社会治安综合治理方针的演进阶段

一、社会治安综合治理方针的演进阶段

社会治安综合治理的方针，基于刑事理论与实践工作者精心培植，历经思想萌芽、基本确立、制度形成等演进阶段，逐步成为统领我国以预防与控制犯罪为主导的理论与实践的首要的思想准则，在刑事领域的社会行动方面，居于重要地位，备受重视。

（一）综合治理的概念和特征

综合治理，又称社会治安综合治理，是指在各级党委政府的领导下，组织社会各方面的力量，实行公安、司法机关的专门工作和群众工作相结合，各司其职各负其责，通力合作，综合运用政治的、经济的、行政的、教育的、文化的、法律的等各种手段，预防和惩罚违法犯罪，逐步限制和消除产生违法犯罪的土壤和条件，建立良好稳定的社会秩序，保障经济建设和改革开放的顺利进行，保障人民安居乐业，维护国家的长治久安。⁽⁶⁷⁾

从哲学的角度来看，综合治理是方法论，是一种理念，作为方法论的综合治理有以下几方面特征：

1.目标的一致性

不管有多少部门、单位、个人参与，也不管运用了多少种手段方法，目标都是一致的，即都是为了建立良好稳定的社会治安秩序，在此基础上才能进而实现保障经济建设和改革开放的顺利进行，保障人民安居乐业，维护国家的长治久安的更高目标。

2.手段的多样性

犯罪学研究表明，违法犯罪产生的原因是多方面的，既有违法犯罪者自身原因，也有社会原因，有政治的、经济的、文化的、教育的因素，也有心理等因素，违法犯罪是主客观、内外因共同作用的结果；原因的多面性决定着解决问题的手段方法的多样性，因而逐步限制和消除产生违法犯罪的土壤和条件，就必须多方面着手多种手段综合运用。任何采取单一措施的方法，都不能减少滋生违法犯罪的土壤和条件的。

3.主体的多元性和层次性

参与综合治理的主体是多元性的，有党政机关、政法部门，也有企事业单位，社会团体，有组织也有个人；综合治理仅靠哪一方面，都是无法实现的。综合治理又是一项系统工程，解决的多样性手段间构成为一个系统，参与的单位、个人又可以成为一个系统，进而再产生一个母系统。系统中各主体间就必然会有层次之分，在最高层的是党委政府，然后再是公安、司法机关，再是其他部门单位。在主体系统中党委政府起组织领导作用，政法机关发挥主力军作用，其他部门单位起辅助作用，都是系统中不可缺少的。

（二）社会治安综合治理思想萌芽

社会治安综合治理的提法是在枫桥经验初期时提出来的，但当时没有正式称为社会治安综合治理，可以看成是社会治安综合治理的雏形，正式名称是绍兴县学习枫桥经验治理绍兴镇社会治安问题取得成效后，浙江省公安厅以公安工作简报形式介绍绍兴县治理绍兴镇社会治安经验时提出的，公安部又很快将浙江省公安厅的简报转发，进而将社会治安综合治理经验向全国推广。

1.早期的枫桥经验

1963年，诸暨枫桥人民为维护社会稳定，保障社会主义教育运动的顺利进行，创建了治安保卫委员会，下设四个小组，即：监督改造小组、帮助教育小组、调解矛盾小组和安全检查小组；监督改造小组当时的任务是监督改造四类分子，执行中央提出的要将绝大多数四类分子改造成为自食其力的社会主义新人的政策；帮助教育小组的任务是针对小错不断、大错不犯的“二流子”落后分子进行帮助教育，以帮助他们克服缺点完善自身，成为对社会有用的人，调解矛盾小组任务是排查并化解矛盾，促成矛盾双方和解，促进和谐稳定；安全检查小组任务是进行四防（防火、防盗、防特、防安全事故）检查。治安保卫委员会在维护枫桥的社会稳定中发挥了重要作用，在此后的发展中，治安保卫委员会的四个小组有的逐步分化出去，并不断完善其功能。诸暨枫桥人民治安保卫委员会的做法是在党委政府的统一领导下动员广大社会各界群众共同参与，其综合运用政策、教育、法律等手段进行的，实际上就是综合治理，或者说是综合治理的雏形。

2.改革开放初期的枫桥经验

枫桥经验诞生后，绍兴地（市）委、浙江省委省政府，一直重视和精心培育着枫桥经验。改革开放之初，为治理脏乱差的社会治安面貌，绍兴地委、县委学习借鉴枫桥经验，组织地、县的公安局及有关部门，对绍兴镇的社会治安情况进行了调查。他们组织90余名干部，分别对城镇建设规划、商业网点、公共交通、环境污染、社会治安等方面进行了调查研究。对社会治安，一查影响治安的突出问题；二查危害治安的各种人员；三查引起治安问题的主要因素。经调查：1978年绍兴镇全年发生盗窃、流氓、扒窃等刑事案件354起，其中行凶、抢劫、强奸、重大盗窃等重大案件十起。全镇经常贩卖票证的有57人，求乞强讨的有44人，严重危害治安的精神病人25人。经常贩卖票证的人中，闲散无业的22人，“文化大革命”初期被强迫遣送农村后倒流回来的17人，下乡知识青年13人，两者合计52人，占总数的91%。1978年全镇查获的刑事犯罪成员中这三种人占半数以上。他们长期得不到妥善解决，有些人因生活无着落而走上违法犯罪道路。当前的治安问题，大量的是社会问题。前几年由于把治安问题一概说成是“阶级斗争的反映”，掩盖了我们政策上和工作上的失误，对一些人的实际困难置若罔闻，因此治安问题长期得不到解决。在查明情况统一认识的基础上，对存在的问题采取了措施加以解决，做到责任、政策、经费三落实：对进行行凶、抢劫、强奸、重大盗窃等犯罪分子，依法惩处；对确因执行政策不当，安置不落实，生活困难而进行违法活动的人，在进行思想教育的同时，着重落实政策，安置就业解决他们的生活困难；对求乞强讨的人由民政部门安排，无依无靠的送福利院，因救济费过少而不能维持生活的，适当增加救济费等；对倒流回来的下乡知识青年安置就业等。1979年浙江省公安厅编发简报报送公安部，1979年4月14日，公安部以《综合治理、消除危害治安的因素——绍兴县城关镇整顿社会治安的好方法》为题转发了浙江省公安厅的简报，并加了“绍兴县城关镇在党委政府统一领导下，从调查研究入手，摸清影响治安的主要因素，各部门密切配合，对症下药，综合治理，逐一解决问题，这是整顿社会治安的治本方法。这样做，才能为社会主义现代化建设创造更加良好的社会秩序。现印发供各地参考”的编者按，充分肯定了绍兴县的经验，使得综合治理由枫桥经验的发源地绍兴走向了全国。⁽⁶⁸⁾

3.枫桥经验凝练出社会治安综合治理

枫桥长期以来形成了党委政府重视抓社会治安的传统，1963年以来，枫桥几经行政区域的变化和党委政府领导的更替，但党委政府重视抓治安的传统一直延续下来，成为枫桥治安稳定的有力保障；改革开放以来枫桥的党委政府坚持发展经济，共同致富，以经济发展为治安稳定提供强有力的保障和支持；弘扬枫桥传统文化，采取多种形式组织群众进行文化活动，坚持以思想引导人，以文化抚育人，陶冶人的情操；不断完善调解机制，健全调解组织，坚持矛盾化解，做到小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交，就地转化。在实践中不断创新枫桥经验，丰富着综合治理的内涵。

（三）社会治安综合治理的基本确立

1979年4月14日《综合治理、消除危害治安的因素——绍兴县城关镇整顿社会治安的好方法》以编者按形式转发在浙江省公安厅的简报上，公安部要求全国相关部门加以学习推广。这标志着枫桥经验中综合治理的做法正式向全国推广。

《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》标志着社会治安综合治理思想的初步形成。改革开放之初，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪情况相当严重，而刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的原因是极其复杂的，有历史的、现实的、社会的原因，也有政治的、经济的、文化教育的等原因，而这些原因不是哪一个或哪几个部门能在短期内所能完全解决的。因此1979年6月中宣部、教育部、文化部、公安部等8个部委联合向党中央写了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》，这个报告里虽未使用社会治安综合治理的概念，但通篇贯穿了社会治安综合治理的精神。1979年8月中共中央转发中宣部、公安部等8个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的通知，标志着全党全国人民社会治安综合治理思想的初步形成。

五大城市治安座谈会纪要，第一次在中央文件中使用综合治理这一概念。1981年5月中央政法委适时召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安座谈会。座谈会认为十一届三中全会以来，社会治安问题经整顿虽有了好转，但还相当严重，要充分认识治安对于保障安定团结和经济调整的重要性和紧迫性，要充分认识治安的复杂性和各种困难，强调解决社会治安问题必须各级党委政府来抓，全党动员，实行全面的综合治理。中央及时转发了这个会议纪要，不仅对解决社会治安问题和综合治理的重要性、必要性作了原则性的表述，而且第一次明确提出了综合治理是解决治安问题实行长治久安的方针。此后文件、文章、著作等开始广泛使用综合治理的概念。

两个《决定》的颁布，标志着社会治安综合治理的方针确立。1991年，中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》的公布和全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》的颁布，标志着我国社会治安综合治理的方针以政策和法律的形式确立下来。⁽⁶⁹⁾

（四）社会治安综合治理制度的形成

1991年1月15日至21日，中共中央政法委主持召开了全国社会治安综合治理工作会议，总结了十年来社会治安综合治理工作的经验，分析了社会治安综合治理方针的各项内容以及贯彻执行中亟待解决的问题。2月19日，中共中央、国务院作出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，《决定》对社会治安综合治理的重要性、任务要求目标、工作范围、工作原则、措施落实等，作了具体的规定。在此基础上，同年3月2日，七届人大常委会第18次会议通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》（以下简称《人大决定》），这一《人大决定》，标志我国社会治安综合治理方针的制度化、法律化。《人大决定》具体阐明了社会治安综合治理方针的基本精神：①各方力量，多种措施：《人大决定》指出：必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理；②打防并举，标本兼顾：《人大决定》指出：必须坚持打击和防范并举，治标和治本兼顾，重要治本的方针。主要任务是：严惩严重犯罪；加强治安防范；提高道德法制观念；鼓励群众参与；缓解社会矛盾；教育挽救违法人员等等。③完善法制，依法办事：《人大决定》指出：要进一步完善促进社会治安综合治理的法律、法规，把社会治安综合治理的各项工作纳入法制轨道。④明确责任，互相配合：《人大决定》指出：各部门、各单位必须建立综合治理目标管理责任制，做到各尽其职、各负其责、密切配合、互相协调。⑤依靠群众，群防群治：《人大决定》指出：必须发动和依靠广大人民群众；要加强基层组织建设和制度建设，把各项措施落实到基层单位。⑥密切利益，建立奖惩：《人大决定》指出：要把社会治安综合治理的责任与单位和个人的政治荣誉、经济利益紧密结合起来，建立奖惩制度。⑦政府组织，齐抓共管：《人大决定》指出：社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织实施，各部门、各方面齐抓共管，积极参与。