资政院的历史评价

四、资政院的历史评价

资政院是晚清政府设立的仿效西方议会模式的全国舆论性机构，无论是在理论上还是在实践中，逐渐演变的资政院都已经具备议会的雏形，是处于过渡形态的初级的议会。它是西方资产阶级代议制在中国的最早尝试，这在中国历史上是亘古未有的——在中国宪政发展史上是第一次，同时也是中国民主议会政治的开端。可以说，资政院的设立和运行是预备立宪之重头戏，凝结了国人在局势动荡的社会背景下求民主、开议会、施宪政的政治夙愿，在预备立宪乃至整个中国的现代化进程中都具有重要的历史地位。

作为中国第一个具有议会色彩的全国性议事机构，资政院是各方政治力量博弈和妥协的产物，纷繁复杂的生存背景和纵横交织的各种矛盾造就了其多元性的特点。一方面，作为从封建王朝内部衍生出的机构，尽管标榜为开设议会的基础，但从一开始资政院的统领大权就牢牢掌握在权力核心集团手中。在法理上资政院不是议会，只是一个具有咨询性质的机构，不享有议会的立法权，也不对行政权构成约束和制衡，只是议论政事以“持公论”、“资参考”的一个部门。另一方面，对代议制度信仰至极的立宪派尽管对于资政院以“准议会”的面貌出现感到失望，但又对清政府抱有极大幻想，希冀逐步缩短立宪时间，早开国会，改变资政院的性质，提高其政治地位，遂将资政院视为实现民族资产阶级利益和政治主张的合法阵地，进行了大量的参政议政活动，并逐渐成为资政院的主力。因此，资政院生来就具有突出的两面性——不仅是皇权与民权共存并激烈斗争的过渡性议会组织，也是封建统治集团与资产阶级立宪派暂时妥协的联合阵地，本身充满了妥协和矛盾的色彩。

(一)资政院的设立标志着中国议会政治的开端

毋庸讳言，“宪政体制是民主政治体制结构的重要组成部分。宪政体制实际上就是保障民主政治的法制条件”。^[56]而中国几千年实行的都是专制统治，人民从无民主和自由可言。因此在晚清预备立宪运动中，首要任务便是建立一个立宪机构。由于封建传统积习深厚，宪政的基础薄弱，以致整个宪政制度的推进非常缓慢。我们从立宪机构的组成和活动情况，就可发现在中国实现宪政之艰难。清末政治体制改革走的是仿行宪政之路，即在模仿西方的基础上建立起一整套宪政体制，而资政院的出现便是中国建立立宪机构的最早尝试，在一定程度上具有民意机关的色彩，标志着中国议会政治的开端。

1.资政院不同于仿行立宪之前封建王朝的政府机构

首先，在法理上，资政院已经成为具有不完全立法权的立法机关。比如，资政院拥有宪法以外各种新定法典及其修改的职权;一切新的法典不经其议决不能成为法典，不经其议决也不能修改。其次，资政院拥有一定的监督、制约政府的权力。比如，议决国家财政预算、决算、税法和公债的职权;核议具奏谘议局与督抚异议事件的权力;核办督抚侵夺谘议局权限或违背法律的权力。再次，资政院具有了与行政机关制约平衡的地位。比如，它与军机大臣的地位是对等而不是从属的，当彼此意见分歧时，双方都有具奏权而不必奉军机处之令行事;资政院还有质问行政部门的权力，有弹劾侵夺资政院权限和违背法律的军机大臣和行政大臣的权力。

现实情况下，资政院并不是晚清政府能完全按照自己的意愿操控的，这是资政院与过去帝制下设立的所有机构的最大区别。资政院虽然受到封建王权的牢固控制，其组成方式和选任途径也不完全符合宪政精神，但在理论上已经成为国家政治权力的中心，凡有关国家政治生活的重大事件，如宪法和其他法律、法规的制定，内阁的建立和确认，国家重大经济政治议案等，均须经过资政院议决。

此外，资政院《议事细则》对议事程序的规定与立宪国家的制度颇为类似，开会、讨论、表决充满了民主精神，一扫衙门专制的恶习。《分股办事细则》规定将全部议员分为6股，每股互推股长和理事;股员又分专任、特任两种，由股员互选正副股长;专任股员分为数科，各科互选审查长;股员会的议事程序、表决方法等，也同立宪国家一致。如果说资政院在实质地位和实享权力方面尚不能达到西方国家的议会的高度，那么这两项细则所规定的议事程序和选举程序，则在一定程度上向议会运作程序模仿与靠拢。

总之，由于资政院受到政府控制，而其行使职权却朝着挣脱封建桎梏的方向，这也表明国家政治权力处于不断的调整和重构之中，但至少在形式上权力趋于分散，不再系于君主一身。资政院的成立，极大地推动了预备立宪的进展，是传统的君权基础发生动摇的重要标志，^[57]它实际上代表了一种比较温和的改革路线，是中国法制现代化进程中的一个站点，标志着中国议会政治的开始。

2.资政院是晚清立宪民主政治的试验田

资政院给资产阶级立宪派实施民主参政议政活动提供了合法场所，在预备立宪各项措施的落实中扮演着重要的角色。资政院的议员，尤其是立宪派议员，敢于挑战高高在上的王权，违抗清政府的意愿，力图按照本阶级的政治需要去认识和改造资政院，真诚地希望实现立宪政治，意图“以国会精神行之”，^[58]造成“以国会组织寓诸资政院”的既成事实。^[59]他们活跃在这块舞台上进行了充分的演练——提案、表决、辩论、演讲、抗议、辞职、弹劾、请愿等，向清王朝争取监督和限制政府的权利，争取自由平等，争取民主宪政，以咄咄逼人之势，力图将整个国家的运作纳入宪政的轨道。

资政院第一届常年会期间，“质问之矢百出，亦间中政府要害，颇有栗栗危惧者”。学部尚书自己不敢到资政院，便委托特派员事先备好答词，并一一检查“恐其有错误碰钉子”;^[60]理藩部因提案失当大受攻击，法部尚书“颇有戒心，将已提出的法案又悄悄撤回重新修改”。^[61]第二届常年会召开前，邮传部尚书害怕议员追问借用外债之事，拟派司员黄为基到资政院代受质询，黄为基极为紧张，“不愿充当此差”。^[62]时已当上内阁总理的庆亲王奕劻，想到上届年会“已极纠葛”，预计本届年会“势必更甚”，尤其“恐有推翻内阁之现象”，故“甚属灰心”，于慌乱中“具折乞退”。^[63]为何这些位高权重之臣会如此惊恐?他们所畏惧的，并非具体的议员个人，而是由资政院所带来的某种制衡作用，换言之，资政院展示着古老的中国正步入立宪政治轨道。

资政院的开设和运行与民选议员的参政和议政，显示着近代中国社会的政治文化开始由顺从的政治文化积极地转变为参与的政治文化。首先，资政院民选议员的言行，可作为此一时代意识形态转变的写照。当时资政院议员在院中发言极为自由，可以毫无顾忌地针砭时弊，合法地抨击政府;提出各种议案，节制政府预算;参与中央立法，影响政府决策。其次，这种参与性也体现在社会舆论与各种社团组织发展迅速，在政治舞台上日益扮演重要角色。社会舆论、人民利益团体与政治性团体积极关注资政院的活动并参与其中，对资政院既是一种支持，也是一种压力，使晚清的政治形势表现出相当程度的近代化。再次，资政院允许人民旁听，这种开诚布公的态度赢得民众极大支持。资政院在正式开院议事前，制定了一个《资政院旁听规则》，规定允许下列5种人参加旁听:“一、王公世爵。二、各国外交官。三、京外大员。四、普通旁听人。五、报馆主笔。”^[64]虽然对旁听人员采取严格限制，但毕竟这种政务公开的做法极大地尊重了人民的知情权，有利于推进民主政治，并且此举在中国是没有先例的。报界人士参加旁听，使当时报纸对会议情况有了较多报道，从而使更多人了解、知悉资政院的运作。到资政院开第10次会议时，除与会议员和列席会议的官员外，“旁听尚得二百余人，外宾十余人”。旁听的人数居然超过了议员人数，可见舆论对资政院的关注以及其对旁听的限制相对之宽松，在某种程度上更为接近西方国家议会的开会方式。资政院允许中外记者及人民旁听，并将议员的全部讨论一句不漏地在全国各种报刊上公开刊登，扩大流传范围，吸引民众评议，使民间舆论同样取得攻击政府、批评时政的合法地位。这是我国几千年专制统治以来，人民合法公开参与批评时政的开始，由此君权日趋式微，民权日益伸张。我国政治的运行终于冲破了数千年来传统封闭的藩篱，揭开了近代公开参与型政治的序幕。

3.资政院催生了中国史上首个责任内阁

资政院设立之初，正值声势浩大的第三次国会大请愿运动，请愿团向资政院递交了关于立即组织责任内阁并于翌年召开国会的请愿书，资政院收到后遂向朝廷代呈请愿书，并附折表示支持。会议政务处的王公大臣们在奉旨研究讨论后，一致同意裁撤军机处，改设新内阁，并欲通过对内阁人选大做文章以保留原有权力。1910年11月3日，摄政王载沣召开御前会议，与重臣讨论此事，次日，清政府下谕宣布将于1911年组织责任内阁，1913年召开国会。12月25日，清政府又下谕命宪政编查馆慎重、详细地拟定内阁官制，并具奏上报。

1911年5月8日，宪政编查馆和会议政务处共同拟定的《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》获清政府批准颁布，同时并任命庆亲王奕劻为内阁总理大臣，大学士那桐、徐世昌为内阁协理大臣，联同耆善、载泽等人组成新内阁，同时，裁撤军机处、旧内阁和会议政务处。这个奕劻领导的新内阁，由于皇族成员超过一半，被人嗤为“皇族内阁”。

这一举动与君主立宪制下责任内阁的基本原则相左，一出台即遭受到朝野上下的强烈反对。在民选议员的推动下，由总裁代表资政院立即向晚清政府提出另组责任内阁以取代“皇族内阁”，开放党禁，协助起草宪法三项要求。晚清政府最终同意解散“皇族内阁”，“袁世凯著授为内阁总理大臣，该大臣现已前赴湖北督师，著将应办各事略为布置，即行来京组织完全内阁，迅即筹划改良政治一切事宜”。^[65]袁世凯复出组阁，即标志着违反“君主不担负责任，皇族不组织内阁”这一“君主立宪国唯一原则”的“皇族内阁”垮台了。

但是，在“皇族内阁”辞职后清政府随即径自任命袁世凯为内阁总理大臣，负责组织责任内阁，这一任命并不符合宪法信条的有关规定。资政院向清政府指出违宪之处，以维护《宪法重大信条十九条》的尊严，清政府只得收回成命，俟资政院选举结果公布后再行确定。“兹经臣院于九月十八日(11月8日)，遵照宪法信条，用无记名投票法公举内阁总理大臣，以袁世凯得票为最多数，理合恭折奏陈，请旨任命，伏起皇上圣鉴。”根据资政院的选举结果，清政府重新发出对袁世凯的任命，“朕依宪法信条第八条，命袁世凯为内阁总理大臣”。^[66]

袁世凯出任内阁总理大臣并非由圣意裁夺而是依照法定程序选举产生，随即袁世凯推举阁员报朝廷任命，于11月16日组成了新内阁。内阁中虽未排斥满人，却并无皇族成员。在清末预备立宪中共出现了两届内阁，但两者的性质、组阁的法理依据和法定程序却有质的不同。袁世凯内阁取代“皇族内阁”，实为清末预备立宪史和中国宪政史上的一大进步。

(二)资政院的设立及其活动促进了近代政治文化思想的传播

纵观西方宪政史可以发现，西方国家的议会制度也经历了一段发展的过程。如英、美国家的国会，起初也是咨议机构，后来随着宪制与宪政的发展与完善，性质才得以发生改变，地位得以提高。资政院设立于晚清预备立宪时期，本来即是为君主立宪作准备，也就表示此时中国尚未进入到君主立宪阶段，因此，资政院没有演变为中央议会性质的机构并不为奇。但是，作为立宪机构的资政院的设立，意味着中国古代封建王朝君权至上的基础开始动摇，在负载着立宪民主底蕴的立宪运动促使下，近代政治文化思想在社会上广为传播，中国政治也开始向以民主和分权为主要特点的近代宪政权力架构转变。

1.资政院是对政治分权与制衡的初步尝试

晚清政府在预备立宪时就拟订了三权分立方案:“立宪之精意，即以国家统治之权，分配与立法、行政、司法之三机关。”^[67]就军机处的裁撤和责任内阁的建立来看，在体制上包含有限制君权的要素。军机处是皇权高度发展的产物，它为责任内阁所取代，无疑是对专制王权限制的最好例证。作为议院雏形的资政院改变了封建君权专制的局面，开始在皇权的笼罩下进行分权的艰难探索，并在一定程度上已具有有限的立法权和监督权。

根据《钦定宪法大纲》和“十九信条”的规定，资政院的设立缩小了皇帝的权力，扩大了议会的权力，吸纳了近代西方的议会主权理论。“宪法改正提案之权属于国会。”“陆海军直接皇帝统率，但对内使用时，应依国会决议之特别条件，此外不得调遣。”^[68]从形式上讲这种关于以国会权力制约皇帝权力的规定，建构的乃是君主立宪模式，这就把戊戌维新思想家们所描绘的国家模型法律化，实现了由皇权无限向皇权有限的转移。

《资政院章程》更是明确规定资政院具有议决预算、决算、税法、法典等方面的权力，^[69]尽管君主有权否决它所通过的议案，但种种国家大事首先要经过它批准，而且它还有“自行草具议案”的权力，因此可以说资政院是有一定决策权的国家机关。正如一位在中国生活多年的西方观察家(莫理循)所言:“临时议会(指资政院——作者注)已在某种意义上掌握了过去从未指望过的权力。”^[70]在某种意义上，资政院制度下的君主，从一个至高无上的决策者变成一个最高仲裁者，这是社会新兴阶级力量对皇权进行节制的良好开端。当然，由于资政院自身权力的局限性，它还远远没有实现在分权制度层面的完善。

2.资政院的运行渲染了近代民权思想

近代知识分子不断引入西方法律文化，“天赋人权”的观念逐渐成为先进的知识分子借以批判封建专制制度的锐器，在汹涌澎湃的人权思想的激荡下，晚清政府不得不由过去彻底否认民权转而有限度地承认民权。《钦定宪法大纲》在首保“君上大权”的基础上，用9个条款规定了臣民的权利义务。资政院的设立与运行，也促使了民权思想的普及，并使民权在制度上和实质上都得到了多数国民的接受与认可——《资政院章程》对资政院议员的选举办法做出了具体的规定，为民权的实现奠定了制度基础。在资政院的活动中，民权问题更是成为了一项重要内容，资政院的所有活动几乎都是围绕民权展开的。

从第一届资政院民选议员组成来看，98名民选议员中，“绝大多数是具有传统功名的官绅，其中进士22人，举人37人，贡生21人，生员8人，其他10人，各占22.4%、37.8%、21.4%、8.2%、10.2%”。^[71]这些议员与旧式官绅已经有所不同，不少人除有传统功名外，还接受过近代新式教育，譬如资政院中有24人曾到日本留学或考察，他们已是资产阶级化或具有资产阶级倾向的新式知识分子，其政治态度明显较为倾向于立宪，代表着资产阶级的利益。因此，议员的组成和政治观念也决定了资政院不同于一般的官僚咨议机关。诚如当时一篇文章所说:“代议之政治，参政之权利，我国民将于谘议局中先尝一脔焉。”^[72]

从资政院的议政活动来看，民选议员为其宪政主张而摇旗呐喊，为其民主参政权益的实现而奋力争取，这使资政院的运行具有了崭新的特色。一位旁听过会议的美国人评论说:“民选议员紧握控制议会之权已大获成功，钦选议员已在彼等之牵制及左右下，议事及票决均以民选议员为转移。几位显得有卓越能力及善辩之民选议员，已成为该院之领导者。”^[73]在资政院第一届常年会召开期间，议员所提议案共40宗，很大一部分出自民选议员，其中牟琳一人独提4宗。而且民选议员还临场提出一些重大议案，如各省谘议局请资政院代为陈奏“速开国会案”，在资政院开议时，民选议员竞相演说，导致清政府不得不改变决定，将此案由各省谘议局陈请案转为资政院具奏案。

可以说在中国法律文化演进史上，资政院的设立和运行第一次有限度、有条件地确认了民权事实，促进了以民权思潮为代表的现代政治思想的传播，加速了中国政治近代化的进程。资政院的设立使民权开始有了一个实现渠道，在那之后，“由立宪党人发动与直接参与的国会请愿运动虽没有动员社会一般大众的直接参与，但通过运动第一次把宪政理念扩展到几乎所有的识字阶层。它所营造的社会氛围超出了请愿本身，使宪政在中国成为不可阻挡的历史洪流”。^[74]

3.资政院明确反映了资产阶级的政治诉求

资产阶级立宪派充分利用资政院这块阵地，为立宪进程呐喊献言，为本阶级争取利益，表达其民主政治的权利诉求并达到部分实现。他们确信自己在法理上的崇高地位，利用资政院的法律议决权、议案提案权等权力，遵循西方议会制度的民主程序，大胆抨击违法越权的地方督抚，甚至批评政府、评论上谕、弹劾军机大臣，提议、审议并议决了部分有价值的议案。其中确有不少议案或议案条款符合中国社会的发展方向，带有近代民主色彩，具有历史进步意义。这主要体现在三个具体议案中。

一是“修正报律议案”。许多立宪派议员要求政府应给报馆以更多的新闻自由，若各报馆报道国家秘密事件，政府也不应对其施以监禁等重惩严处。他们认为这是因为在腐朽的官僚统治机制下，根本谈不上有什么秘密，所谓的秘密，只是隐瞒国民，而不能隐瞒国外，因为外国的媒体对此已作清晰的报道了。报馆之所以披露中国的种种失败，其目的非为批评，实为救治，是为了使全国皆知，大家共商补救的方法，“此等热忱实由于忠爱而发，自应嘉奖之不暇，何得加以监禁之罪?况且，报馆的主义就是新闻，并不是秘密，如果说国家要保全秘密的话，应该是外务部的责任”。^[75]

二是“大清刑律案”。在讨论此案时立宪派议员主张“凡各地未载入祀典的重要坛庙，均可任由民间将其改为学堂公所，政府不得加罪，否则即是教人迷信神权，殊非国家立宪政体”。^[76]这些，已初露五四运动时期提倡民主、反对专制，提倡科学、反对迷信的端倪。

三是“陈请剪辫易服的具奏案”。这一议案源自湖南宁乡周震麟给资政院的剪辫易服说帖，资政院在进行陈请审查后认为不用通过会议解决，但是，资政院内的立宪派议员并不认同且群起力争，“立宪派议员易宗夔从世界主义、国家主义、社会主义、个人主义四个方面，力陈剪辫易服的便利与必要”。他说:“现今的世界各国都没有保留发辫的，中国也决不应该留此野蛮制度。”^[77]议员罗杰也力言:“辫装不变，其害有六。”^[78]此案经过立宪派议员的努力争取，得以列入会议议题，并最终以101票比27票的压倒性优势通过了此项议案。

虽然在腐朽的专制制度下，立宪派议员在资政院会议期间提出或议决的一些具有近代色彩的议案，无疑具有一定的空想性，既不能扭转乾坤，甚至难以取得社会实效。但是，这些议案的价值，并不在于立宪派议员是否改变了专制政体，而在于它在一定程度上帮助中国人民从专制的思想桎梏中解脱出来，在预备立宪中普及了民主思想，从而大大促进了中国立宪政治运动的发展。

总之，晚清资政院是清政府“仿行宪政”构想下最为杰出的产物，它的设立与运行既有封建统治难以为继而试图仿行宪政以谋求出路的偶然性，也有民族资本主义发展以及民族资产阶级成长的必然性。然而，正是历史偶然性和必然性的交织，才使资政院在中国近代政治史中占据特殊的地位。作为晚清政府推行君主立宪政体下的产物，资政院是向现代议会过渡的雏形，其一系列活动表现出了宪法正在取代至高无上的皇权而获得权威。^[79]这标志着中国传统的立法、行政、司法一体化的专制集权制度开始瓦解，先进阶级开始探索和实践分权与制衡的政治模式。从某种意义上说宪政的本质就是“限政”，即用宪法和法律来限制政府的权力，保障公民的基本权利。立宪派作为资政院的中流砥柱，凭借其执著的宪政情怀和坚定的民主理念，几乎把御用的咨议机关转变为代表民意的国会，资政院因此成为清末预备立宪史中最为壮观亦最富历史意义的部分。

(三)资政院是各种政治力量妥协的产物

资政院是由清政府主持筹备并召开的，作为应付局势的权宜措施，从成立时就引起各方议论。由于既要“遵旨仿行宪政”，^[80]又要“代表民意，监督政府”，^[81]资政院从一开始就是各派政治力量妥协的产物，并逐渐演变成为展示各种矛盾的“橱窗”。分而述之，资政院的妥协性主要体现在清政府和立宪派的妥协、君权与民权的妥协这两个方面。

1.清政府与立宪派的妥协

从形式上来看，资政院是清政府与立宪派相互妥协的产物。立宪派作为晚清极为重要的一派政治力量，由衷地向往资产阶级民主政治中最为重要的代议制度。但是他们既没有强大的政治力量作后盾，也没有实际上的政治权力，所以他们不得不依靠封建君主的力量和统治集团内部的矛盾，去推行他们的社会改革主张。因此，尽管立宪派对于清政府最终选择设立资政院而不是开设国会感到不满和失望，但基于政治上的软弱性，立宪派依然对资政院抱有极大希望，并将其作为实现自己宪政主张的主要阵地。

立宪派的组成人员主要包括原来的维新派，一些接受西方宪政思想的绅商权贵和朝廷开明官僚等，作为上层资产阶级的政治代言人，他们要求在君主体制之下开国会、设议院。梁启超曾说过:“谓代议制度，为现在所有最良之制度，决非过言。”^[82]戊戌变法失败后，国内集权政治更甚，但此时立宪之声已甚嚣尘上，不绝于耳，立宪派为宣传君主立宪思想积极奔走呼吁。义和团运动让清王朝受到了沉重打击，《辛丑条约》的签订更使民族危机空前深重，内外交困之下清政府无奈抛出了变法上谕，仍不提立宪问题。然而，名为变法实为苛政的新政，使社会矛盾更加尖锐，革命形势日趋高涨。于是，清政府只得退一步企图借行立宪来消弭革命危机——派大臣出国考察立宪政治，随后即颁布了《预备立宪上谕》。

在清王朝中推行君主立宪，是立宪派数年来孜孜不倦所追求的政治目标。清政府最终选择实行预备立宪以平局势，一方面是为求自保的权宜之计，另一方面也可看成是在革命形势推动之下对立宪派政治主张所做出的让步。因此，当清政府宣布实行预备立宪时，立宪派顿感欣喜若狂，对此大加拥护。当时，康有为曾发文说:“今者举国同心，咸言宪法，遂至使臣周咨于外，朝廷决行于上。顷七月十三日明谕，有预备行宪政之大号，以扫除中国四千年之秕政焉。薄海闻之，欢腾喜跃，民权既得，兆众一心，君民同治，中国从兹不亡矣。”^[83]预备立宪推行之后，立宪派以为实现政治抱负的时机已经成熟，纷纷组成立宪团体或党派，公开进行立宪制度和民权思想的宣传。这些立宪派团体的成立，标志着立宪派由分散的个人活动进入有组织的活动，正式形成了一个政治派别。^[84]这就为随后作为立宪派代表的民选议员利用资政院扩大政治影响，逼迫作为清政府代表的钦选议员对一些民权议案做出让步奠定了坚实的基础。

颁布《预备立宪上谕》后，清政府随即着手进行官制改革。经过清朝统治集团内部王公亲贵们的反复斟酌和权衡得失之后，庆亲王奕劻决定采纳端方提出的设立“集议院”的方案，并明确指出此“集议院”虽为议事机关但既无立法之权，亦不得干涉由内阁掌管的行政之权，并将其取名为资政院。其实，清政府之所以设立资政院作为开设议会的基础和实行宪政的预备，很大程度上是基于立宪派的强烈要求，此举自然得到了立宪派的赞赏和欢迎。但是，双方对于资政院的性质、地位、权限等根本性问题上则存在着明显的分歧——立宪派要求尽快推动君主立宪制度进入实质性阶段，建立由他们控制的国会;清政府则将资政院作为搪塞舆论的工具，目的是挽救和维护封建专制制度。于是，有名无实的资政院一经推出，便遭到了立宪派人士的不满和抨击，甚至指出“资政院是不伦不类，非驴非马，贵族与士商杂居，行政与立法混成，绝非上议院应有之规制”。^[85]

然而，不满并不等于抵制，抨击也不等于舍弃。在当时封建专制势力占据绝对优势的中国社会，任何模仿资产阶级代议制度的措施都为立宪派带来政治上希望的曙光，他们对之都充满了期待与向往。立宪派一方面对资政院口诛笔伐、竭力声讨，另一方面又进行了大量的积极影响并控制资政院的活动。梁启超就曾经试图说服资政院总裁溥伦为扩大自己的权力而提高资政院的地位，他甚至认为资政院“虽权力至为薄弱，能善用之，则其可举之职固不乏”，^[86]预料立宪派进入资政院后必将能够有所作为。立宪派对待资政院的双重策略，一方面是出于自身政治利益的考虑，另一方面也是基于自身的软弱性和政治力量的薄弱而对清政府做出的妥协和让步。

2.君权与民权的妥协

从本质上来看，资政院是君权与民权相互妥协的结果。立宪政体究其本质即为尊重民权，在以君权为核心的封建王朝应逐渐向资产阶级开放政权，扩充政权的阶级基础。从法理上讲，作为议院前身的资政院理应成为封建统治集团与资产阶级立宪派的联盟，并逐步拥有类似于西方国会的权力。然而，清政府推行立宪并非立足于民主思想和社会发展的基础之上，其根由在于革命浪潮的冲击和社会情绪的愤激，本质上是为应付资产阶级立宪派和缓和革命派掀起的革命浪潮而做出的选择和让步，其目的仍然是为了巩固和维护君权。当时的《东方杂志》这样评价:“吾国立宪之主因，发生于外界者，为日俄战争，其发生于内部者，则革命之流行……二主因之外，则疆吏之陈请，人民之请愿，皆立宪发动之助因。”^[87]

代表君权的晚清政府认为，设立资政院的目的是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，具体途径可以仿效日本，实行二元君主制，使国家权力集中在君主手里，而国会的权限则不能与君主相对抗。资政院应听命于皇上，没有独立的立法权，也没有监督政府的权力;资政院通过的议案，还须君主批准之后才能奉行，资政院可以弹劾政府大臣，但决定权也在于君主;政府(或责任内阁)由君主任命，对君主而不是对资政院负责。代表民意民权的资产阶级立宪派则追求名副其实的国会，他们主张建立君主垂拱于上的英国议会模式——资政院不仅仅是一个独立的立法机关，还是有权参与修订宪法、议决法律和预决算的机关，而且它的“最重要之职务在于代表民意，监督政府”。^[88]作为政府的责任内阁，毋须对君主负责任，而应对国民所选举出的国会负责任。在当时风云突变的政治环境中，资政院最终在各方政治力量的博弈中开院，实质上就是君权与民权互相妥协的结果。

资政院开院后，民选议员和钦选议员的较量拉开了民权与君权斗争的大幕。民选议员的产生是由各省谘议局议院互选后，再由督抚复选确定，基本上是来自立宪派的代表。他们追求真正意义上的资产阶级立宪政治，要求开放民权、限制君权。钦选议员则由清政府钦派，基本上由亲王、郡王、贝勒、侍郎、都统、总兵等王公大臣和高级军政大员担任。他们同晚清政府的统治利益休戚相关，是为巩固清政府的统治而进入资政院，代表着封建专制的立场，主张巩固君权、限制民权。民选议员与钦选议员在出身、地位，尤其是政治主张等方面存在着明显的差别和分歧，这就注定了资政院成为民权和君权相互斗争的舞台，资政院所通过的一系列议案也必定是民权和君权相互妥协的结果。

资政院第一届常年会共开例会39次，全院近200名议员，其中民选议员经常发言甚至每会必言、每案必言。如讨论宣统三年(1911年)预算案时，易宗夔在两次例会上分别发言59次和45次，据统计，易宗夔在常年会期间发言次数共达到416次，居资政院议员之首。1910年10月14日讨论报律案，易宗夔对“政府委员”接连发起质问，“语语有棱”，充满了“发挥民党之真精神”。^[89]此后，“京师政界已皇然以资政院为大敌，民党跋息不可制止”。^[90]民选议员们针砭时弊、抨击政府、弹劾官员，其发言晓之以理，动之以情，使钦选议员和政府特派员自叹弗如。我们不难发现，在民权与君权的较量中，民选议员的积极作为已经使得君权对民权做出了一定的让步。

另外，第一届常年会所议决的47宗议案中，有9宗是由民选议员提出，基本上按民选议员的意愿通过。对于钦选议员提出的7宗，清政府提出的8宗，民选议员都作了不同程度的修正;对于省谘议局提出的16宗、社会各界人士提出的7宗议案，民选议员大多明确予以支持，并力图促成议案按陈请者意愿得以通过。当然，钦选议员中也有少数有识之士和善辩之才，如严复、汪荣宝、陆宗舆、刘泽熙等，但他们的出身背景、政治地位和阶级利益决定了他们必然处于两难之地，因此也影响了他们在资政院中发挥积极的作用。代表民权的民选议员或极力游说或施压逼迫代表君权的钦选议员赞成对其有利的议案，从而促使议案顺利通过，这是在民权与君权的较量中君权对民权做出让步和妥协的结果。

但是，君权向民权妥协并不意味着民权的胜利，事实上，对于资政院通过的有关民主政治、开放民权等议案，清政府从来就没有支持过，更没有付诸实施。对于速开国会案，清政府开始百般拖延以为缓兵之计，而后又倒行逆施，弹压请求速开国会的代表和学生，以致对于速开国会抱有殷切希望的立宪派议员大失所望，却又无可奈何。对于弹劾军机大臣案，首先是摄政王载沣以“硃谕”的形式申斥资政院，清政府随后以“留中”的形式加以处理，既不准军机大臣辞职，又不解散资政院，弹劾军机大臣案就这样不了了之。对于开党禁案，由于军机大臣极力反对，兼之新党的阻挠和革命党人的坚决抵制，清政府并未下旨允许，议案就此也无下文。对于1911年的预算案，清政府虽首肯资政院核定的预算总案属实，并称对于确系浮滥之款项应大力裁减，但又谕旨对于财政状况确实紧张者，则可以说明理由之后上报朝廷奉旨行事，这就为各部各省不执行该预算案提供了借口，议案也因此变成废纸一张。可以说，在资政院的运行中，民权一次次地对君权发出了挑战，并在一定程度上取得了胜利，但这种胜利从没有由议案转化为实践，在关键时刻民权还是无奈地对君权做出了让步，并没有从根本上动摇君权的地位。

(四)资政院的历史局限性

资政院于1907年9月20日设立，于1910年10月4日召开第一届常年会，于1911年10月22日召开第二届常年会，后因爆发武昌起义政治形势急转直下而被迫休会，并随着清政府的覆灭退出历史舞台。究其本质，资政院是晚清政府在风云激荡的时代背景下企图维持风雨飘摇的政治统治而采取的救急措施，其外部各派政治力量的矛盾严密交织，其内部立宪派与清政府的矛盾激烈对抗，以致资政院不能发挥其应有的作用，这些都使资政院不可避免地附带历史局限性。

1.地位尴尬的资政院总裁

资政院总裁是独立的法律实体，对外代表资政院的形象，对内主持资政院的活动，制定议事规则，决定议事日程，并保证其执行。作为资政院的议长，总裁由清政府钦选。《资政院章程》规定:资政院总裁“以王公大臣著有勋劳通达治体者，由特旨简充”，副总裁“以三品以上大员著有才望学识者，由特旨简充”。^[91]《资政院章程》对总裁候选资格做出如此狭窄的限定，充分说明了晚清政府企图通过遥控资政院总裁，从而保证对资政院的绝对领导。但总裁在资政院内部要面对代表民权、追求立宪的立宪派议员，在资政院外部要承担社会舆论的压力和攻击。总裁的钦选方式便决定了其从一开始就处于立宪派和清政府夹缝中的尴尬地位。

在理论上，资政院总裁应该与内阁保持相对独立，全力维持监督与制约的均衡。但现实与此恰恰相反，李家驹和达寿等专门奔赴内阁，“邀请各国务大臣集议研究一切，以免临时贻误”。^[92]其结果是应承内阁要求，禁止议员在资政院常年会上干预“亲贵内阁、干路借款、修改院章”三事，^[93]使资政院成为封建政府的私人衙门。同时，他们还调查在京民选议员人数，“拟先会宴一至二次，以施其牢笼之术”。^[94]李家驹、达寿是典型的唯清政府之命是从的总裁，清政府试图借以左右他们进而操纵资政院，这也深刻说明了清政府以立宪之名行中央集权之实，维护“大权统于朝廷”的立宪宗旨。

然而，并非历届总裁全都如此唯皇命是从，一方面，资产阶级立宪派将资政院视为宣扬立宪的主要阵地，并不遗余力地提出了一系列带有民主色彩的议案，在这种浓厚的宪政氛围之下，总裁们耳濡目染亦或多或少受到点影响;另一方面，政要们担任资政院总裁主要是为了捞取政治资本，扩大自己的政治势力，因此他们认为处处与民选议员作对并不是明智之举。所以以溥伦和沈家本为代表的总裁部分地支持国会立宪，他们时常处于调停者的地位，并通过各种方式表达自己并不唯上是从的态度。

皇族出身的溥伦对于速开国会的态度经历了一个转折，先是抵制反对，后见议员们群情激昂要求速开国会时，则持积极态度。这种转变若和他的阶级立场相结合分析则更具进步意义。代表皇族封建专制势力的总裁能够支持“速开国会”已经冒很大风险，这说明他们已经受到资政院议员活动的影响而具有了初步的资产阶级宪政思想。在资政院的议事活动中，民选议员的表现比之总裁更具有民主色彩和宪政精神，在议员孜孜追求国会宪政情绪的影响下，他的态度开始转变。他在回答载沣关于国会请愿一事时说:“准否之权虽云操之朝廷，然据臣愚见，仍以即行批准为正当办法。”^[95]载沣提出缩短一年，溥伦坚持“至少请缩三年”。^[96]对于速开国会案，溥伦后来持积极态度，客观上对资政院功能的发挥起到了推动作用，具有一定的积极意义，但是从根本上讲仍然是为了晚清政府的统治利益着想。

以责任内阁替代军机处，充分反映了资政院与晚清政府之间的激烈冲突。资政院在“吁恳明定枢臣责任，并速设责任内阁具奏案”之后，军机大臣反应非常强烈，甚至以集体辞职进行要挟。对于资政院与政府的对峙状态，溥伦则有着自己的判断和观点:军机处看待资政院的眼光存在着“根本谬误”，认为资政院即为“衙门”，议长即为“堂官”，议长应负有“弹压”之责，殊不知所谓议长，“原是议员中之一人”，对于资政院“一体所议之事”，理应“从众取决”，不得专权独断或唯上是从，但军机大臣始终不明资政院为何物，“实在困难”。^[97]由此，资政院总裁在实施国会立宪和设立责任内阁问题上的无奈和矛盾可见一斑。

2.资政院常常议而不决、决而不行

按照章程规定，资政院第一次常年会的会期为3个月，后来因故延长了10天，前后共历时100天。议员们通常每周开两次会议，讨论的议案内容基本上涉及了经济、政治、法律、外交、文化、教育等各个领域。在众多议案中，不乏诸如铁路公司适用商律案、运输规则案、速开国会案、弹劾军机大臣案和开党禁案等关乎国家前途的重要议案，但议事十分拖沓。从结果来看，虽然这些议案提出了有关国家命运的重大问题，但并没有得到认真解决，常常是议而不决、决而不行，资政院的运行仅仅流于形式。

在1910年11月7日的会议上，议员牟琳发言道:“每次开会议事日表总不能议完。如此议法，恐政府交来之议案三个月之后亦不能议定，至议员提出之案及人民陈请之案更不能议到矣。”林炳章也说:“迭次开议，大家将政府所交之法律案逐条斟酌，在议场上咬文嚼字，拖延时间不少。故开会已月余，政府所提出四案，地方学务尚未及三读，著作权仅五十余条，开议两次才通过三十余条，报律尚未再读，运输规则并未初读。似此无谓辩论耗去宝贵光阴，真觉可惜。且如新刑律之四百余条，若照前此办法，将后来所余之月日专为通过新刑律尚且不敷，何论其他议案?”^[98]

在11月9日的会议上，议员彭占元提出:“我们资政院议了四十余日，仅仅议了三案，而三案又全失效力。第一，广西巡抚侵权违法案我们议决失了效力;第二，请速开国会案亦失了效力;第三，湖南巡抚侵权违法案又失去了效力，试问资政院还有效力没有?”言语之间流露出了对资政院议而不决、决而无效的不满。议员黎尚雯说道:“国家法律可以随意变更，则本院议决之件毫无效力。既毫无效力，则资政院可以不开，凡属立宪应办的事，各省谘议局皆可以不议。就是天天说立宪亦是假立宪，何救于亡。”如此一语道破资政院之“天机”，博得了众议员热烈的掌声。易宗夔随后也说:“据本员看，资政院全可不要，且御史以个人之资格随便上一折奏或可有效，至于全体议决之事件反为无效。中国立宪到底是靠不住的。”^[99]

此外，在第一次常年会上，许多议员根据章程和资政院《议事细则》的规定，行使了质问权。议员对于各部院衙门处理的事件和内阁会议政务处决议事件有疑问时，首先由质问议员提出说帖，取得30名议员的赞成之后，由议长决定，即向有关部门发出咨文并附上说帖，要求予以书面的或口头的答复。例如，议员潘鸿鼎等12人提出的、有35名议员赞成的向会议政务处提出的质问说帖，质问道:“一、张督近日电致政府反对宪政，政府是否可以置之不问?二、以始终反对宪政之张督，处两江重要之地位，能信其遵照谕旨精神妥速筹备不致贻误事机否?”^[100]要求会议政务处大臣答复。但屡次催促答复的效果却不尽如人意，会议政务处实际上是以沉默代替了答复，一定程度上表示了对资政院的蔑视。

资政院从设立到闭院，不过两年，但在中国晚清政治史乃至中国政治史中，都留下了浓墨重彩的一笔。议决议案、编制预算、裁撤军机、开放民权，资政院蕴含着巨大的宪政能量。虽然由于历史问题和时代背景，导致资政院的运作流于形式，常议而不决、决而不行，实效甚微，但不能因此而磨灭它的进步意义。资政院撕破封建专制的囚网，给近代人们带来清新的民主气息和政治上希望的曙光。它顺应时代的潮流而生，又随着历史的发展归于时代的洪流之中，留给后人的除了思考，还是思考。