资政院的主要活动

三、资政院的主要活动

资政院的设立和运行贯穿了晚清预备立宪的全过程，是在革命风暴即将席卷中国大地之时，各派政治力量相互妥协的结果;是中国民族资产阶级为迎合社会发展趋势在追求民主政治进程中的重要作为;也是资产阶级立宪派仿效西方先进政治模式实现救亡图存的路径。资政院的出现打破了两千多年来封建专制政治一统天下的沉闷局面，并为新生的政治力量参政议政创建了一块合法阵地，从而增强了以民族资产阶级为代表的中国民众的民主参政意识。虽然资政院存期短暂，但是议员们在立宪法、开议会方面显示的热情和取得的成就不容小觑。他们在资政院这方舞台上充分行使自己的“神圣职责”，推动了中国近代民主宪政运动的发展。可以说，资政院的出现标志着封建专制制度已被打破，封建王朝已经着手改革政治制度，逐步向君主立宪制过渡。这在中国近代民主进程中，特别是在中国宪政史上烙下了深刻的印记。

一方面，资政院的主要活动体现在它参与制定了晚清的宪法性文件。尽管最初在法理上和实质上资政院都只是一个咨询机构，并不享有立法权，但国内革命形势的推波助澜以及与皇权的明争暗斗，使资政院在实际运转的过程中逐渐获得了制定宪法的大权，成为一个在事实上具有完全立法权的议政机关。资政院参与制宪始于与宪政编查馆共同起草君主宪法大纲，并最终制定了近代中国第一部具有宪法意义的文件——《钦定宪法大纲》，资政院因其总裁溥伦负责总拟此宪法大纲而使参与制宪的权力得到巩固。

资政院第二届常年会上讨论了《提议编定宪法宜使人民协赞具奏案》，清政府命资政院草拟“所有大清帝国宪法”，奏请裁夺施行。^[38]1911年11月2日资政院通过了《宪法重大信条十九条》，获得清政府的批准，并立即颁布，后又择期宣誓于太庙。由此可见，晚清政府在退出历史舞台之际，已经把资政院的运行当作救命稻草。虽然客观上这些宪法草案并没有得以执行，但从立宪过程和实际情况来看，资政院已经获得了理论意义上的完全制宪权。

另一方面，资政院的主要活动还体现在它主导了一些重要的议政活动。自1910年10月4日召开第一届常年会到1912年2月资政院停止活动，共召开过两届常年会，举行了正式会议53次，通过讨论议案109宗、议决议案65宗，议决率平均达到57.6%。^[39]从这些数据可以看出，资政院的议政活动是非常活跃的，而且议案的范围涉及经济、政治、文化、外交和社会习惯等诸多领域(详见附表)。资政院作为中央的咨询机构，虽然自始至终都未脱离封建主义的桎梏，但在民选议员的推动下积极开展了多次参政议政活动并取得一些成就，这在中国历史上尚属首次，也是中国近代民主宪政运动中具有资产阶级色彩的政治变革。

附表　　资政院讨论和议决的主要议案一览表

续表

(资料来源:资政院第一届常年会《议事录》、《议场速记录》及第二届常年会有关资料)

通过对资政院提出的主要议案进行分析，便不难看出这些议案在当时社会背景下所具有的重大意义。我们在这里以“速开国会案”、“弹劾军机大臣案”、“开党禁案”和“1911年预算案”为例分析说明。

(一)速开国会案

资政院召开第一次常年会之时，讨论得最为激烈的议案即为速开国会案。速开国会案发生在第三次大规模国会请愿运动的高潮时期。此时，立宪派一再发动国会请愿运动，许多省份的督抚出于自身利益也一再催促早开国会，各省谘议局及各省人民代表亦先后呈民情、诉民意，要求速开国会。面对上下一片呼唤之声，资政院立宪派议员群情涌动，催迫议长暂时搁置其他议案，先行讨论速开国会案。对于急于实施宪政的中国来说，开设国会是一个根本性的政治问题，也是事关立宪大局的关键问题，资政院能把这一问题拿来作为主要议案，确实意味着议员宪政意识的增强和参与力度的提高。

在1910年10月17日的会议上，立宪派议员易宗夔表示:“现在我们资政院开院已有半月，政府交议之案及核议各省之案均是枝叶上之问题，不是根本上的问题。至于根本上的问题就是速开国会。值此存亡危急之秋，惟国会可以救亡。现在各省谘议局联合会陈请速开国会，这是本院根本问题，应当先解决的。请议长改定议事日程，议请速开国会事件。”10月19日召开的第七次会议上，一些钦选议员反对提请速开国会的议案，试图阻挠讨论，引起会场内声浪大作，辩驳之声不绝于耳。

10月22日，有个别议员在对另一议案发表意见时，还未说完便被众议员制止，称应研究国会问题。议长迫于无奈，依次指令罗杰、江辛等议员发言。罗杰说:“国会速开一事为我国存亡问题”，“此案不决，诸案均不能决，要求本院议员全体赞成通过……要求议长从速上奎……要求到院政府及特派员暨我国有气力之为设法使摄政王见信，即速开”。江辛疾呼:“盖国会早一日成立即国家早一日有些转机。现在国家危险已达极点，救亁问题除速开国会更无别法。”时值第三次国会大请愿，各省谘议局及各省督抚纷纷支持，速开国会已成为大势所趋。会议现场群情涌动、气氛热烈，时而掌声如雷。进行表决时，立宪派议员为迫使钦选议员不得不赞成，坚持要求用起立表决法，当场宣之于众。结果，出席会议的141名议员无论民选、钦选，全体应声站立，掌声如雷。某钦选议员振臂高呼:“大清帝国万岁!大清帝国皇帝陛下万岁!大清帝国立宪政体万岁!”会场上“全体和之，欢声雷动”。^[40]旁听的中外人士“亦忘其所以然，随之鼓掌，约十分钟之久”。^[41]

10月26日召开了第八次会议，主要讨论了如何就速开国会问题向皇上呈递奏章请示旨意。一些议员认为当动之以情，晓之以理，哀求皇上开恩。于邦华说:“我皇上素以民心为心，爱民如子，恽必深体此意。现在人心如此，亦是大势所趋，不得不速开国会以慰人心之盼望。”汪荣宝则说:“现在已经到了十分危险的时候，若从此赶紧设立，还可以巩固国家大局，不然就有难言之隐。所以本院的意思，务求皇上毅然独断，把上下议院提前设立。”^[42]在这次会议上，全体议员起立通过了《资政院请速开国会奏折》，写道:“臣院窃维世界政体渐趋一轨，立宪者昌，不立宪者亡，历史陈迹，昭然可睹，而立宪政体之要义，实以建设国会为第一……与其维持现状，得偏遗全，不如采取各国通法，经设两院之为愈也。”^[43]

10月31日，军机大臣贝勒毓朗等到会答复质询，议员们纷纷晓以情理，明以宗义，呈请开设国会并请求军机大臣主持速开国会。易宗夔强调:“请速开国会，出于人民善意之请求，非由于人民恶意之胁迫。”许鼎霖婉言:“此次请开国会，想军机大臣无有不赞成的……观二十二行省人民的代表请愿书，各省谘议局请愿书，海外华侨的请愿书，都说得沉痛悲切，无不愿意早开国会。”^[44]面对呈请，军机大臣皆保持沉默，而吴赐龄等议员则要求其对应不应速开国会当场进行宣布，毓朗等人俱无以应对，亦从侧面反映了清政府对速开国会的拖延之意。

《资政院请速开国会奏折》上呈之后，在11月4日，清政府颁示定于宣统五年(1913年)开设国会，同时下令解散请开国会的代表。这一举动遭到了多数议员的不满，但毕竟清政府作了些许让步，不再坚持宣统八年(1916年)召开国会，因此也有个别省的谘议局对此感到欢欣鼓舞。后来议员们又纷纷奏请朝廷再行缩短召开国会的年限，要求再行议决，但最后都无疾而终。

作为资政院唯一获得全体通过的议案，速开国会案虽然最后并未获得实效，但是其历史意义远远超出了现实意义。清政府不再坚持宣统八年(1916年)而提前三年召开国会，可看作对于民意作了些许让步，这与专制政体下皇帝乾纲独断有了本质的区别，或多或少地体现了宪政精神，也或多或少实现了民选议员们的政治愿望。

(二)弹劾军机大臣案

弹劾军机大臣案是因提出设立责任内阁问题而出台的。资政院召开会议后，很多议员认为有必要达到权责的制衡。于是，提出弹劾军机大臣案就成为一个很好的契机。军机大臣议案源于云南盐斤加价事件和广西警务学堂是否要限制外籍学生事件。对这两个问题资政院本来已经具奏请旨裁夺，但是，作为与资政院在法理上处于对立地位的军机大臣，却有拟旨的上谕批示:滇案交督办盐政大臣政务处察核具奏，桂案由民政部察核具奏。消息传到资政院，议员们一片哗然，认为军机大臣将立法机关所议的案子交行政衙门去察核，是“侵资政院的权、违资政院的法”，破坏立宪、摧残民权，倡议按章程第21条上奏弹劾军机大臣。^[45]议员们希望借弹劾军机大臣的契机，提请皇上从速组织责任内阁，因此，议案提出后即引起了部分钦选议员的诟病，甚至导致资政院的内部分裂。后来经过民选议员的努力争取，到会124名议员表决，有112名赞同弹劾军机大臣。^[46]

弹劾军机大臣的议案通过之后，资政院在12月10日的会议上即提出了上奏的折子。在奏折中告发军机大臣“责任不明，难资辅弼”，“尸位旷官，上负天恩，下辜民望”，“受禄则惟恐其或后，受责则惟恐其独先”，“平时以泄沓为风气，临时却以脱却为法门”，“徒有参与国务之名，毫无辅弼行政之实”，要求君上“迅即组织内阁，并于内阁未经成立以前明降谕旨，将军机大臣必应担负责任之处宣示天下，俾无推诿”。^[47]

奏章上呈之后，摄政王搬出《钦定宪法大纲》，于12月18日以“硃谕”形式袒护军机大臣，压制资政院，对资政院严加斥责:“设官制禄及黜陟百司，为朝廷大权。”“军机大臣负责任与不负责任暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请著毋庸议。”同日，另下一道“硃谕”，抚慰奕劻等军机大臣，称:“该大臣等尽力辅弼，朝廷自然洞鉴。”^[48]两道“硃谕”的倾向性十分明显。

“硃谕”下达后，议员对此感到强烈不满，或坦言、或婉言要求摄政王收回成命，甚至以全体辞职或请政府解散资政院相威胁。李素说:“昨日硃谕想俱已见过，请议长今日不必开议请旨解散资政院就是了。”易宗夔也说:“这个硃谕比不得以前的谕旨。从前的谕旨，我们有可以说话的地方，因为军机大臣拟旨，军机大臣署名;这个硃谕是摄政王自己用朱笔写的，而军机大臣没有署名，使我们没有说话的地方。”^[49]议员们有的提议再行弹劾军机大臣，有的要求明定军机大臣的责任，议长根据大多数议员的意见，就明定军机大臣责任的提议进行表决，并以102票获得通过。

由于清政府权贵的唆使拉拢，资政院议员内部出现了分化。一些思想保守的人如严复极力劝说不再上呈弹劾军机大臣的奏章，还有一些人则拉拢部分议员收回或改变弹劾军机大臣的提议。于是，在12月26日的会议上，对于已经做出的再请弹劾军机大臣的议案，议员们产生了很大分歧，以致会场上争执声此起彼伏。汪龙光说:“现在议场状态，一方主张仍要弹劾，一方主张不再弹劾，显分两派。”^[50]争吵到最后，竟有超过到会议员半数以上之人同意取消该议案。

资政院取消弹劾军机大臣案，致其大失人心，北京各报予以斥责痛骂。议员们纷纷感到羞愧难当，强烈的使命感和责任感迸发使议员勇气倍增，并于12月29日第三次议决弹劾军机大臣。但这次奏折上呈后，清政府采模棱两可之态度，既不准军机大臣辞职，亦不解散资政院，以“留中”作为了结。于是，资政院与军机处的矛盾就这样不了了之，分外引人注目的弹劾军机大臣案亦就此搁置。

从历史的角度客观来看待弹劾军机大臣案时，我们不难发现，议员在参政议政过程中，敢于抨击政府、议论谕旨、弹劾枢臣，特别是直接而公开地冒犯军机大臣的“尊严”，这在封建专制制度下是不可想象的，在客观上打破了封建专制的禁锢，促进了民主宪政运动向前发展。

(三)开党禁案

古人云“君子朋而不党”，“党”在古代作为一个贬义词而存在，或文人或武将，或仕子或布衣，皆耻于结党。而在近代是否存在党禁，也即是否允许政党社团合法存在和政治上持不同意见者进行正常活动，成为封建专制政治与资产阶级民主政治的根本区别之一。资政院第一届常年会所讨论的赦免戊戌党人和提出的赦免革命党人，主要指赦免戊戌政变后逃亡海外的康有为和梁启超，当时一般都称之为开党禁案。

事实上，早在1904年6月21日，清政府就曾下旨特赦了“戊戌政变”的一般人员，但将康有为和梁启超排除在外，两人仍不得不长期流亡海外。不开党禁，康、梁二公就无法在国内政治舞台上谋得一席之地，亦无法公开领导国内的立宪活动。1908年，光绪、慈禧先后去世，康、梁认为时机已到，为便于及早回国参政，力图通过各种渠道促使清政府明令赦免自己，而资政院，便是开展开党禁活动最有利的舞台。

在资政院即将开院之时，康、梁二人加紧与亲友、门生和故旧官员联系，甚至不惜贿买朝廷权要，以达到开禁之目的。两人的活动的确起到了一些作用，山东巡抚孙宝琦就曾在条陈新政折中言及赦免戊戌党人;杨度在资政院开会期间也曾上折为梁启超请赦，但都未立即见效。但经多方的促进和影响，议员陈宝琛、陈懋鼎、林炳章等人在1910年12月15日的会议上提议赦免戊戌涉案人员，并获得全体议员的赞成。

但是，由于有毓朗等军机大臣的反对，再加上袁世凯的暗中阻挠，以及革命党人的坚决反对，朝廷并没有立即下旨开党禁。何天柱在给梁启超的信中说:“言反对吾党者甚多，单刀直入，以金钱运动宫闱及老吉者，土头(袁世凯)也;造谣惑众，肆口乱骂者，革党也;阳甚赞成，而阴施其鬼鬼祟祟之手段者，章、陈、陆诸人也;不见其反对之迹，而人言其甚为反对者，郑、汤、张三名士也;此数党者，互为利用……最为可畏。”^[51]由此，在当时的政治气候下，各派政治力量为谋取自身的政治利益而勾心斗角之景可见一斑。

在1911年1月3日举行的会议上，有议员进一步要求赦免革命党人。罗杰说:“对内关系，党人一日不赦，人心一日不能安，满汉终不能融洽。若赦回党人就可以化除满汉，安定人心。……本员主张请求皇上天恩，一体特赦。对内就可以调和满汉，对外就可以免受外人运动。”长福也发言说:“赦免问题须分两层办理，第一是戊戌党人，从前虽为有罪之人，到立宪时代宗旨与政策相同，便变无罪之人，应请恩赦，此为第一层。第二则是戊戌以外所谓革命党一般人。这般人亦因政治腐败，立宪无期，铤而走险。其行为遂可诛，其用心亦可悯。如果专赦戊戌党人，而使革命党人于恩赦之途无一点希望，或激起激烈手段亦非中国之福。”^[52]但清政府一向视革命党人如蛇蝎，决然不肯轻易赦免，资政院开党禁案便卒无下文。

但是，资政院能够把历来为统治者所避忌的党禁问题拿到议政活动中进行公开讨论，已实属难得，彰显了当时资产阶级立宪派的代表——民选议员实施宪政的信心和勇气，起到了舆论动员的作用，为以后中国宪政的发展和民主政治的实践提供了典范。

(四)1911年预算案

1911年武昌起义前夕，资政院迫使清政府交出其独立的财权，并成功地将当年政府的财政预算376353万两核减掉77907292两，使岁入总额略有盈余。通过一个资料的对比更能够直接感受到这种成就的伟大——全世界第一份议会对市政府开支进行详细监督审查的现代预算案，也仅仅是在此3年之前(1908年)才出现在纽约市。假如我们承认政治制度是针对统治者的驯服过程而并非针对自然界，那么1911年的清政府预算案可被视为比任何社会革命都更具有革命性的一个进步，在中国几千年的历史轨迹中也极为罕见。

1910年底，在各省谘议局开会期间，议员普遍要求审议本省预算。但这一要求被宪政编查馆和度支部所冷落，亦遭到督抚的暗中阻挠，朝廷也以各省岁入无从划分为借口为督抚开脱。各省谘议局不满于此种结果，纷纷向资政院申诉。资政院接到申诉后，据此向度支部进行质问，但度支部仍然以奏请核议加以搪塞，使资政院和各省谘议局无可奈何，资政院遂想法削减各省预算岁出的部分。

在12月26日的会议上，议员们纷纷提出精减驿站、裁撤防营、削减圆明园费用等，以减少预算岁出，但遭到了各部院衙门的抵制。在12月29日的大会上，议员以多数优势通过了裁减中央部门及各省预算的决议，但各部立马回应甚至表示不予承认，度支部特派员楼思诰当即表示:“各省情况，度支部亦未能详悉。将来行得过去行不过去须看事实上如何，此时未经咨商各省督抚，究竟能否遵守，度支部尚无把握。”^[53]在1911年1月5日的大会上，邮传部特派员梁士诒表示:“这种核减数目不能承认，本部承认的数目已于十月咨内申明。”外务部特派员饶宝书则叫嚣:“表决虽表决，可本部决不承认。”^[54]

虽然如此，资政院在通过决议之后仍将裁减预算案奏报朝廷，并附上各部各省裁减数量的清单。资政院在核减77907292两之后，宣统三年(1911年)的财政预算由赤字7000余万两转为盈余3461931两。清政府于1月28日下旨称资政院核定的预算总案尚属核实，对于确属不必要的开支则予以削减，但对于维持部门运作确有困难的，则可明确列举理由后上报朝廷候旨办理。此道谕旨态度模棱两可，看似对资政院的预算核减予以首肯，实际上却为各部各省不执行该预算案提供了借口。当然，裁减预算不可能为各部各省所接受，在清末的乱世中，资政院的核减预算案也变成了一张废纸。

尽管最后以失败收场，但资政院对1911年预算案进行审查，本身就是民权与皇权的一次重要较量，客观上仍然具有一定的进步意义。甚至有学者这样评价:“这是我国破天荒第一次实行，政府原不打算交出，议员据理力争，终于迫使政府屈服……议员的实际行动表明了资政院的独立品格。”立宪派“捍卫立宪制度，维护并扩大国民的政治权利，要同肆无忌惮地破坏宪政、专横野蛮的内阁进行拼死斗争”。^[55]