我国县域教育评价的历史演进

二、我国县域教育评价的历史演进

(一)由教育督导向教育评价的转换期

1．视导制度初创阶段(1906—1911年)

甲午战争后，日本跃居成为东亚强国，成为中国学习和模仿的对象，日本的视导制度也通过各种途径被介绍到中国来。1905年(清光绪三十一年)清政府成立了学部; 1906年，学部颁布官制，设视学官12人，负责巡视京外学务。是年9月8日，罗振玉、吴田熠、刘钟琳、张熠全等四人被派赴直隶、河南、山东、山西等四省考察学务。^[4]这是中国近代由中央教育行政部门派出的首批视学专员。

1909年12月，学部奏定颁布了我国第一部近代视学法规——《视学官章程》。该章程将全国分为12个视学区域，规定每学区派视学官2人，视察区域由学部临时指定。视学官按年派遣，每年约视察三四个区，每三年视察一周。其视察的主要内容包括:各省学务公所、各厅州县劝学所及劝学区教育行政情形;各种官立、公立、私立学堂教育情形;学堂内卫生、经费，学务职员办事、教员授课及学生分配情形等。^[5]此外，对视学资格、视学职任、视学权限、视学经费、视学考试等内容也进行了明确规定。从1906到1911年，清政府学部共派出视学官20人左右，这对于清末教育的发展起到了积极的促进作用。

清末，部分省份的视学规程的出台早于学部视学规程。到1907年，《江苏省视学暂行章程》、《浙江省视学员办事规则》、《四川省视学简章》等都相继出台。直隶先于学部，在1904年就派出了查学(相当于后来的视学)16人。由此可见，当时省级视学已有相当的发展。

2．三级视学网形成阶段(1912—1926年)

1912年1月，中华民国临时政府成立。新政府成立了教育部，教育视导制度仍沿用清末旧制，但颁布了一些新规制。1913年1月颁布了《视学规程》，后又颁布了《视学处务细则》、《视学留部办事规程》、《视学室办事细则》等，对于中央一级教育视导机构的设置、职能、任务、职权及工作方法等都作了具体明确的规定和要求，与清末规定多有不同。如《视学规程》把清末的12个视学区缩减为8个，规定每个视学区派视学2人，视察该区的普通教育和社会教育。对各视学区的视察分定期和临时两种。其中，定期视察为每年8月下旬至次年6月上旬进行;临时视察则根据教育总长的特别指令进行。《视学规程》还规定，视学的任用资格包括荐任文官资格和学术资格两方面的条件，其中学术资格又包含学历、教育经验和教育行政工作经验三个方面，并设置了专门的视学人员。民国初期，教育部内特设了视学室，是近代设在中央行政机构内的第一个视学机构，并对视学人员不在外视察时期的工作进行了明确规定。另外，还将部视学报告进行了分类:一种是每年度的总结报告，另一种是临时报告，包括短时期视察工作的例行报告、请总长批审的特别报告和陈述视学人员个人建议的报告。

各省、县也多设视学，但具体办法不一。1918年，教育部颁布了《省视学规程》和《县视学规程》。自此，各省、县的视学制度开始归为统一，形成了相对统一、独立、完整的“部—省—县”三级视学网，这标志着我国近代地方视学制度的正式确立。

3．义务教育督导起步阶段(1927—1948年)

1927年4月，南京国民政府成立，下设大学院，是全国最高教育行政和科学研究机构。1928年，国民政府取消大学院，改设教育部，但教育视察工作只是根据需要临时派人充任，没有专人负责。

1929年2月，教育部制定颁布了《督学规程》，规定各省视导人员统一名称为督学，“督学”的名称开始正式使用。1931年6月，教育部废止《督学规程》，重新颁布了《省市督学规程》。同年8月又颁布了《教育部督学规程》，规定督学的任务是“视察及指导全国教育事宜”，体现了指导思想的变化，即要改变过去只视不导状况。1933年，教育部又统一制定了省市督学报告要点，作为各省市督学编制督导报告的依据。至此，视学制度再次建立起来。

1941年和1942年，教育部先后召开了两届全国性的教育视导会议。会议的中心议题分别是教育部推进视导工作的计划大纲和检讨各省市推进教育视导的过去实况及商定下一年度的实施计划。这两次会议的议案、决定等多被教育部采纳，对于后来督学制度的发展产生了重要影响。为了使各级视导人员在视导时能有统一的评判标准和依据，教育部于1946年4月颁布了《教育部视导试行标准》，供各地试行、修改。

4．视导工作的大起大落阶段(1949—1976年)

1949年11月，中华人民共和国教育部成立，设立6个司局，视导司是其中之一，部内其他各司局也设有兼职的视导人员。1955年4月，教育部颁布《关于加强视察工作的通知》，强调了视导工作的重要性，指出视导工作是我国教育行政的一个重要组成部分，并提出了一些具体的政策性要求。1956年11月，教育部发出《关于组织幼儿教育义务视导员进行视导工作的办法》，义务视导员制度虽未普遍实行，但其中一些做法直到现在仍然采用。50年代后期，我国政治生活发生了巨大变化，在“左”的思想影响下，教育督导工作日益被忽视和削弱。到“文化大革命”期间，教育督导工作自上而下完全停止，教育督导制度遭到破坏而不复存在。

50年代的教育评价主要是向苏联学习，多数学校采用苏联的五分记分法。60年代后，各学校逐渐恢复百分制，注重对学生的全面评价，特别注意学生的政治表现及环境对学生的影响。“文化大革命”时期，教育评价工作陷入了混乱状态。

5．教育评价的兴起阶段(1977—1985年)

党的十一届三中全会以后，随着改革开放浪潮的掀起，西方现代教育评价理论和其他先进的教育理念一起涌进了中华大地。1977年9月，邓小平同志在《教育战线的拨乱反正问题》的讲话中指出:要健全教育部的机构，要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。……了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。^[6]这实际上是提出了恢复督导机构和制度的设想。

1983年，教育部在《全面贯彻党的方针，纠正片面追求升学率的事项规定》中指出:要正确指导和全面评定学校的工作。1984年，我国正式加入了“国际教育成就评价协会”(IEA)。这是我国有领导、有组织地广泛开展现代教育评价活动的一个重要标志。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的发布，首次明确使用了“高校办学水平评估”的词汇，“教育评价”正式走进了我国的教育领域。中央的指示引起了全国上下的高度重视，极大促进了我国教育评价的发展。从此，全国有组织、有计划的教育评价工作全面开展。

(二)全面开展时期

1．走向制度化时期(1986—1998年)

1986年3月颁布的《关于第七个五年计划的报告》指出:“要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评价和监督制度。”^[7]这是我国政府第一次明确地提出建立教育评价制度，确立了教育评价作为政府教育行政管理重要职能和手段的重要地位与作用。同年4月，《中华人民共和国义务教育法》颁布实施。9月，国务院办公厅转发的《关于实施＜义务教育法＞若干问题的意见》中进一步规定:“逐步建立基础教育督学(视导)机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面地视察、督促和指导，并协同当地人民政府处理有关实施义务教育的各项问题。”^[8]由此，我国义务教育评价工作正式启动。

为了加强教育事业管理、监督与评价工作，1986年10月，国家教委提出并经过国务院批准，将视导室更名为督导司，成为教育部一个独立的司局。各地教育行政部门也相继建立了督导机构，推动了教育评价工作的广泛开展。1989年全国第四次普通教育评价研讨会上提供的相关资料表明，当时我国的部分地区开展教育评价工作已经相当普及。1989年，在全国范围内还开展了中小学教育督导检查，主要内容是德育工作、教育经费政策、教师工资待遇、危房改造、制止乱收费等。

1991年5月，国家教委下发《关于印发＜普通中小学校督导评估工作指导纲要(试行)＞等两个文件的通知》，要求各省市依据办学方向、学校管理、教育质量、办学条件等四个要点，制定督导评估方案，通过试点，逐步制定出一套科学的、切实可行的督导评估方案。1992年3月，国家教委发布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》中明确规定“县级以上人民政府应当建立对实施义务教育的工作进行监督、业务指导、检查的制度”^[9]。由此，有中国特色的义务教育督导评估制度开始确立。

1993年1月，为了推动和保证党的“十四大”提出的“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育”战略目标的实现，国家教委决定从1993年起，建立对普及九年义务教育的县(市、区)和扫除青壮年文盲的县(市、区)进行评估验收的制度。2月，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出要“建立各级各类教育质量标准和评估指标体系。各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务。要加强督导队伍，完善督导制，加强对中小学学校工作和教育质量的检查和指导”^[10]。这些举措积极推动了教育评价的规范化和科学化，对建立和发展有中国特色的教育评价制度具有十分重要的意义。

1994年，为了加强对各地区、各部门教育工作的宏观管理和督导，经中央编制委员会审核，国务院批准，正式建立国家教育督导团。

1995年3月通过的《教育法》规定:“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”这样，教育评估制度第一次法定成为我国教育的一项基本制度。1997年，国家教委又重新修订了原来的《普通中小学校督导评估工作指导纲要》，确定了七个方面的评估内容，即办学方向、管理体制和领导班子、教师管理与提高、教育教学工作、行政工作的常规管理、办学条件及教育质量，并要求在全国全面推行对中小学校进行督导评估的制度。^[11]这些内容成为各地区制定农村义务教育评价指标体系的依据和方向。

各地根据国家的政策指令纷纷开始了农村义务教育评价的实践工作。由于在2001年之前我国实行的是“基础教育由地方负责、分级管理，以乡镇为主”的义务教育管理体制，因此，许多地区进行的都是以乡镇为中心的农村义务教育评价。

《义务教育法》颁布后，国家越来越重视基础教育评价工作的开展，相继出台了一系列文件，提倡建立教育评价制度，对义务教育评价也有明确规定，并在全国范围内组织开展大规模的评估验收工作。1991年，《普通中小学校督导评估工作指导纲要(试行)》的出台，标志着我国基础教育评价工作走向了制度化和规范化。1995年颁布的《教育法》首次将教育评价写进法律，将教育评估制度作为我国教育的一项基本制度。

2．迅速发展时期(1999年至今)

1985年我国提出了要开展素质教育的方针政策，但一直没有得到贯彻执行。1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出要全面推进素质教育，建立符合素质教育要求的对学校、教师和学生的评价机制。为了全面推进素质教育的发展，教育部于2001年颁发了《基础教育课程改革纲要(试行)》，对课程评价及考试制度作了明确规定。这为面向21世纪建立适应素质教育的教育评价制度指明了方向，深化了对教育评价的认识。

2001年，在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中将农村义务教育问题单列出来，并提出:“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的体制。”^[12]这是我国自1985年开始实施在国务院领导下，实行地方负责，省、市(地)、县、乡分级管理的管理体制以来的第一次变革，将农村义务教育的管理权上升到县，缓解了乡镇政府的负担，使农村义务教育管理体制走向合理。教育管理体制的变革同样也给教育评价提出了新的要求。

2002年8月，教育部发出了《关于印发＜基础教育工作分类推进与评估指导意见＞的通知》。主要针对县(市、区)提出了各项评估指标，要求各省从实际出发，根据文件的要求提出具体目标、实施步骤和措施;县级人民政府和教育行政部门制订具体方案。对于构建适应素质教育要求、促进学生全面发展评价制度的评价要求、评价方法等也有具体规定，并明确指出要建立并健全县(市、区、旗)基础教育督导评估制度。12月，教育部又发布了《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，明确指出:“现行中小学评价与考试制度与全面推进素质教育的要求还不相适应，突出反映在强调甄别与选择功能，忽视改进与激励的功能;注重学习成绩，忽视学生全面发展和个体差异;关注结果而忽视过程，评价方法单一;尚未形成健全的教师、学校评价制度。”^[13]并提出了相应的改革原则和措施。国家对于农村义务教育评价要求和规定也都包含在其中，并针对某些项目给予了特殊要求。

为了巩固和完善农村义务教育管理体制，推动县域内教育改革的顺利进行和基础教育的健康发展，教育部于2003年颁布了《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》，提出要建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度，在领导职责、教育改革与发展、经费投入与管理、办学条件、教师队伍建设和教育管理六个方面对其进行督导评价。2004年1月，国务院办公厅又转发了此文。至此，县域教育督导评价制度正式建立。