并网的解决方案，有创新点，有推广应用价值；此外，《吉林省电力设施保护条例》对自备电厂设施的保护也有所涉及。

电能计量装置的检定、安装、修理与转换。有12部电力立法予以详细规定，并且注意与其他法律制度如产权制度等相协调与衔接，大多对用电计量问题进行了一定的创新，若全面吸收采用各地立法创新点，并进一步探索，对我国建立完善的用电计量制度必将大有裨益。

计量异议处理。有6部地方电力立法提出了各自解决方案，并对原有的电力法律制度都进行了不同程度的创新和突破，反映我国电力立法在这个领域的未来发展趋势，具有推广应用价值。

计费表抄读。有7部地方电力立法提出了解决方案，除了《甘肃省供用电条例》沿用在先立法之外，其他6部立法都有不同程度的发展，值得推广和应用。

电量电价电费异议及其处理。有8部地方电力立法给出了各自的解决方案，除了《广西壮族自治区供电用电办法》和《重庆市供用电条例》沿用在先立法成果之外，其他6部立法都有不同程度和侧面的创新与突破，具有推广应用价值。

新型电费支付方式。有5部地方电力立法进行了探索性规定，有一定的创新和突破，其中最突出的是《青海省供用电条例》的规定。

>大电力用户分类计费。只有《天津市供用电条例》针对这一专项问题提出了解决方案，具有推广应用价值。

欠费停电。有5部地方电力立法提出了相应的解决方案，有一些创新之处，对我国电力制度有所发展，值得推广应用。

逾期支付电费的法定违约金。只有《北京市电力供应与使用条例》作出了明确规定，其他地方电力立法大多将逾期支付电费的违约金问题授权供用电双方在供用电合同中约定，因此逾期支付电费的违约金的发展趋势是从“法定违约金”向“约定违约金”转化。建议在上升为国家电力立法时，按照《合同法》的精神，从大多数地方立法之规定，采用约定违约金制度，这是违约金制度发展的趋势。

用电检查。有10部地方电力立法给出了各自的解决方案，除了天津完全沿用在先的电力立法成果之外，其他9部立法都有不同程度和方面的创新与发展，具有重要的推广应用价值，其中云南、青海和重庆的创新发展尤为突出。

用电人的自建受电设施。现行地方电力立法中，《甘肃省供用电条例》和《天津市供用电条例》提出了各自的解决方案，并且都有创新，值得推广应用。

供电企业的禁止性规范。有12部地方电力立法有明确规定。除安徽、广西外，各有特色，具有重要的推广应用价值。

电力需求侧管理。有天津、江苏和湖南提出了明确的解决方案。国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、国资委、电监会和能源局于2010年11月4日联合制定了《电力需求侧管理办法》，并于2011年1月1日起施行。天津规定有发展创新、最为突出，应是以后电力立法在该领域的重要参考；但是，国家发展改革委六部门制定的办法，为最新的、更全面的、更系统的规定，可以在总结经验的基础上，上升为国家电力立法。

高耗能高污染企业用电管制。有2个地方立法文件提供了解决方案，值得推广应用。在国家电力立法中，应该从源头遏止高耗能高污染企业入网，一律不予立户。

（4）电力事故专题。

供用电事故的概念及其认定。只有《云南省供用电条例》提出了解决方案，该方案有待进一步发展和完善。通常使用的相近概念，包含“电力事故”“电力运行事故”“电力安全事故”“触电人身事故”“误操作事故”“供用电事故”等概念，界定不清。因此，需要在国家电力立法时进一步澄清。

供用电事故责任的归责原则及责任形式。有5个地方立法文件提出了解决方案，其中《北京市电力供应与使用条例》《云南省供用电条例》和《甘肃省供用电条例》不同程度地发展和完善了在先的立法，具有推广应用价值。

触电人身伤害的责任主体、责任承担办法。只有《云南省供用电条例》提出了解决方案。我国已经有比较完善的民事侵权责任制度，在地方立法中，可以不规定此方面的内容。

触电人身伤害案件的免责事由。有《济南市电力管理条例》《云南省供用电条例》和《青海省供用电条例》提出了各自的解决方案。其中《云南省供用电条例》是对在先立法的创新，而《青海省供用电条例》则直接借鉴了前者的立法经验。

（5）反窃电专题。

窃电行为概念及其具体表现形式。有29个地方法规进行了规定。但是，基本上都引用《供电营业规则》的列举式定义。有的地方电力立法进行了创新和突破，发展完善了反窃电制度。重庆、湖北等地的规定比较全面，反映了一些新的窃电行为，不仅通过列举方式规定了窃电行为，还规定了兜底条款，以应对复杂的各种不可预见的窃电行为。建议在国家电力立法时，参考并采纳。

窃电案件的取证及对窃电行为的处置。有26部地方电力立法提出了解决方案。其中，11部立法有不同程度的创新与发展。如《宁夏回族自治区反窃电办法》《四川省反窃电管理办法》《云南省查处窃电行为条例》《辽宁省反窃电条例》和《贵州省反窃电条例》等。

窃电量计算。有26部地方电力立法提出了解决方案。其中《四川省反窃电管理办法》《云南省查处窃电行为条例》《辽宁省反窃电条例》、《陕西省电力设施和电能保护条例》和《青海省供用电条例》等对该专题进行了卓有成效的创新和发展，尤以《云南省查处窃电行为条例》和《陕西省电力设施和电能保护条例》为突出。这些创新发展在我国未来电力立法中具有重要的推广应用价值。

窃电金额计算。有20部地方电力立法提出了各自的解决方案。其中具有开创性贡献的有《江西省反窃电办法》《贵州省反窃电条例》《北京市预防和查处窃电行为条例》《福州市预防和查处窃电行为条例》《湖北省预防和查处窃电行为条例》《黑龙江省反窃电条例》《陕西省电力设施和电能保护条例》和《安徽省电力设施和电能保护条例》。

窃电损失赔偿。有23地方电力立法部以此为基础，对窃电损失赔偿问题作出了规定，其中，《江西省反窃电条例》和《云南省查处窃电行为条例》对此进行了不同程度的创新，具有推广应用价值，而其他的地方电力立法则沿用在先立法的规定。

（6）外部关系（政府、物业等）专题。

物业服务企业的禁止行为。有《陕西省电力设施和电能保护条例》《天津市供用电条例》和《广州市供电与用电管理规定》提出了解决方案，并都有不同程度的创新，具有推广应用价值。在《电力法》中，没有规定物业问题。建议此问题的规定，应该上升为国家电力立法。

电力行政执法。有28个地方立法文件提供了解决方案。各地的地方立法，对此问题有规定，但是，这些规定没有解决电力行政执法主体、体制等问题；这也是电力地方立法解决不了的问题。重庆的规定，比较切合实际，体现改革精神，可供国家电力立法参考。在《电力法》修改时，此问题应该是一个争议较大、矛盾较多、解决起来比较困难的问题。

3.地方电力立法存在的问题

在各地立法中，部分地方立法对法律、法规、规章没有解决的问题已有关注，部分地方立法弥补了上位法的不足，部分地方立法对上位法规定原则的问题作了具体制度安排和补充规定，部分地方立法还解决了不宜由上位法规定的问题。

在我国电力的地方立法中，也存在着诸多问题，主要有八个方面：一是上位法缺失，地方电力建设的需要促使各地纷纷立法，解决实际问题；二是电力管理体制改革非常艰难，地方立法无能为力，只好针对实际问题进行立法；三是地方立法权力有限，适用范围有限，但是有立法积极性，也有创新性、竞争性；四是有的制度安排受到体制的约束，可以在地方立法中作出制度安排的范围有限；五是许多新事物、新现象的出现，实践不够充分，经验严重不足；六是认识不到位，立法思想偏差，理论研究滞后，研究深度不够，理论支撑不足，但是也有个别突破；七是立法技术不科学，与民主立法、科学立法和依法立法还有差距；八是借鉴外国和地区的先进立法不足，与国际接轨不够。不过，这些都是发展中的问题，只有通过改革和发展，讲民主、科学和依法，才能进一步促进我国电力的地方立法。

4.国家电网公司在推动地方电力立法工作中的重大作用

地方电力立法工作的蓬勃开展，与国家电网公司的科学决策密不可分。面对国家层面电力法律法规滞后、相关修订工作进展缓慢的局面，国家电网公司高瞻远瞩，提出先行推进地方电力立法，以点带面，以地方带动全局的战略思想。几年来，在国家电网公司战略思想的指导下，在总部经济法律部门的大力支持下，各地电力立法工作顺利开展，已有十几个省市出台了电力单项法规和综合性法规。

地方电力立法工作的蓬勃开展，一是为各省市构建以电力为中心的能源保障体系提供更加良好的外部法制环境。地方立法以“保障电力安全、强化行政监督”为指导，强化政府相关部门职责，强化电力监督管理和行政执法，突出了电力在能源结构中的核心地位。二是大大缓解供用电矛盾，构建和谐供用电关系。地方电力立法立足于权利义务对等、利益主体平等保护的基本原则，明确界定了供用电双方的权利义务，增加了一些权利救济渠道，对建立和谐的供用电关系将产生深远的影响。三是展示了国家电网公司责任国企的良好形象。各省市地方电力立法，也是各省市电力公司加强与社会各界沟通，展现和宣传国家电网公司发展战略、优质服务、品牌形象、社会责任的过程，使社会各界以及广大社会公众对国家电网全新认识和了解的过程。

（二）电力地方立法咨询建议

在保证国家法制统一的基础上，发挥地方立法的积极作用；根据《立法法》的立法权限规定，发挥地方立法的自主性，倡导先行立法，大胆探索，鼓励创新。

1.充分利用现有地方立法资源，促进电力法制的发展

地方立法发展不平衡，地方立法资源丰富。

国家电网营业区域占国土面积的80%，涵盖25个省、自治区、直辖市，有的地方制定了综合性电力地方法规，有的制定了专项性电力地方法规。如在综合性立法方面，仅有15部地方法规、政府规章，其中条例与办法13部（含省级12部、地级市1部）、政府规章2部，13部条例涉及宁夏、北京、山东济南、甘肃、陕西、青海、天津、安徽、江苏、上海（办法）、湖南、黑龙江、重庆；2部政府规章涉及上海、陕西西安。其他省、自治区，有12个地方没有制定省级（不含副省级）综合性电力地方立法、政府规章。

南方电网供电区域的5个省、自治区，在综合性立法方面，有5部，包括2部条例（含省级1部、地级市1部）、政府规章3部，2部条例涉及云南、广东汕头，3部政府规章涉及广东深圳、广东广州、广西，也有一些省没有制定省级（不含副省级）综合性电力地方立法、政府规章。

根据《立法法》和各地的立法条例的规定，各省、自治区、直辖市均有丰富的立法资源。既有地方性法规立法权，也有政府规章立法权。

可见，地方立法仍然大有作为，发展空间非常巨大。国家电网和南方电网所在地区的各单位，应该充分利用各地丰富的立法资源，大力推动各地制定电力地方法规、政府规章，在电力法制建设中可以发挥巨大作用。

2.填补空白的地方立法

早在1978年12月，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中提出：“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。”地方立法探索创新，超前立法地方先行。有效利用地方立法的自主性、探索性、实施性和创新性的特点，积极地为电力法律、行政法规在本行政区域内有效实施创造条件、提供保障。大力推进地方电力立法，先行立法，影响国家立法；总结提高，上升为国家法律，为国家立法作贡献（并非将本位利益与意志国家立法化）。如《云南省供用电条例》（2004年6月1日）、《青海省供用电条例》（2007年10月1日）、《江苏省电力保护条例》（2008年5月1日）、《重庆市供用电条例》（2010年3月1日）的有关规定。

3.已经生效的地方立法修改、补充、废止

随着经济社会的不断发展，我们需要及时制定新的法律规范，修改原有的法律规范，废止不符合社会实际、过时的法律规范。立法后评估制度化，修改、补充、废止并举。如四川省正在制定电力地方条例，现有地方立法主要是3部政府规章：《四川省承装（修、试）电力设施许可试行办法》（2007年3月1日）、《四川省电力设施保护实施办法》（2000年6月29日）、《四川省反窃电管理办法》（2000年5月19日）。再如《浙江省电力设施保护办法》，已被《浙江省人民政府关于修改枙浙江省游泳场所管理办法枛等7件规章的决定》（发布日期：2005年10月26日；实施日期：2005年10月26日）修改。还如《西藏自治区电力设施保护办法》（1990年1月1日）已被《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于废止枙西藏自治区电力设施保护办法枛的决定》（发布日期：1997年11月12日；实施日期：1997年11月12日）废止。

4.对评估后的地方立法的处理

立法后评估，是指在电力地方立法实施一段时间后，对法律法规的实施效果、功能作用以及存在的问题，进行研究调查和综合评估，其目的是为法律法规的修改和完善提供依据，提高地方立法的质量和水平。在功能上，它既是对立法“成本—收益”的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试。

将立法后评估作为立法的必要程序，可以使立法机关定期审查法规的实施情况，做到心中有数，在必要时予以修改，使规章与时俱进，以适应经济社会的发展需要。同时，开展立法后评估，使立法者可以清楚看到法规的实施效果与现实之间的差距，找出立法技术上的欠缺，吸取经验教训，不断提高立法能力和立法技术，以制定出更高质量的法规。因此，地方政府立法后评估应当进一步制度化、程序化，作为一项必要的立法制度确立下来。

重点立法地方试点，成熟的地方立法升位。电力立法后评估常态化、制度化，理论研究与实务研究结合，既要站得高、看得远，又要立足实际，解决实务中的具体问题；国家和地方电力适用中的问题，及时反馈。如由陕西省人民政府制定《陕西省电力设施保护办法》，颁布时间为1991年11月3日，经过立法后评估，决定废止，失效时间为2008年7月23日；《陕西省电力设施和电能保护条例》于2007年3月31日经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，予以公布，自2007年7月1日起施行。

5.对地方立法进行多学科分析

核算立法成本效益，关注立法管理绩效。设立电力立法科研课题，超前研究，可以系统内外专家结合，站在电力立法的前沿，成为理论发源地、新观点支撑基础。理论开导，理论支持。借用外脑，培养电力立法专家，建立电力立法专家智囊库。设立研究机构，专门研究电力立法问题；与培养专家结合，建立电力立法团队。电力立法团队可以开展包括立法起草、立法调研、立法会审、立法理论研讨等活动。

6.对立法作用和效益总结

强调立法服务功能，讲究立法五种效益（政治、经济、社会、文化、环境）。充分发挥主动性、积极性、创造性，开展生动的立法实践，无论是在实施性立法方面，还是在自主性立法方面，以及在先行先试的立法方面，都进行有益的探索，积累实际的经验。如地方法规中关于社会治安综合治理、环境影响评价、安全警示标志、普遍服务、新型电费支付方式等专题的规定。

7.认识地方立法局限性，防止地方立法过多过滥

地方立法权限有三个。第一，具体化。地方可以根据国家法律、行政法规的原则和精神，结合本地的实际情况，制定具有较强操作性的地方性法规。第二，地方性事务。中央立法不涉及或者无暇顾及的事项，才属于制定地方性法规的事项。第三，地方先行。法律、行政法规尚未制定时，地方根据自己的具体情况和实际需要先制定地方性法规。从地方立法的权限和范围来看，地方立法具有三个特性。一是地方实用性；二是空间狭小性；三是资源稀缺性。地方立法过多过滥，会影响法的严肃性和权威性，应予以防止。如在用电销户、窃电行为概念及其具体表现形式的规定，大多数地方大量援引原电力部《供电营业规则》的规定，从一定意义上讲，这会浪费宝贵的立法资源。再如辽宁省人大常委会批准的《本溪市电力设施保护条例》（2010年1月8日），该条例为辽宁省首个市级电力设施保护条例。

8.工作方法上，上下结合，点面结合，条块结合

如国家能源法立法，国家电网公司应积极参与国家立法工作，提出有特点、规律、科学和有效的理论和实际依据；主导和影响《电力法》修改，与立法规划、计划争取、专家咨询、理论支撑和实务证明等结合，防止部门利益无理、无法和无限的膨胀，维护国家电力立法的公正性、独立性；如关于智能电网的运行与管理，可以考虑先由有条件的省、自治区、直辖市试点，制定政府规章，进而试点地方立法，总结上升为国家立法。

9.不搞大而全，立足解决问题；不搞普遍立法，围绕重点，突出特色

地方立法更应注重突出特色。特色是地方立法的灵魂。不同地方的经济社会发展不同，对法律的要求也不同；不同的地方在构建社会主义和谐社会中所处的阶段不同，需要解决的特殊矛盾和问题也不同。

制定地方法规，要立足管用，有几条定几条，不要贪大求全，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，注重少而精。中国特色社会主义法律体系已经基本形成，地方立法查漏补缺、填补空白的作用逐渐弱化，地方立法服务于地方经济社会发展的作用更加突出。这是我们必须注意的问题。从总的发展趋势上看，创制性的地方立法和地方性法规中创制性的条款会越来越少。据统计，地方立法中的创制性立法，已从20世纪80年代的70%减少到现在的不足40%。

10.坚决杜绝与防止地方立法弊端的原则

着重防止政府立法部门化和部门利益法制化的问题，保证立法的科学性和公正性。克服在立法中存在的“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的弊端。维护国家法制统一，地方立法适用范围空间有限，立法手段权限有限。

（三）电力地方立法中政府规章立法咨询建议

地方政府立法有广义和狭义之分。狭义上的地方政府立法，是指根据地方组织法和立法的直接规定，由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定和变动地方政府规章的活动。广义上的地方政府立法，除了制定政府规章的活动之外，还包括制定规范性文件、对地方性法规草案的起草等活动。

其中，地方政府规章是指省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规所制定的规章。

不可忽视地方政府规章的先行性、可操作性、灵活性作用。制定电力方面的地方政府规章，可以解决急需的、具体的，而上位法又没有规定的事项；同时，还可以为地方立法、国家立法提供立法基础。

综上所述，基于对国家和地方能源立法的新动态把握、影响分析和应用研究，特别是对综合性电力地方立法文件、有关电力建设的地方立法文件、有关电力设施保护的地方立法文件以及有关反窃电的专项地方立法文件的62个专题进行梳理，逐一分析，探究这些地方法规的立法动态究竟解决了哪些问题，其法理如何，可否上升为国家立法等事关我国电力法制建构与完善的基础性、方向性问题，借此为我国能源（电力）法制建设提供理论依据与决策参考。

以上立法咨询建议，是我们在研究探索中的思考和想法，提出的基本观点和咨询建议，仅供参考。