论我国环境公益诉讼的原告资格

论我国环境公益诉讼的原告资格

公众参与原则是目前各国环境法普遍采用的一项基本原则。在1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》明确提出“环境问题只有在所有有关公众的参与下才能得到最好解决。每个人应有适当途径接触政府掌握的环境资料，包括关于他们的社区的危险物质和活动的资料，并有机会参与决策过程。各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情和参与。应使公众能够有效地利用司法和行政程序包括补偿和补救程序。”世界各国都在各自的环境保护法律中建立起环境公益诉讼制度。该制度赋予公民向法院提起诉讼，以揭发企业违反法定环保义务或督促环境保护行政部门积极执法，是公众参与原则在立法上的具体体现。

一、环境公益诉讼中公众诉权产生的依据

（一）环境权理论

环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础。环境权问题是在20世纪六七十年代环境危机日益严峻的情况下被提出来的，是环境保护运动的产物，环境权的观念和运动主要发端于美、日、欧等工业发达国家。20世纪60年代初，在美国一场关于公民要求保护环境、要求在良好的环境中生活的法律依据是什么的大讨论中，密歇根州立大学的约瑟夫·萨克斯教授提出了“环境公共信托理论”，该理论奠定了环境权独立的理论基础。奠基于“环境公共信托理论”的环境权理论得到了法学界的极大关注和立法实践的认可。1969年美国《国家环境政策法》规定了环境权。在日本以及其他引进环境权理论的国家里，学者们多接受了萨克斯的环境资源“共有说”和“公共信托说”。1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》肯定地将环境权作为新的人权，并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。这些学说和规定奠定了环境权的基础，它表明享有一个适于人类生存的环境是人类的基本权利，任何有害于环境的行为，人们都有权依法进行监督和干预。四十余年来，环境权理论经过不断地发展，范围不断扩大延伸，到了现代主要包括有个人环境权、单位环境权、国家环境权、公众环境权、人类环境权、代际环境权以及尚存争议的自然体环境权。伴随着环境法律体系不断发展完善并最终成为一个独立的法律部门，环境权也逐步确立和独立化，成为一项独立的法律权利。环境权作为一种新生的、正在发展的“第三代权利”，尽管人们对其性质、内容的争论和探讨一直未停止过，还存在诸多争议和分歧，但是环境权作为应受宪法保障的基本人权，是环境立法和环境行政的指导纲领，这一点在学术界已成定论。在实践中，环境权得到独立的确立、保障和实施已是不容争议的事实，环境权在事实上已是一项独立的权利。尽管对其性质尚未形成统一的观点，但由于环境资源的公共性占有和消费不排他性，主张环境权的学者无一例外都承认环境权是一项具有公共利益属性、带有集体性的“社会性权利”。蔡守秋先生认为“环境权建立在人们共享环境条件这个基础上，强调公益性，具有公权之性质。”^[1]也有学者认为环境权是具有“公共利益属性的‘社会性私权’，权利是其外壳、社会性利益是其内核”，还有学者认为环境权是环境法确认和保护的社会权，而非由民法确认和保护的私权，“环境权是一种社会权”理论上具有公共利益属性、带有集体性的“社会性权利”的环境权需要立法上的保障和在实践中的有效实施，而环境公益诉讼正是环境权从理论到实践的重要途径。环境权作为一项独立的权利，当然而且应该能够通过诉讼的方式得以实现。因为从法理的角度来讲，权利只有成为决定当事人利益的审判规范时，才具有能够实现的终极意义，也才具有了法定性格的标志。而一项作为诉求的权利必须有具体的规定，以便受害人可直接援引规定，以具体请求司法救济。

（二）公众参与理论

公众参与是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度。随着环境保护运动的不断深入，公众参与环境保护的机制越来越具体明确，它以从个别国家的实践逐渐发展成为国际社会公认的环境法原则。环境问题的解决必须依赖于全体公民的积极参与。现代环境保护领域中的公众参与是指公民平等地参与环境立法、执法、司法等与自身环境利益有关的活动，使该活动符合广大公民的自身利益，且有利于环境保护。公众是环境公害的直接受害者，对环境状况最了解、最敏感，是完善和实施环境法的根本动力来源。环境法学者也认为：“扩大和保障公民环境诉讼，是实行环境民主和公众参与的基本途径”。^[2]公众参与环境法实施不仅是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要标志。环境公益诉讼的主要目的在于：充分发挥公众参与实施法律的作用，弥补公权力实施法律的不足。毋庸置疑，公权力是实施法律的主导者，不过，公权力实施法律却存在诸多不足。虽然法律赋予政府越来越多的有关环境保护的职责，但由于人力、物力等方面的不足，政府的执法资源可能是相对短缺和滞后的，并不能完全满足良好实施法律的需求；此外，由于受到地方经济的发展、短期利益与政治利益等各种因素的影响，可能会出现政府不能充分实施法律甚至政府违法的情形。因此，面对政府执法不力或不能守法的现象，就有必要确立公众参与制度，赋予私人实施环境法律的权利，公益诉讼应运而生，其目的就是公民有权对于违反环境法律的行为（包括公权力违法和私人违法行为）提起诉讼，以确保环境这一社会公共要素得到良好的保护。

因而，提起环境公益诉讼不仅是公民针对自身环境权利的保护，而且还是广大民众保障环境法律实施、确保环境民主实现的重要途径。

二、国外环境公益诉讼中关于原告资格的规定：以美国为例

美国是最早建立环境公益诉讼制度的国家，该国经验值得借鉴。环境公益诉讼制度普遍体现在各种环境保护法律中的公民诉讼条款中，构成美国环境法的一大特色。环境法上的公民诉讼在性质上属于公益诉讼。最早在1970年的《清洁空气法》中确立。以后多部环境法，如《清洁水法》《噪声控制法》等均做了规定。

尽管公民诉讼目的是为了公共利益，但是，并不是任何与案情无关的人或环保团体都理所当然地可以维护公共利益为名而提起诉讼。在某些情况下，原告仍然要与案情有相当程度的利害关系。在1970年的《清洁空气法》中，法律在条文中仅仅规定“任何人都可以……提起诉讼”，并没有对利害关系作任何规定。在1972年的《清洁水法》中，对原告的资格作了一定的限制，将“公民”限定为其利益被严重影响或有被严重影响可能的人，与其他诉讼上所要求的实际损害要件没什么区别。最著名的判例是在1972年的《清洁水法》修正案完成立法程序前6个月，联邦最高法院完成了西拉俱乐部对Morton一案，环保团体西拉俱乐部试图阻止商家在Mineralking开发滑冰场，以避免破坏自然生态。最高法院认为环境上的损害应该符合实际损害的要件。所谓实际损害并不仅仅局限于经济上的损害，环境舒适及非经济损害也包括在内，作为环保团体不能单纯以其关心环保事务而作为原告起诉，它还必须具体地指出其会员受到损害。当然，在《清洁空气法》中由于没有对公民作任何利害关系的限制，许多联邦上诉法院认为如果依《清洁空气法》提起诉讼，公民不必证明有实际的损害。另外，公民诉讼中的公民，绝非仅指自然人，它还包括企业、州政府乃至美国政府。

三、我国环境诉讼活动中原告资格的局限性

我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，在我国，对于环境侵权纠纷的解决方式之一是通过诉讼程序，由人民法院依照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定加以解决。

然而，我国现行法律对环境诉讼原告资格进行了一定的限定。《民事诉讼法》第108条第1项明确规定：“起诉必须符合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”同样，《行政诉讼法》第41条第1项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”上述规定显现出我国环境侵权诉讼原告资格的局限性：

第一，确立环境侵权诉讼原告资格的条件之一是必须与本案有直接的利害关系。尽管《最高人民法院关于执行枙中华人民共和国行政诉讼法枛若干问题的解释》将行政诉讼原告资格范围加以扩大，但仍没有突破“与具体行政行为有法律上利害关系”的限制。因此，与本案没有直接利害关系或者与被诉的具体行政行为无法律上利害关系的个人或组织是不具有环境侵权诉讼原告资格的。

第二，所谓“利害关系”是指法律上的权利、义务关系。也就是说案件本身或者具体行政行为必须涉及其自身的权利义务，才有资格向法院起诉。“直接的利害关系”则意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，而且，这种权利必须被原告“专属性”或“排他性”地享有。^[3]这种诉讼理由的限定，在很大程度上剥夺了公民或者组织对环境公共利益受到侵害时的起诉权。因为，从传统民法意义上讲，众多的环境要素如大气、水等属于“共有”或“公有”的“财产”，有的环境要素属于国家财产，任何单位和个人都不享有专属权。在这种情况下，自然也就无权对污染和破坏公共环境的侵权人提起民事诉讼。

第三，环境侵权诉讼原告的范围狭窄。首先，虽然我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”但该规定过于笼统，对于环保组织能否代表其成员起诉没有明确规定。这样，如果对一个可能危及到某一区域生态安全的区域性开发行为，所有潜在的受害者不敢起诉，而环保团体由于不具有原告资格又不能起诉，该侵权行为就不能得到及时有效地排除。^[4]其次，《行政诉讼法》和《民事诉讼法》都明确规定，人民检察院有权对行政诉讼和民事审判活动实行法律监督。但从实际来看，这种监督作用的发挥仅仅体现在对法院生效的判决和裁定提起抗诉一种方式上。在行政诉讼中，原告是处于被管理地位的公民、法人或者其他组织，而被告是享有国家行政管理职权的行政主体，双方在诉讼中的地位虽然平等，但在行政法律关系中的地位是绝对不平等的。在这种情况下，如果环保行政机关作出的某一具体行政行为违法侵害了环境公共利益或环境个人利益，具有原告资格的公民或者组织不愿或不敢起诉，那么，该具体行政行为就无法受到司法审查，无法被人民法院予以撤销。

四、我国环境公益诉讼在司法领域中的探索与实践

（一）司法审判实务中出现大量环境公益诉讼案件

环境公益诉讼在我国法律上至今缺乏明文规定，但是审判实践中已经出现大量的环境公益诉讼案件，其中很多已被法院受理，并做出合理的判决。

案例一：2001年9月24日，在山东省德州市乐陵市，被告范某以其同村村民董某的名义，在乐陵市工商行政管理局以加工、销售橡胶助剂、沥青的名义注册登记了“乐陵市金鑫化工厂”，并领取了营业执照，之后，范某用其在2001年3月、4月购进的石油制品加工设备以及同年7月以非法渠道购进的原料，开始炼制石油制品项目，原料以800～1300元/吨价格购进，炼制后以1800元/吨的价格出售，已经产油100余吨，销售金额18万余元。经取样检查，该石油产品质量不合格，属于非法生产，对周围环境有严重影响，严重威胁人民的生命、财产安全。

2003年4月22日，乐陵市人民检察院，针对金鑫化工厂非法经营国家明令禁止的小炼油项目，并严重污染环境的行为，提起环境民事公诉，请求法院判决其停止侵害、消除危险。同年5月9日，乐陵市人民法院判决，金鑫化工厂必须自行拆除污染设施、停止侵害、消除危险。

案件二：2007年12月10日，贵阳市“两湖一库”管理局作为环境公益诉讼的原告，向环境保护法庭提起环境污染损害诉讼，起诉位于安顺地区平坝县境内的贵州天峰化工有限公司，要求其停止排污侵权。

法院经审理查明：天峰化工有限公司自20世纪90年代中期投入使用以来，每年产生20万～30万吨的磷石膏废渣，所堆放的磷石膏废渣总量已有200万～300万吨。但该公司没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，磷石膏尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入红枫湖上游的羊昌河。

法院审理后认为，被告在没有修建有足够环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放磷石膏废渣的行为，已经侵害了磷石膏尾矿库渣场以下的羊昌河流域附近居民以及将红枫湖作为重要饮水源的百万贵阳市民的利益，其行为构成了侵权。故原告的诉请应当予以支持。被告应当立即停止向上述未修建任何环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放新的磷石膏废渣，同时应立即采取合理措施，建设相应的渗滤回收装置，以尽可能地阻挡磷石膏废渣向外渗滤。此外，被告还应当尽快按照已经制定的整治方案将剩余废渣即被严重污染的泥土进行清运，保持水土稳定，防止水土流失，尽快排除该废渣场对环境的影响，消除废渣对环境造成的危险，在保证环保的前提下，组织好生产。考虑到被告的现状，结合该废渣场长期存在，进行治理需要一定的时间的实际情况，法院酌定被告排除妨碍、消除危险的期限为3个月。^[5]

案例三：2006年9月前后，熊某某、雷某、陈某某三人协商合伙在贵阳市小河区竹林村所属乌龟山上开发旅游餐饮项目。9月25日，熊某某与竹林村村民委员会签订了《荒山承包合同》。约定乙方承包乌龟山作为绿化管理使用，不得损坏植被，只能培植花卉和盆景，承包期50年。之后，三人另就承包经营项目签订了《“乌龟山”承包合伙协议》，约定熊某某为该合伙项目的法人代表，三人按照出资比例分配项目经营收益、损失及承担责任。签订合同后三人未向任何部门申报规划、土地使用及建设施工手续，即在乌龟山上进行施工，造成乌龟山山体损坏，山上林木植被被破坏2000平方米。

2008年11月26日，贵阳市人民检察院以民事原告的身份，向法院提起了环境公益民事诉讼，告熊某某、雷某、陈某某三人未经任何部门批准，在水源保护区内修建房屋及附属设施的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律法规的规定，请求判令其停止侵害，拆除在阿哈水库乌龟山上违法修建的房屋；恢复阿哈水库乌龟山上被毁坏的植物2000余平方米。

经环保法庭当庭组织调解，原告贵阳市人民检察院，被告熊某某、陈某某、雷某以及第三人自愿达成如下调解协议：①熊某某、雷某、陈某某同意在签订本调解协议之日起30日内拆除在贵阳市阿哈水库乌龟山上修建的房屋及附属设施，并恢复乌龟山上的植被；②如果被告未在上述期限内拆除该房屋及附属设施，则原告贵阳市人民检察院有权向人民法院申请强制执行。^[6]

（二）地方关于环境公益诉讼机构的设置和制度规定

在贵阳、无锡、昆明等地的环境公益诉讼实践中，地方司法机关注重机制和制度建设，并已经制定了相关规章制度，用以指导实践，难能可贵，更值得借鉴。

1.贵阳市的规定

红枫湖等“两湖一库”是贵阳全市主要饮用水源，为了保护水源防止污染，市政府特设管理局。为有效遏制水污染，2007年11月20日，贵阳市委和贵州省高级法院批准设立贵阳市中级法院“环境保护审批庭”；11月26日，贵州省高级法院又批准设立贵阳市清镇市法院“环境保护人民法庭”；12月12日，贵阳市法院向全市发出《指定管辖决定书》，明确全市所有涉及环境保护的一审案件，包括“环境公益诉讼案件”，均由清镇市法院“环境保护人民法庭”集中管辖。该决定书明确规定：“各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门，可作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼。”“案件类型涉及‘两湖一库’及环城林带的环境保护、管理、侵权、损害赔偿等案件。”

2.无锡市的规定

2007年一场因为蓝藻污染导致的饮用水危机，使无锡市感觉到前所未有的压力，当地也在探索新的机制。2008年5月初，无锡两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。9月8日，无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。依该规定，“环境民事公益诉讼”是指法院、检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件3种方式所实施的诉讼活动。在提起环境民事公益诉讼程序中，检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位。具体是指，检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，对被督促起诉单位无正当理由未向法院起诉，不提起公益诉讼可能导致环境公益遭受进一步损害的，可以向法院提起环境民事公益诉讼，并制作《民事公益诉讼起诉书》。

2008年12月8日，无锡市中级法院、市检察院、市政府法制办联合发布了《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》。该意见规定，检察机关在办理环境民事公益诉讼案件中，需要由相关环保部门提供勘验、监测、检测、鉴定、化验、评估等技术数据结论的，可以发出《协助提供证据材料通知书》，相关部门应当按照合法、客观、科学的原则，全面收集并及时向检察机关提供有关证据材料。^[7]

3.昆明市的规定

为拯救正遭受严重污染的滇池，当地各部门努力探索，寻求出一条切实有效地可行性方案。2008年11月5日，昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。市中级法院设立环保审判庭，有条件的基层法院也可以设立环保审判法庭，对涉及环境的刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”的审判执行模式，并积极探索环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼。另外，市检察院设立了环境检察处，市公安局设立了环保分局。该意见规定，环境公益诉讼的案件，由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。环保部门在环境污染事故鉴定、损害后果评估方面，对环境公益诉讼提供技术支持。

（三）各专门行政机关、司法机关对环境公益诉讼实践的鼓励与支持

2005年12月3日发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：“研究建立环境民事和行政公诉制度”，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国家首次明确提出推定环境公益诉讼。

最高司法机关的态度也是积极的。国家环保总局2005年在起草前述“决定”的过程中，曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院于同年8月5日回复指出：“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”据报道，最高人民检察院领导在中国法学会诉讼法学研究会2006年年会表示，针对公益诉讼遭遇的制度困境，研究建立“社会公益诉讼是民事诉讼法研究的创新使命”。最高人民法院2008年7月专门召开了“水资源司法保护研讨会”，研究环境公益诉讼、跨界环境污染的特殊管辖等问题。近年来，全国人大代表和政协委员先后多次提出关于建立环境公益诉讼制度的建议。

因此，无论是作为履行国家公诉职能的检察院，还是环保行政部门，乃至环保团体组织，都有权“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，包括提起环境公益诉讼；人民法院同样也可以受理和审判环境公益诉讼案件。

五、我国环境公益诉讼原告资格的构想

根据以上我国司法实践趋势来看，给予更多的公民和组织以诉权不仅是减少污染和破坏行为的需要，也是符合世界环境法和诉讼法发展潮流的。因此，笔者认为，环境公益诉讼的适格原告应包括以下几方面的主体：

（一）检察机关

检察机关对某些公益诉讼案件向法院提起诉讼，是世界上比较通行的做法。公益诉讼制度的确立和检察机关介入民事诉讼的制度设计，会在相当大的程度上扩大司法对社会的间接管理功能。市场经济就是法制经济，市场经济条件下的社会管理强调通过法律进行的无形调整，淡化和缩小政府具体有形的管理，在此情况下，司法的功能必然扩大。公益诉讼涉及社会公共利益，由检察机关提起诉讼并由法院进行裁判，意味着检察和审判功能的同时拓展，是法治社会的必由之路。如果说原先的民事检察抗诉是对法院审判的必要制约，那么民事检察起诉则是对政府行政的必要制约，因为在通常情况下政府是社会公共利益的管理者，检察机关提起公益诉讼至少间接与政府的管理职能有关。公共利益受损，无人提起诉讼已是一个不争的事实。由吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，引发松花江水污染这一案件可见一斑，类似的小案件也很多，这些案件至今也无人提起环境公益诉讼，环境纠纷在法律上不了了之，肇事企业没有承担相应的法律责任，也没有担负起修复生态环境的义务。在大量公共利益受侵害无人提起诉讼的现实面前，需要具有环境民事公诉权和环境公益诉权的机关来提起诉讼，在中国，按照《人民检察院组织法》的规定，检察机关是国家法律监督机关，其代表国家利益、社会利益，运用公力救济方式提起环境公益诉讼，应视为保护民众公共利益的基本要求。

鉴于此，江伟、孙邦清等学者在民事诉讼法修改建议稿第三稿中规定“在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害者的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害者人损失的民事诉讼。”以确定检察机关的原告资格，且检察机关相对于公民，还享有优先起诉权。笔者认为，此种构建比较合理，应予采纳。

（二）公民个人

公民个人可以作为原告向法院提起环境公益诉讼。公民个人包括两类主体：一类是环境侵权行为的直接受害人。一般而言，直接受害人提起诉讼毫无疑问首先是为了自己的个人私益。在通过参与诉讼为自己带来利益的同时，也给其他的“搭便车”的受害人带来了补偿的机会。但须以直接受害人适用公益诉讼程序启动公益诉讼为前提条件。另一类是社会一般公众。对于社会一般公众成为适格原告，主要有两方面理由：其一，公益诉讼制度是为了维护社会公共利益而设置的制度，因此就应该体现其社会性、公共性，在原告资格方面也应该允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼。否定公民环境公益诉讼原告资格的观点主要是为了避免滥诉，但是笔者认为，应该通过制度的具体设置和操作层面来避免滥诉，而不应通过剥夺公民个人的诉权的途径来避免。而且公共利益虽然与公民个人没有直接的利害关系，但并不是没有利害关系，它关系到公民个体权利的实现，环境的污染和破坏最终会使公民的权益受到侵害，因此应当赋予公民个人通过司法途径对公益损害予以救济的权利。其二，如果只允许公民个人向检察机关告发，而由检察机关决定是否起诉，那么检察机关在这其中就扮演了极其重要的角色，是否提起环境公益诉讼完全由检察机关决定，我们认为如果检察机关一直处于积极履行职责并判断准确的状态尚好，但如果检察机关由于各方面的原因判断有误或者怠于履行其职责时，就势必不利于公共利益的维护。而且，在为维护环境公益的行政诉讼领域，如果仅允许公民个人通过向检察机关“告发”而由检察机关来决定是否提起诉讼的途径来维护公益，那么这种形式实质上依然是公权间的相互制约，并没有充分发挥私人力量对国家权力的监督和制约。因此，在有关学者行政诉讼法最新修改稿中，规定：“公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不起诉的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”以此作为对检察机关优先起诉权的补充。

（三）环保团体

环境保护团体以环境公益诉讼的原告身份向法院起诉，是环境公益诉讼制度的重要内容，环保团体往往对环境问题积极关切，再加上其能在科技和法律问题上提供专业知识，使其能与实力强大的侵权人形成法律上的对抗和制衡，以解决公民个人面对造成污染的公司、组织不知道也不能够甚至是不敢起诉的困境。因此，环保团体在未来公益诉讼上必将扮演很重要的角色。事实上，有些环境侵权案件中虽然受害人众多，但是难以确定原告，以2005年松花江水污染事件为例，吉林化工厂污染松花江水，造成松花江下游居民饮水受污染，这一事件中，原告主体资格就很难确定。但是从美国法来看，他们很少是以公民自己的名义进行诉讼，大多数公民诉讼是通过环境保护团体进行的，有时为了需要，他们会成立团体，代表公共利益起诉，这种高度发达的社团组织，极大地推动了美国公益诉讼制度的发展。环保团体不论在推动环境法的制定，还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用。当政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或者为受害的公众提供充分的保护或救济，个人面对强大的政府和环境污染破坏者无能为力时，环保团体可以代表公民或个人，提起保护公民合法环境权益的诉讼。在中国，尽管有了一些环保社团，但他们与公民诉讼制度中所要扮演的角色还存在着很大的差距，因此，我们必须大力促进民间环保组织的建立和壮大。

（四）环境行政机关

环境保护是国家的一项职责，宪法规定了自然资源的国家所有权，根据“环境公共信托理论”，国家受全体共有人——国民的委托代为行使环境管理权，承担保护环境的义务。因此，环境行政机关应以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼。前文所举的贵州省“两湖一库”管理局告贵州天峰化工有限公司一案，以及贵阳市《指定管辖决定书》中关于“两湖一库”管理局，各级环保局，林业局等相关职能部门，可为环境公益诉讼适格原告之规定均很好地体现了这一思路。

［本文载于《中国环境法治》（2009年卷），法律出版社2010年版，合作者姚世彬］

【注释】

[1]蔡守秋.环境资源法学教程［M］.武汉：武汉大学出版社，2000：281-288.

[2]许朋伟，彭强.试论环境公益诉讼的理论基础［J］.科技信息：学术版，2008（9）：387.

[3]金瑞林.环境法学［M］.北京：北京大学出版社，1994：203.

[4]常纪文，杨金柱.国外环境民事起诉权的发展及对我国的启示［J］.别涛.环境公益诉讼［M］.北京：法律出版社，2007.

[5]陈媛媛.无锡出台环境公益诉讼规定［N］.中国环境报，2008-11-24（3）.

[6]刘益，查兴田.贵阳一环境公益诉讼案一审审结［N］.贵州日报，2008-12-02（9）.

[7]李云超，金晶.贵州环境公益诉讼第一案宣判［N］.人民法院报，2008-01-02（1）.