资政院的组织依据

二、资政院的组织依据

自从懿旨宣布筹建资政院后，考察政治馆撰拟了《设资政院节略清单》和《资政院官制清单》。这两个文件为资政院的设立和运行提供了明确依据。其中，《设资政院节略清单》详细论述了设立资政院的必要性，阐明了清政府设立资政院的意图;《资政院官制清单》则详细规定了资政院的性质、地位、组织和运行程序，但后来并未得到清政府的正式颁布，因此也不具备法律效力。由此可见，清政府名为改革官制，实乃趁机加强中央集权，无意将筹建资政院付诸实施。这种对于“立宪”拖延观望的态度，引起了资产阶级革命派和立宪派的不满，国内纷纷响起速开国会的请愿之声。在这种历史背景下，只有“总纲”和“选举”两章的《资政院章程》匆忙面世，作为建立资政院的法律依据。尔后随着国内局势的变化，《资政院章程》又几经修改。在辛亥革命的硝烟中，《资政院章程》作了最后一次改动，虽然这次修改使资政院在法理上具备了议会的雏形，但因革命形势的发展，资政院最终宣告结束，退出了历史舞台。

(一)《设资政院节略清单》

考察政治馆在其拟定的《设资政院节略清单》中提出设立资政院可能对清朝统治有所裨益，以此来阐明在当前的政治局势下设立资政院的必要性。这些益处可归结为:一曰设立资政院可解决当时清政府财政困难的问题。“现在财政艰难，举行新政，何一不资民力。若无疏通舆论之地，则抗粮闹捐之风何自而绝，营企税、所得税等法必不能行。日本明治元年岁入仅3380万余元，至明治三十年岁入已23870余万元，30年中，增加7、8倍，而民不怨。中国岁入仅8000余万两，一言加税，阻力横生，对镜参观，其故安在?”二曰可借社会舆论限制政府权要，从而提高皇权。“舆论所是者政府不得尽非之，舆论所非者政府不得尽是之，不得已而解散议院，惟君主大权可行之，虽政府无权焉。所以尊君权而抑相权，有互相维持之妙用，安有前明阁臣自作威福之事乎。”三曰可借机钳制民意、平息风潮。“近日民智渐开，收回路矿之公电，告讦督抚之公呈，纷纷不绝。若听其漫无归宿，致人人有建言之权，时阅数年政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地，非经由资政院者不得上闻。则资政院以百数十人为四万万人之代表，通国欲言于政府者，移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静。又限制该院只有建言之权，而无强政府施行之权，使资政院当舆论之冲，政府得按行其政策，而民气疏达亦不致横冲难收，保全甚大。”^[16]然而，恰恰是这样一份清单，暴露了清政府偏离了立宪的价值航道，仅以立宪为手段争取民心，实为加强集权的真正用心。

(二)《资政院官制清单》

考察政治馆于1906年11月拟具《资政院官制清单》，明确了资政院的性质和地位。该清单共52条，对资政院的性质、地位、组织、议员种类和产生办法、议事权限、会议程序、常驻人员和秘书等作了全面的规划。

在引言部分，《资政院官制清单》对于资政院的性质和地位作了如下限定:“谨遵谕旨，大权统于朝廷，庶政公诸舆论之意，设此院为采取舆论之地，以宣上德，而通下情。第政府有必采舆论而施行之事，而该院无强政府以施行之权，可与政府互相维持，为他日议院之权舆焉。”^[17]即强调资政院并非议院，对政府毫无约束力，仅为政府“采舆论”的机构，大权仍归于清政府，这也成为清政府建立资政院的根本指导原则。

清单规定，“资政院总裁一人，即为本院议长，以王公大臣著有勋劳通达治体者，由特旨简派”。副总裁2人，即为本院副议长，“以曾任尚书、侍郎、督抚及出使大臣，著有才望学识者，由特旨简派”。“资政院会议之事……若可否同数，则由议长定之。”^[18]在此后的正式院章中，也延续了清单中对总裁人选的规定，如此一来，资政院的领导职位皆由权贵大臣所盘踞，也就保证了资政院由清政府所把持，而并非是代表民意的机构。

清单规定了产生议员的三种办法，即钦选、会推和保荐。“王公世爵勋裔之已满三十五岁者，钦选十人”;“京员已满三十岁者，会推五十四人”;“宗室觉罗、京内外八旗士绅民已满三十岁者，由宗人府、京内外将军、都统共保者三人”;“各省官绅士商已满三十岁者，由督抚保荐六十六人”。^[19]共计133人。由此观之，议员只有官定，而无民选。由此等议员组成的资政院，只是一个十足的封建官僚衙门。^[20]

清单对于资政院的权限也作了严格限定。根据规定，资政院的议事范围包括:“一、奉旨饬议事项;二、新定法律事项;三、岁出入之预算事项;四、税法及公债事项;五、人民陈请事项。”^[21]但“人民陈请事件”，若没有“地方官监督地方自治各局所介绍代陈者”，资政院得酌量批驳;有地方官担保推荐，资政院“公议许可时，应递说帖，咨送内阁候复”。^[22]“资政院所陈事件，由总裁、副总裁咨送内阁，请旨施行。若内阁总理大臣、副大臣以为不可行……本院不得强政府施行。”资政院只有“重行开议”之权，并“以三次往复为止”。^[23]如此一来，显然置内阁于资政院之上，资政院所议之议案，能否成为法律条文，首先要内阁首肯，再须皇上恩准，因此资政院和人民陈请的议案难以通过，而军机处及各个衙门提交的议案又难以否决，资政院拥有的立法权微乎其微。同时，资政院的监督权更是软弱无力，如内阁交议事件，“事务紧急时”，可不经资政院调查核实，即刻开议;资政院虽有调查交议事件之权，但派出的调查员，“应咨明内阁政务大臣查照”，^[24]至于执法监督则只字未提。^[25]

总之，《资政院官制清单》作为《资政院章程》的草案，因章程并未获颁布而不具备法律效力。在清单中，一些出国考察政治的政府官员竭力满足政府加强集权的目的，对于资产阶级议会的宪政价值却很少提及。这充分证明了资政院“不过言之权，而非行之权”的特点，对以后制定正式完整的章程产生了重要影响。

(三)《资政院章程》及其修正案

1.《资政院章程》前两章的公布

1908年，资产阶级立宪派开展国会请愿运动，一些立宪团体如政闻社、帝国宪政会、预备立宪公会等也都发出了请愿书和请愿电，国内已是“国会国会之声，日日响彻于耳膜了”。^[26]清政府则认为，立宪必须循序渐进，只有先办好资政院，初步奠定基础，才能决定召开国会的期限。然而迫于形势的发展，1908年7月8日，清政府批准和公布了《资政院章程》前两章——“总纲”和“议员”，“其余八章著即迅速妥订，具奏请旨”。^[27]

第一章，“总纲”。共计8条，其中第1条就开宗明义地道出了设立资政院的宗旨，即“钦遵谕旨，以取决公论，预立上下议院基础”。由此，资政院既非国会，也非上下议院，而只是为将来设立上下议院奠定基础，其言下之意也即资政院并不拥有上下议院的地位和权力，从而为后文对资政院的总裁、议员、权限等事项做出重重限制埋下了伏笔。“总纲”第2条和第3条规定了资政院总裁的人选:资政院总裁“以王公大臣著有勋劳通达治体者，由特旨简充”;副总裁“以三品以上大员著有才望学识者，由特旨简充”。^[28]由此可见，总裁、副总裁并非民选，全为钦定，从而将热衷于议会的立宪派排除在资政院领导体制之外。“总纲”第4条规定“资政院议员以钦选及互选之法定之”。第5条规定“资政院议员于院中应有之权，一律同等，无所轩轾”，但该条规定随后即被公布的院章全文所否定。“总纲”后3条大致划定了资政院议事的范围，议员们不得超出钦定的议事范围。

第二章，“议员”。共计7条，规定了担任议员的资格，钦选议员和民选议员的来源、人数和选举办法等。所选议员最基本的条件为必须年满30岁。钦选议员的来源有四种:一、王公世爵，二、宗室觉罗，三、各部院衙门官，四、有资产100万元以上的业主。宗室觉罗定为5人，业主10人，各部院衙门官100人，王公世爵的名额未作规定。而民选议员实际上只能从各省谘议局议员中选任，且名额为各省谘议局议员定额的1%，共169名，并进一步规定“各省谘议局议员互选，互选后，由该省督抚覆加选定，咨送资政院”。^[29]清政府对于民选议员的产生设置诸多条件，进行层层筛选，最终决定权仍在各省督抚，这进一步体现了清政府实行立宪之本质。

2.《资政院章程》前两章的修正及全文公布

在《资政院章程》前两章公布一年之后，晚清政府煞费苦心制定的其余8章内容，于1909年8月23日得以问世。这一份完整的《资政院章程》共包含10章67条，新增加的8章包括:第3章“职掌”，第4章“资政院与行政衙门之关系”，第5章“资政院与各省谘议局之关系”，第6章“资政院与人民之关系”，第7章“会议”，第8章“纪律”，第9章“秘书厅官制”和第10章“经费”。同时，新章程对原已公布的前两章进行了重大修改，成为第一次修订、第二次公布的章程。这次修订的变化主要有三。

一是钦选议员增加了满汉世爵、外藩王公世爵和硕学通儒三类，并对钦选议员的名额作了变更。宗室王公世爵16人，满汉世爵12人，外藩王公世爵14人，宗室觉罗6人，各部院衙门官32人，硕学通儒10人，纳税多额者10人，共计100人。这就使资政院聚集了亲贵官僚和部分高级知识分子及大资本家，使以地主官僚为主的社会上层分子实力得以增强。与此相对应，民选议员的名额则从169人减少为以100人为定额。表面上看钦选议员与民选议员数量一致、投票权相当，既做到向封建君权妥协，又做到向立宪派开放，看似公允平等。但事实上正、副总裁及秘书长共有5人，他们俱为钦选，故钦选议员就有105人，占总人数之大半，而且这5人乃是资政院的领导人物，影响力自然比普通议员更大，因此引起了立宪派的不满。

二是对钦选议员和民选议员区别对待。《资政院章程》第23条规定，“各省谘议局与督抚异议事件，或此省与彼省之谘议局互相争议事件”，涉及某省时，“该省谘议局所选出之议员，不得与议”。^[30]这种回避制度，却不适用于钦选议员。资政院议长表示，钦选本省议员仍有表决权，不必退出会场。^[31]本省议员最关切也最熟悉有关本省的事务，其受选举委托而来，本就为充分反映并代表本省人民的利益和意见，而今却被排斥在有关本省事务的表决体系之外，这既是对清政府苦心孤诣所设立的资政院的讽刺，也是对其立宪意图的讽刺。此外，对议员的处分也是不平等的，钦选议员的除名，须由总裁、副总裁上奏特旨钦选他们的皇帝圣意裁断，而民选议员的除名，则根本不必征求所产生议员的谘议局的意见。

三是取消了资政院议决人民陈请事项的权力，使之在立法方面没有制定修改宪法的权能，更无对行政机关进行监督的权力。章程规定的资政院的职权范围包括:国家岁出入预算事件、国家岁出入决算事件、税法及公债事件、新定法典及嗣后修改事件(但宪法不在此限)以及其余奉特旨交议事件。各省督抚如果侵犯本省谘议局，谘议局则呈请资政院覆(复)办，然后由总裁、副总裁请旨裁夺。从条文上看，资政院原本已初步具有的类似西方资本主义国家议会的权力被附条件地加以否决了:在立法方面不具有制定、修改宪法的权力;在与行政机关的关系方面，行政长官对资政院不负信任责任。显而易见，资政院并非上下院，并不具有国会的性质。

3.《资政院章程》第二次修正案

《资政院章程》颁布实施后，迫于国内三次国会大请愿的形势，晚清政府宣布缩短预备立宪期限，于1911年5月8日颁布内阁官制，成立“皇族内阁”。由于这一重大政治变动，《资政院章程》中关于军机大臣和各部院衙门的条款必须作相应的修改。同时，代表资产阶级立宪派的民选议员积极参政议政，以资政院为讲坛，利用能够得到的言论自由和有限权力，先后议决了“速开国会案”、“弹劾军机案”等与清政府意愿相左的多个提案，他们抨击政府、弹劾枢臣，令封建保守派深感危机而要求修改《资政院章程》。在这一历史背景下，《资政院章程》于1911年7月3日作了第二次修改，并第三次公布《资政院章程》。由此，资政院的权力进一步受到限制，使得资政院与内阁成为对峙机关的“理想”变为空想。此次修改主要表现在两个方面。

一是改变了资政院会议的召集和法定效力。鉴于在资政院第一届常年会上，议员们为实现弹劾军机大臣的目的而不惜全体辞职的情形，清政府为了更稳妥地操纵资政院，把会议法定有效的2/3的出席议员人数降为过半数，即只要控制占总人数1/2以上的议员便可开会，只须控制议员总数的1/4即可通过议案，从而防止民选议员抵制会议。对临时会的召开，也将“由行政各衙门或总裁、副总裁之协议，或议员过半数之陈请，均得奏明”变为“特旨召集”，“临时会只准候上之召集，而不许下之陈请，是国民所视为紧要事件将欲讨论而研究之者政府苟以为不关紧要而不奏请降旨，永无召集之时，而临时会云云不过一可望不可即之虚鹊耳”。资产阶级立宪派对这一修改极端不满，斥之为“独裁政治”。^[32]

二是资政院完全丧失其与内阁成为对峙机关的地位。《资政院章程》第16条修改为“资政院于第十四条所列事件议决后，由总裁、副总裁咨会国务大臣具奏，请旨裁夺”。^[33]第23条把议决后由总裁、副总裁具奏，请旨裁夺改为“咨会国务大臣具奏，请旨裁夺”，并增加“除关于行政事宜，咨送内阁核办外”^[34]一语。理想状态中的议会构设与期待已久的权力制衡化为泡影，甚至资政院改定议事日程，竟然还需要行政衙门同意。这样一来，与其说行政对议会负责，倒不如说议会对行政负责更为恰当。

4.《资政院章程》第三次修正案

1911年，武昌起义的爆发及其后的革命形势将晚清政府假立宪法、真保皇权的部署整体打乱。《大公报》这样评价:“自武昌乱起后，政府诸公颇有不逞启处之象，终日秘密商办者多关系于鄂省军务，其余一切事项均等鞭长之不及。”^[35]同时，资政院民选议员对“皇族内阁”备感失望，积极致力于筹备第二届资政院常年会，为真正的立宪和召开国会展开了新的斗争。于是，清政府一改素日对资产阶级立宪派进行打压限制的态度，开始放松对资政院的控制，提升资政院的地位。“清政府对资政院和议员大加吹捧，并令各部臣将各项事件照章交议。”^[36]国务大臣宣称:“除共和政体及排满主权，凡夫请求于宪政者，都可照准。”^[37]由此，章程经历了在革命浪潮中的第三次修改和第四次公布，在此次修改章程的过程中，清政府企望以“完全”的立宪让步，来争取民心，维持风雨飘摇的统治格局。此次修改与此前修改相比所具有的三个不同点，仍然进一步体现了资政院所具有的资产阶级议会雏形的特点。

一是在修改程序上与过去不同。此前均由资政院正、副总裁会同军机大臣或内阁总理对章程的制定和修改商定后，奏请皇上拟旨颁布，不让议员预闻，不准资政院自拟，对立法机关视若无睹。而此次章程修改后，10月26日奉旨交资政院协商，经资政院会议三读通过，11月20日奉旨颁布。所以，此次修改章程被赋予宪政意义——在生死存亡的关头清政府接受了资产阶级立宪派的主张，实行英国式的议院政治，资政院的权力得到了扩大，地位也得到了提高。

二是资政院总裁更具有民选的特点。资政院副议长的产生由钦选改为在“本院议员中投票选举，奏请特旨简充”，使副议长人选尽可能符合议员“民意”，具备民主色彩，扩大了议员的自主权，增加了资政院的代议因素。

三是资政院已拥有议院的全部立法权和监督权。资政院拥有宪法起草议决权、宪法改正提案权、议决国际条约权、批准预决算等大权。资政院有权议决事件包括国家岁出入预决算事件、税法及公债事件、法律及修改法律事件，其余按照宪法信条所列资政院适用事件。此外，将资政院职掌范围的议决事件由过去的“请旨裁夺”修改为“请旨颁布”，从而确定了资政院在实质意义上的立法权。

四是资政院取得了与行政衙门特别是国务大臣相对等的地位。新章程规定:“国务大臣如有侵夺资政院权限或违背法律等事，经资政院议决弹劾，由议长据实奏陈，请旨裁夺，非解散资政院即国务大臣辞职。”可以说，这一条款较完整地体现了宪政体制下立法机关对行政机关的监督和行政机关对立法机关的负责，具有历史的进步意义。

总之，趁武昌起义及其后革命形势迅猛发展之际，资产阶级立宪派为心目中的立宪理想进行了艰苦斗争，终于在中国第一次试行了他们梦寐以求的英国式的议院政治。资政院取得了类似英国国会的全部权力，这就在理论上使皇帝丧失实权，向真正意义上的君主立宪迈出了艰难的一步。然而，由于革命形势的发展，此次章程的修订及资政院的重塑既没有挽救清王朝灭亡的命运，也没有真正付诸实施，在袁世凯掌握军政大权后，资政院的作用彻底丧失。但是，资政院最后一次修改和颁布的章程，确实使其在书面上和法理上具有了资产阶级议会的特点，成为中国近代史上第一个国会雏形，对后来议会政治的形成具有深刻的借鉴意义。