广播电视产业体制的创新与突破

广播电视产业体制的创新与突破

刘成付（南京财经大学新闻学系博士）

一、背景分析：我国广播电视产业化改革与实践

1.广播电视产业体制的概念

所谓产业体制，最简单地说，就是指某一产业的结构布局、经营管理和运作体系。产业体制一般包括三方面的内容：一是产业的基本性质、布局，包括所有权、产业基本布局与目标等；二是产业的外部管理体制，主要指政府对产业的外部管理；三是产业内部经营管理体制。广播电视产业体制就是指由广播电视产业的基本性质、结构、布局、广电产业政府规制以及广播电视内部经营管理体制所构成的规范系统和运作体系。

2.我国广播电视产业的历史与现状

广播电视产业体制是和广播电视产业化紧紧联系在一起的。产业体制既是人们发挥能动性而创设的，同时也是在产业化的过程中逐步健全和完善起来的。

1979年1月28日，上海电视台播出了时长为1分半钟的商业广告《参桂补酒》，开启了我国电视业商业广告经营的历史，被学界视为我国电视产业发展的开端。胡正荣在《中国广播电视发展战略》一书中将中国广播电视产业的发展分为三个阶段，即事业型广播电视阶段（1940—1979年）、事业型和产业型结合阶段（1979—1992年）、媒介产业深入发展阶段（1992年至今）^[1]。

从20世纪90年代中期开始，我国广播电视产业进入了快速发展期。经过大约10年的发展，我国的广播电视产业发展取得了明显的进步。主要表现在：产业观念、产业意识得到加强；广播电视产业功能得到开发，广播电视产业初步成形。2005年，我国广电行业总收入达到888亿元，广播产业开始成为广电发展的主导性力量和因素；产业体制改革稳步推进，产业经营模式不断创新，进行了诸如集团化、社会化、国际化、资本经营、多元经营、制播体制改革等形式的改革试验。

从总体上看，我国目前的广播电视产业可以说发展还很不充分，主要表现在以下几个方面：

（1）广播电视整体规模大，但是经济总量规模小。我国是电视大国，但不是电视强国。2003年我国国内生产总值为116 649亿元，按发达国家标准，我国当年的电视广告收入可以达到933.5亿元，但是实际上2003年我国电视广告总收入只有276亿元。

（2）广播电视产业发展很不平衡。主要表现在东部、中部、西部，发达地区与不发达地区，城市与农村，差异很大。据2003年的统计，广东省当年广电总收入为649 639.02万元，居全国第一位，是倒数第五位的贵州省的广电收入（58 821.14万元）的11倍，是倒数第一位的西藏自治区广电总收入（18 223.10万元）的40倍^[2]。

（3）产业结构单一，广告依然是目前广电产业的主要收入来源。有数据表明，1999年，我国电视台经营收入来源的分布为：广告收入占69%，发行节目收入占21%，多种经营收入占8%，其他收入占2%^[3]。单一的收入结构使广电产业具有很大的脆弱性。

我国广电产业发展不充分，当然有很多原因，但其中非常重要的一个因素就是没有比较成熟的广电产业体制，广电产业的发展遇到了体制性的障碍。

3.我国广播电视产业发展的体制性障碍

我国广播电视长期实行事业体制，运作管理主要靠国家财政拨款，广播电视机构都属于事业单位，相应地也就没有必要建立广播电视产业体制。但是，20世纪80年代以来，我国广播电视的产业功能得到开发，绝大多数广播电台、电视台都在进行事实上的经营盈利活动。虽然从法律上来讲，广播电视作为产业的法律地位没有得到确立（在中国广电系统目前效力等级最高的法规《广播电视管理条例》里就找不到这方面的法律依据），但是中国广播电视产业的发展却是一个不争的事实，有的学者将中国电视业的这种情况称为“准产业”。换言之，中国广播电视产业的发展从一开始就是在事业体制的框架内进行的，即使到后来出现所谓的事业和产业“双轨制”，实际上从总体上看还是以事业体制为主。比如，虽然广电集团化以产业化、规模化为特征，但是广电总局明确表示，我国广播电视集团的性质为“国有独资事业性质”。在广电产业发展的最初阶段，事业体制能够在一定程度上容纳产业的发展，但是，随着广电产业规模不断扩大、发展提速，事业体制框架对产业发展的牵制和阻碍作用便越来越大了。正如有学者指出：“我国至今仍然没有一套完整的传媒产业政策和比较成熟的传媒产业运营经验，长期在计划经济体制下形成的广播电视管办不分、制播合一、事企重叠，导致电视业长期在封闭的空间中运行……由于事业型的管理体制，造成事业和产业不分，所有权和经营权不分，经营性职能与宣传性职能不分，使事业与产业都难以放手发展，体制问题是电视产业发展的主要障碍。”^[4]虽然我国的广播电视事业体制近年来做了一些有利于广电产业的调整，比如，调整了行政管理体制，将由政府承担的部分事务交给市场，对广播电台、电视台的下属或相关单位进行企业化改造，改革电台、电视台的具体管理和运行方式，实行“企业化管理”，部分地引入民间资本和社会资本等，但是事业体制能够给广播电视产业发展的空间基本上已达极限。一方面，已有的产业基础要求法律、政策的明确定位，另一方面，产业发展的内外压力要求突破原有的体制束缚，获得更大的发展空间，建构适合中国国情同时又能与国际接轨、符合现代产业发展规律的广播电视产业体制刻不容缓。在我国广播电视作为党和政府喉舌的功能不变、保证广播电视实现其宣传和公共服务功能的前提条件下，如何建立和完善广播电视产业体制，为广播电视产业的进一步发展提供制度性保障，是广播电视产业体制创新的核心内容。

二、我国广播电视产业体制创新的方向与内容

1.广播电视产业体制创新的路径选择

一个健康、良好发展的产业，应该具备以下几个基本的条件：一是其组成企业符合现代企业制度的要求。现代企业制度的特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，其核心是产权清晰、权责明确；二是产业内部有适度、合理的分工，产业内部能够形成完整、成熟的产业链条，以实现整个产业的高效率、集约化生产；三是这些企业之间的关系是市场竞争和合作关系，靠这种关系，它们形成一个统一的产业市场；四是必须要有一定的规模。总体规模太小，或者太过于分散经营，难以形成产业优势。

根据上述分析，我国广播电视产业体制的建构设计中必须要确保解决以下几个关键问题（这几个问题事实上是联系在一起的）：

一是要有产权明晰的广播电视企业，该企业能够成为合格的市场主体，参与市场竞争；二是要有统一的广播电视市场，各个广播电视机构之间的关系应该是市场竞争与合作关系；三是广播电视业内部一定要形成产业链条，包括制作、传输、播出、接收、服务等，不能搞“小而全”的运作模式，广播电视应该通过市场运作，形成产业积聚和产业优势；此外，还必须解决广电产业与广电事业的关系问题：这是中国广电产业改革发展中特有的问题。

我们尝试用“分、转、合、返”的办法来解决上述问题，并以此为基础来构建中国广播电视的产业体制。所谓“分”，主要是将广播电视的宣传功能和产业功能分开，事业体制和产业体制分开，实行分类管理；“转”，主要是指将分离出来的可经营性资产和业务进行企业转制，使其成为独立的企业法人；“合”，主要是指对广电经营性资产、资源进行整合；“返”，主要是指用产业盈利反哺广播电视事业，促进事业发展。“分”的目的是解决产业的根本性质、处理好产业体制和事业体制的关系；“转”的目的主要是明晰产权，确立市场主体；“合”的目的主要是解决产业规模化、集约化生产和经营的问题；“返”主要解决从经济上反哺，帮助广播电视事业增强宣传功能，实现广电改革的最终目的。由于我国广播电视普遍实行事业体制，要将事业体制中的产业部分分离出来，主要的推动力量应该是行政力量，辅之以市场力量；企业转制则应该以行政推动和事业推动相结合，但是应该逐步加强市场力量的引入；在进行产业整合时，应该由市场力量主导，行政力量辅之；在广电产业反哺广电事业的时候，则应该由行政力量主导，市场力量为辅助。下图展示了建构我国广播电视体制的基本思路及其动力系统结构。

中国广播电视产业体制建构思路

总之，经过“分、转、合、返”四部曲，就可以实现广播电视产业部分的剥离、转制，进行资本运作，培育一大批市场主体，建立起广电产业链和广电市场，初步形成以国有为主导、多种所有制共同参与、能及时反哺广电事业的广播电视产业发展新格局。以上只是广播电视产业体制建构的基本思路，至于其具体的内容则要复杂得多。

2.广播电视产业体制创新的基本内容

根据一般产业体制的框架设计和建构中国广播电视产业体制的总体思路，下面我们来考察“分、转、合、返”的具体内容。一般产业体制包括三个层次的内容：第一个层次是对产业性质、结构和布局的界定和安排；第二个层次是政府对产业的宏观管理，或者说政府规制；第三个层次是产业具体运作和经营体制。需要说明的是，这三个层次并不是截然分开的，其内容也有部分交叉的地方，比如第一个层次上的产业结构和布局也是第二个层次政府宏观调控的范围，第三个层次的经营体制也有赖于政府宏观产业政策的制定与实施，所以这里只是一个大致的划分。

第一个层面主要以“分”为主，即产业部分和事业部分分开；第二个层面也是以“分”为主，主要是政企分开和事企分开；第三个层面主要是业务分开、资产和资源的整合。其具体内容见下表：

我国广播电视产业体制创新的基本内容

从上表可以看出，“分”是“合”的前提，如果“分”和“转”这两个环节没有做好，那么“合”这个环节就失去了牢固的基础。我国广播电视集团化操作之所以遇到了困难，一个很大的原因，就是在广播电视机构还没有完成剥离转制的时候，凭着行政力量就完成了整合，结果没有经过市场化、企业化的广电机构“合”在一起，不能产生“化学反应”。从目前来看，我国广播电视产业化改革的重点应该放在“分”和“转”阶段，即剥离、转制，这既是改革的重点，同时也是改革的难点所在。

三、广播电视产业体制创新的难点突破

如果将广播电视机构整体转制为企业，将存在两个方面的问题：一是要承担意识形态风险。整体转制很可能使国家失去对广播电视的控制，所以整体转制在中国是行不通的；另一方面，我国广播电视历来属于行政体制架构中一个非常重要的部分，是各级地方政府行政运作中不可或缺的要素，地方政府不会放手让广播电视整体转制。因此，所谓转制，并不是将整个广播电视机构转为企业性质，而是将其中产业部分剥离出来，重组为企业，进行市场化、公司化运作。我国广播电视经过60多年的发展，呈现出一种总体上是事业性质，但是实际上又包含事业部分和产业部分，事业和产业产权不清、界限不明的特殊状况。要剥离其中的产业部分，并不是一件容易的事，可以说剥离、转制是我国广播电视产业体制的难点和重点所在。

1.明确区分公益性资产和经营性资产

剥离转制的首要条件是能够明确区分广播电视中的公益性资产、业务以及经营性资产和业务，然后将经营性的资产业务从事业体制中分离出来进行企业转制和重组，对事业部分和产业部分实行分别运营和管理。然而我国目前广播电视的经营性资产与非经营性资产界限不清，分开难度大，相关部门没有详细、明确、统一、可操作的标准。主要原因是：资产本身并不带有经营性或者非经营性，关键要看人们怎样使用它。比如说卫星转播车，很难说它本身是经营性资产还是非经营性资产。资产不是非此即彼的，不能说某一资产只能具有一种性质，要么是经营性的，要么是非经营性的，比如编辑机，用来编时政新闻和编娱乐节目，它的性质就是不一样的。所以，有时候很难分得清经营性资产和非经营性资产。再说，该剥离的资产，是完全剥离还是部分剥离？有些资产经营性业务也需要，非经营性业务也需要，剥离多少？如何剥离？这都是问题。从业务上来划分也存在一定的困难，广播电视的业务无外乎采制、编审、播出、传输、节目经营、衍生产品开发与经营、相关多元化经营（如品牌经营、其他相关媒体产品经营、信息服务等）、非相关多元经营（如旅游、房地产等）。有些业务必须根据具体的内容才能确定哪些是经营性业务，哪些是非经营性业务，比如，采、编、播这三种业务，必须要知道其内容才能给它们定性。上述原因给剥离带来了一定的难度，致使很多广播电视单位改革雷声大，雨点小，剥离转制进行得并不顺利。2003年12月国家广电总局颁布的《关于促进广播影视产业发展的意见》中虽然提到了广播电视可经营性资产的划分，但是划分标准过于笼统，可操作性不强。鉴于上述情况，国家有关部门应组织力量对划分标准和界限进行系统研究，尽快制定统一、详细、具有可操作性的划分标准，至少应该在全国范围内建立起相对统一的标准，来规范剥离转制的具体操作。

2.针对不同的可经营性资产进行不同模式的产业运作

我国目前广播电视经营性资产和业务主要有以下三类：

第一类是电台、电视台、广电集团（总台）除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，包括广告、体育节目、交通节目、综艺类节目、科技社教类节目，特别是影视剧等的制作经营；第二类是产业经营前景比较好、具备企业化运作条件的如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道、频率；第三类是原来电台、电视台内部的三产和经营性实体，如网络、印刷、发行以及其他多元化经营性业务，如旅游、房产、信息服务等。

针对第一类经营性业务，即节目的制作经营，可以从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营，自负盈亏，依法纳税。

针对第二类经营性资产，即部分频道和频率，可以在确保频道、频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准实行所有权和经营权分离，组建独资或绝对控股的股份制公司，进行企业化经营，但是要严格控制范围。从目前情况看，试验范围局限于广电系统内文化体制改革试点单位，主要是影视、体育、娱乐、生活频道和交通、旅游、音乐频率，其他频率、频道暂时还不能进行企业化运行试点，同时规定，外资不得参与频道、频率的公司化经营。

针对第三类经营性资产，即已有的经营实体，对已经转制为企业的，在确保控股的前提下，可吸收国内社会资本进行股份制改造，条件成熟的经批准可以上市融资。

3.明晰广播电视国有资产产权，改变产权虚置状态

表面上看，我国广播电视产权非常明晰，其性质是“国有独资”事业性质，产权属于国家，这是没有疑问的。但是，由于没有明晰的最终委托人对国有产权负责，没有明晰的所有权、支配权、使用权与剩余索取权的界定与划分，实际上我国广播电视的国有产权处于虚置状态。一方面，产权虚置难以形成市场主体，进行市场运作；另一方面，由于产权虚置，非常容易导致国有资产流失。

通过转制，按照现代企业制度的要求，组建拥有包括传播权和经营权、完整的法人财产权的广播电视企业，是解决产权虚置的一个可行途径。这里要特别提到广播电视媒体的股份制改造。对于广播电视来说，股份制改造不但可以实现资金融通和企业规模化发展，最重要的是可以改变广播电视媒体的产权结构，使广播电视产权结构多元化、清晰化。此外，在广播电视产业领域引进职业经理人制，也是改变产权虚置状态的有益尝试。

4.制定配套措施，消化剥离转制引起的震荡和不稳定因素

剥离转制要顺利实施，还需要其他体制改革的配合，比如制播体制改革、传输体制改革、流通体制改革、投融资体制改革等等，这些配套措施和体制改革跟不上，剥离转制就难以取得成功。同时，剥离转制会引起广播电视内部组织结构、人事制度、利益分配等方面的变动、重组，势必会损害到一些人的利益，改革中必然会碰到各种阻力。比如，按照现代企业制度转制，需要在人事制度方面打破原来的行政设置模式，许多人的铁饭碗就会被打破，因此，必须在认真研究分析实际情况后，制定切实可行的配套政策和措施，妥善处理好由剥离转制带来的不稳定因素，以保证改革的顺利进行。

【注释】

[1]胡正荣主编：《中国广播电视发展战略》，北京广播学院出版社2003年版，第159—161页。

[2]数据来源：《中国广播电视年鉴2004》，第506页。

[3]纪宁：《媒介新动向》，沈阳出版社2001年版，第48页；转引自胡正荣主编：《中国广播电视发展战略》，北京广播学院出版社2003年版，第192页。

[4]李新民：《中国电视大趋势》，华夏出版社2006年版，第6页。