资政院设立的历史背景

一、资政院设立的历史背景

19世纪末20世纪初，中国社会条件的变化为资政院的设立奠定了坚实的历史基础。一方面，帝国主义加紧侵略中国，当时中国租界如林，外国侵略者的驻军交错于南北，舰艇横行于江河，海关财税掌握在外国人手里。^[5]中国的主权严重削弱，清王朝民心尽失，内忧外困。另一方面，清政府对人民大众的专制独裁统治有增无减，百姓生存维艰，阶级矛盾空前激化，而随着近代资本主义工业的发展，中国民族资产阶级进一步壮大，并作为独立的政治力量走上了历史舞台，封建主义与资本主义的矛盾也开始凸显。在各种矛盾交织、内外交困的混乱局势中，资产阶级革命派和立宪派发展壮大，为实行立宪、挽救时局以不同的方式奔走呼号。随着立宪思想的不断扩散和国内改良情绪的日益高涨，清政府迫于巩固统治的需要，着手派遣考察政治大臣出国考求政治，并颁布了预备立宪上谕。由此，资政院的筹建才渐次拉开序幕。

(一)资政院设立的社会背景

在国家陷于内外交困，政治形势风云激荡的环境中，资政院的出现可以说是一种历史必然。此时的中国外有亡国之险，内部矛盾交织，各种政治力量纠缠在一起，为谋取自身利益而进行激烈斗争。可以说，这是中国近代史上极其重要的时期，延续两千多年的封建帝制即将终结，资产阶级共和国就要宣告诞生，中国历史正在掀开新的一页。^[6]正是在这种社会背景之下，资政院经历了筹建、开院到最终结束的历史过程。

1.民族危机与阶级矛盾并重

19世纪末至20世纪初，中国社会的突出特点是深重的民族危机和尖锐的国内矛盾并存，革命形势风起云涌。一方面，帝国主义相继将侵略矛头指向中国，不仅要求取得优惠通商贸易权、筑路开矿权，而且要求割让更多的土地，攫取更大的利益，划定各自的势力范围;另一方面，人民大众与清政府之间的矛盾也日趋尖锐，清朝时期的君主独裁专制发展到了顶峰阶段，再加上政权当局奉行民族歧视政策，普通民众饱受政府的专制压迫。同时，随着民族资本主义的发展，民族资产阶级日益壮大并开始争取自己在经济和政治上的利益，这又带来了资本主义与封建主义的矛盾。特别是晚清时期国势日益衰落，吏治腐败，财政拮据，税赋沉重，阶级矛盾伴随着民族危机的加重而逐渐深化。于是，在国家困于内忧外患之际，中国有识之士的忧患意识由此而激起，爱国救亡思潮由此而涌动。

旨在变法救国的维新运动和反帝护国的义和团运动虽然最后都以失败告终，但它们均是在民族危机与阶级矛盾并重的特定历史背景下发生的，都不同程度地给清朝统治当局带来压力。戊戌变法之后，立宪之声响于朝野内外，义和团运动之后，清王朝认识到仅靠镇压则统治难以为继。更为重要的是，面对严重的民族危机和尖锐的阶级矛盾，当时人们普遍将日俄战争与政治体制联系起来，认为“日本以立宪而胜，俄国以专制而败”，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制也”。^[7]统治阶级集团也更加认识到宪政的重要性，袁世凯认为，“剿除革命党政策，除速施行立宪制度外，更无他法”。^[8]慈禧太后也表示，假若立宪能“使我满洲朝廷基础永远确固，而在外革命党亦可因此消灭”，则“必决意施行”。^[9]立宪思想终于得以打破封建专制的桎梏，或出于主动或迫于无奈地为统治当局所接受。由此，各派政治力量才有了博弈的政治基础，并最终产生了妥协的结果——资政院。

2.资产阶级革命派和立宪派的崛起

1894年11月24日，孙中山在檀香山创立了中国第一个资产阶级革命团体——兴中会，旨在驱除鞑虏，恢复中国，创立合众政府，这是中国历史上第一次明确提出的建立资产阶级民主共和国的政治纲领。兴中会的建立标志着资产阶级革命派已经形成为有组织的政治力量，并为推翻君主专制、实行民主宪政展开了革命斗争。兴中会成立后，积极筹备军费，组织军事训练，为在国内发动武装起义作准备。然而，其所策划的广州起义最终以失败告终，孙中山也因此而遭通缉，流亡到日本、美国，继续开展革命活动。1905年8月20日，兴中会、华兴会和光复会合并组成同盟会，这是近代中国第一个资产阶级革命政党，以“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”为政纲。至此，资产阶级革命派宣告崛起，并对中国革命和社会的发展起到了重要的推动作用。

与此同时，推行改良主义、奉行君主立宪的资产阶级立宪派也逐渐形成。立宪派分为海外立宪派和国内立宪派，海外立宪派由原来的维新派、改良派转化而来，国内立宪派则由以张謇为首的民族资本家组成。^[10]海外立宪派是立宪派的中坚力量，以康有为和梁启超为主要代表。康有为认为“庶政于国民共之”的第一步乃设议院、开国会，他曾多次提出“选议郎”、“设议院”和“自兹国事付国会议行……定宪法公私之分”的主张。在其唯一涉及议院的奏折中，“拟请设上下议院，无事讲求时务，有事集体会议，议妥由总理衙门代奏。事虽议于下，而可否之权仍操之自上，庶免泰西君民争权之弊”。^[11]在百日维新期间，康有为又向光绪皇帝提出召开国会的建议，他认为只有效仿日本与西方国家召开国会，才能走上富强之路。他说:“臣窃闻东西各国之强，皆以宪法开国会之故，国会者，君与国民共议一国之政法也……东西各国皆行此政体，故人君与千百万之国民，合为一体，国安得不强?”^[12]尽管后来对于资政院的成立，立宪派或多或少有些失望，但他们仍然以其为平台为促进中国宪政之发展进行了不懈的努力。事实上，由于立宪派与清政府具有千丝万缕的联系，天生就具有历史局限性，康有为论证设计的上下议院，仅仅是封建政权的一个咨询机构，并不具备西方资产阶级权力机构的职能，而只是一个将西方议院嫁接在中国专制政体上的“混血儿”，可以将之视为后来清政府筹建的资政院的原型。

(二)资政院设立的政治背景

为挽救岌岌可危的腐朽统治，清政府不得已颁布变法上谕，进行变法革新，但因未涉及国家的根本体制问题而收效甚微。尔后，迫于革命形势的发展，清政府决定派考察大臣出国考求政治，考察大臣在考察、游历期间，纷纷上折盛赞外国的立宪政治，并在归国后建议清政府行立宪、开议会。随着《仿行立宪上谕》的颁布，官制改革随即着手进行，在各方力量的较量与妥协之下，资政院最终得以问世。

1.考察大臣出使各国考求政治

八国联军攻陷北京后，慈禧携清政府主要成员以“西狩”为名仓皇出逃，并在途中颁布了变法上谕，下令参酌中西政要，进行变法革新。随后，一些改革措施先后施行，涉及政治、经济、军事和文教等领域，但并未触及立宪问题——封建国家的根本体制问题。这些措施施行后，国内局势并未好转，以变法为名行专制之实的新政反而使社会危机更趋尖锐。于是，义和团余部以“反清灭洋”为旗继续进行斗争，资产阶级革命派也连续发动起义，革命斗争风起云涌。在内外交困下，清政府于1905年7月16日颁布上谕，派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方四人分赴东西各洋，考察各国政治;次日，又下谕增派绍英随同出洋，后因10月24日发生炸弹行刺事件，考察大臣变更为载泽、戴鸿慈、端方、李盛铎、尚其亨。

端方、戴鸿慈一行，经日本先后到美国、德国、奥地利、俄国、意大利等国考察;载泽、李盛铎、尚其亨一行，先后到日本、英国、法国、比利时等国考察。每结束对一个国家的考察、游历时，考察大臣都要及时向清政府奏报，包括介绍该国的政治体制和统治经验，陈述本人在考察后得出的结论。在考察的诸国中，尤以日本为重点。早在维新变法时期，维新派就向往明治维新。日本战胜俄国，又被社会舆论认为是立宪政体对专制政体的胜利。最为重要的是日本是君主立宪国家，而考察政治的根本目的正在于保持君主制国家的政治体制。^[13]因此，在实行君主立宪政体的诸国之中，考察大臣认为日本最可效法，这在清政府随后推行的一系列立宪举措中也得到了清晰的反映。

1906年，出洋考察团回国后，五名出洋大臣随即上折奏请立宪，其中以载泽的《奏请宣布立宪密折》和端方的《请定国是以安大计折》为代表。顽固派曾以防损主权为借口反对立宪，载泽对此列出了实行立宪后君主拥有的裁可法制、召集解散议会等17条统治大权，并结合国内的局势，提出了君主立宪之三大好处——皇位永固、外患渐轻和内乱可弭。端方等人则在《请定国是以安大计折》中提出了设立责任内阁和议会，并设司法裁判所独立于行政之外，而在地方则实行自治制度，为清政府的立宪规划了一个较为具体的蓝图。不得不提的是，端方等人设计的议会，即称之为“集议院”的机构，并不是真正意义上的中央议会，他们在《请改定官制以为预备立宪折》中对此“集议院”的规章和运作程序进行了详细的规划，为以后建立资政院确定了框架。

2.《仿行立宪上谕》之颁布

考察大臣先后奏请清政府实行立宪，一方面，以考察国的统治经验说明立宪之必要性，另一方面，又从清朝的统治现实出发阐释了君主立宪之可行性和优越性，这在统治集团内部引起了较大的反响。当时，奏请立宪已经成为一种时髦的政治投机，清政府内部立宪呼声渐长。除考察大臣奏请立宪外，军机大臣等亦有所陈奏。“徐尚书世昌请采用地方自治，以为立宪预备;荣尚书庆谓宜保存旧制，参以新意;瞿中堂鸿玑则参酌二者之间。盖至此而枢臣与考政大臣之意见，已渐归一致，反对者虽众，亦无所施其技矣。”^[14]

于是，清政府下令派醇亲王载沣，军机大臣，政务处大臣，以及大学士暨北洋大臣袁世凯共同阅看考察政治大臣回京后陈请之奏本，请旨办理。1906年8月28日，奉命阅看出洋考察人员所呈之奏本的诸大臣举行了一次重大的会议，议题为是否实行立宪，大臣们就此进行了激烈的辩论。其中以孙家鼐、荣庆为首的一派担心实行君主立宪会引起局势的动荡，主张保留旧制，实行渐变;以袁世凯、奕劻、徐世昌为首的一派积极支持君主立宪，主张从速宣布实行宪政;以载沣、瞿鸿玑为首的一派则代表了慈禧太后的圣意，即赞成但不主张立即实行立宪，代之以先尝试“预备立宪”。最后大臣们妥协于慈禧的圣意，得出了实行“预备立宪”这一结论。于是，便有了1906年9月1日的《仿行立宪上谕》，而这也成为之后设立资政院的最重要的政治依据。

预备立宪实行之初，便是改革官制。在预备立宪诏颁布的第二天，清政府便颁布了改革官制的上谕，命载泽、载振、戴鸿慈、袁世凯等人共同编修官制，由奕劻、孙家鼐、瞿鸿玑总司核定。端方曾经提出应设立议事机关，奕劻采纳了此设想，但他认为所谓议事机关，既不应有立法之权，也不得干涉行政权力。至于该机关的名称，奕劻等人商讨后认为，相比“集议院”之称，“资政院”更为可取。他向朝廷陈奏:“首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政事则专属内阁各部大臣。”^[15]这一陈奏为慈禧所接受，于1907年9月20日颁发懿旨正式宣布筹建资政院。