观念体制与理论经验的双重突破

一、观念体制与理论经验的双重突破

嘉峪关市以城乡一体化试点为契机，始终重视城乡双向互动和实现城乡协同发展。思路决定出路，思路乃成败之关键，只有扭转思路才能找到正确的出路。城市与乡村的发展状态是城乡社会经济系统的自组织与互动过程的有机结合，城乡一体化发展的基本脉络是由乡村人口向城市集聚到大城市的郊区化到最后迈向城乡一体化，这是一个渐进的、城乡社会现代化的系统演化和动态自然发展过程，这种发展强调城乡互动发展的过程，是双向的而不是单向的作用。城乡经济一体化和城乡差别的消失绝非一蹴而就，是一项长期性的系统工程。嘉峪关市在推进城乡一体化发展进程中，紧紧围绕嘉峪关“大城市、小农村”、“近郊区位优势”和“起步早、基础好”的特点，按照先易后难的做法，以社会管理创新和公共服务均等化为突破点，先实行城乡社会统筹、再过渡到城乡经济统筹、最后实现城乡政治统筹的办法协调城乡发展。

跳出就城论城、就乡论乡的城乡分割思维框架，根据城乡优势和条件制定综合发展规划是嘉峪关市推进城乡一体化发展的重要环节。这集中体现在：嘉峪关市在深入推进城乡规划、基础设施、产业布局、社会管理、公共服务和社会保障等方面均以城乡一体的思维来谋划，尤其是城乡一体化发展规划要求对城市总体规划、城乡一体化建设规划、城乡社会管理一体化规划，以及对城乡空间布局、产业发展、基础设施、社会事业与生态建设等领域进行城乡全域规划布局，将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态，彻底改变了“规划不下乡”的传统，在全省率先实现了规划的全方位、全覆盖，

纵观嘉峪关统筹城乡发展、新农村建设再到全面推进城乡一体化发展，其形成的规划和相关政策大致经历了初始期、成长期和完善期三个阶段，这一发展脉络也是嘉峪关观念体制与理论经验双重突破的过程。

1.由植入到内生，实现发展主旨与态度的新转变

主旨在于满足乡村发展的多元需求。在体制机制上，通过体制创新，消除附加在农民身上、农村土地上的不合理的体制约束，突破城乡之间的二元制度分割。一是建立了城乡统一的户籍制度，把附加在户籍上的社会保障功能剥离开。二是还农村土地、房屋等生产要素的本来功能。在产业上，积极发展现代农业，努力挖掘农村潜在优势，发展大中规模的农工商联合企业和小规模兼业农业并行的多元产业结构，着力提高农民就业创业能力，以千方百计促进农民多渠道就业；在用地上，以节约、集约利用土地来解决有限的耕地面积与无限的用地需求之间的矛盾，为农村长远发展留有余地，保证持之以恒增强农业发展支撑能力；在生态环境上，从原有污染治理的被动保护转变为注重节约资源，在保护乡村原生态基质的基础上，改变抗灾能力弱的局面。在历史传承上，从照搬城市规划的“外来植入”转变为保护乡村独有特色的“内生需求”，坚持村庄改造的有机更新，以促进生活方式、空间形态和建筑风格与环境的协调共生。

2.由个体到系统，实现发展体系的新延展

城乡一体化发展规划的主体是城市与乡村，传统城市规划主要以城市为中心展开规划而将乡村作为一个背景，违背了城乡系统规划的一般规律。嘉峪关市在推进城乡一体化发展进程中，并不是走单一的城镇化道路，而是通过比较优势，发展城乡混合化的社区，实现城乡一体化发展。嘉峪关市的整个规划体系，突破了个体式的“点”规划，走向全地域全覆盖的“面”规划，特别重视城乡之间交通的衔接与网络化支撑，重视城乡土地综合开发利用，发展与城乡市场沟通紧密相关的交通运输、通信、商业、仓储以及金融服务等部门，极大地促进了城乡专业化协作在更大规模上的展开；在中心城区和乡镇、村之间形成了产业内在联系密切、要素流转通畅、组织功能完善的网络体系。

3.从蓝图到现实，实现发展制度与策略的新提升

嘉峪关推进城乡一体化发展的实践表明，公共投资始终是农村经济增长、贫困减少和城乡发展的重要源泉。城乡市场体系的建立与完善是城乡之间双向而非单向的互动过程，它一方面要求整个城乡社会是一个统一的市场，另一方面又要求资本、技术、劳动力和信息在市场机制的作用下能够在城乡之间实现有效分配。但是，市场作用的滞后性和短期性会造成资源浪费，因此必须有效发挥政府的干预作用，主要是政府通过政策手段，如在户籍管理、居住及就业等方面实行体制改革和较宽松的政策，从而使政府“看得见的手”和市场“看不见的手”两种作用有机结合，达到提高城乡空间经济组织化程度的目的。政策对农业的扶持和保护对于农业发展至关重要，近几年嘉峪关竭尽全力从立法、政策（包括财政、金融、外贸）、科技教育等方面，为农业发展保驾护航，来提高农业的生产能力和竞争能力。

近年来，嘉峪关市先后制定出台了《嘉峪关市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》、《关于加快区级建设的意见》、《中共嘉峪关市委关于开展构建城乡统筹的基层党建新格局试点工作的实施方案》、《嘉峪关市城乡医疗救助实施办法》、《嘉峪关市农村医疗救助实施意见》、《嘉峪关市集体林权制度改革实施方案》、《嘉峪关市深化医药卫生体制改革实施方案》、《嘉峪关市农村宅基地审批管理暂行办法》等政策措施，构建起了加快统筹城乡发展的政策体系和体制机制，保障了城乡一体化有计划、有步骤地开展。出台了《嘉峪关市农村土地承包经营权流转实施细则》、《关于加快嘉峪关市农村土地承包经营权流转工作的安排意见》，积极推进农村土地承包经营权流转改革试点工作，鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，深化了农户与市场的双向交流，吸引了社会资金参与农村发展。积极推进户籍制度改革，探索取消本市户籍人口农业和非农业性质划分的现状，在保留现有土地承包经营权长期不变政策的前提下，建立城乡统一的户籍管理制度，使现有农业人口变为有土地的“城里人”，享有与非农人口同等的入学、社保、医疗、参军、就业等待遇。以成立三区为抓手，积极探索建立城乡一体化工作机制、工农融合互补机制、城乡经济联合互动机制，建立健全政府主导、群众主体、社会参与的多元化城乡一体化基础机制，逐步解决城乡分治、条块分割的二元社会结构，全力推进城乡社会管理一体化。