多维视野中的传媒改革与政策变迁

三、中韩比较:多维视野中的传媒改革与政策变迁

“韩流”是近几年在中国乃至亚洲地区出现频率比较高的一个词汇。虽然它被赋予了令人目眩的时尚色彩,似乎不过是一种肤浅流俗、转瞬即逝的大众文化现象而已。但是,伴随韩国文化产业的规模发展,以及与“韩流”裹挟而来的韩国高端科技、文化沉淀,甚至连同这一方水土的魅力,都以迅猛之势吸引着他国的“眼球”,咄咄逼人,全面发力。21世纪初,当中国政府明确提出发展文化产业之时,正是韩国文化产业结出硕果之际。研究韩国传媒体制变迁,当我们将目光从历史的隧道转回当下,才发现中韩两国推动文化产业发展,已经成为传媒改革的重要生成背景。

与此同时,将传媒视为文化产业重要的组成部分,也使学术领域与社会公众对新闻媒体的公共性与商业化之间所产生的矛盾论争不断升级。在传媒体制创新的尝试中,自由主义的经济原则意味着政府放松管制,重构以市场为主导的自由的传播制度,而由此带来的媒体商业化取向和垄断经营,势必影响社会舆论表达的多样性。何去何从?这是摆在中韩两国面前的一个共同课题。

(一)共同的现实背景:确认传媒业属于文化产业

法国学者阿曼德·麦特拉在其《国际图像市场》一文中指出:“文化部门不断的商品化以及相应的新传播技术的发展,已将文化置于产业结构与政治结构的中心。”现代传媒高新技术革命对人类当代文化的发展和文化生态格局正在产生着巨大影响:当代科技的发展引起社会主导传媒形式的变化,而主导传媒形式的变化则引起了原有文化生态格局的全面更新。其中包括原有的传统媒体系统结构、形态以及体制的变化。以新技术带动新媒体,以新媒体带动新产业,这一新型产业形态以其具有的国际化发展空间和高回报的赢利模式,迅速整合了一系列的传统产业。中国人民大学文学院院长金元浦教授认为,这一新阶段的重要标志之一就是内容产业的历史性登场。

内容产业是信息产业和文化产业的总和。在中国,党的十六大明确提出发展文化产业和文化体制改革,开启了文化产业发展的新阶段。曾有学者提出,如果说1995～2001年是中国文化产业准备、酝酿、探索的阶段的话,那么,随着中国加入WTO和中国经济高速发展进入小康社会,当代中国文化产业已进入一个加速发展的新阶段。目前,随着信息科技的发展,内容需求呈爆炸式增长,此时如果一个国家不能创造出自己的文化内容而使本国的内容资源不足的话,将遭遇严重的文化独立性危机。这是比经济上或政治上的依附更为严重的问题。所以,各国发展文化产业,具有一定的“战略意义”。

世界各国的专家们有一个共识,21世纪是文化的世纪,谁是文化强国,谁就是世界强国。从世界范围看,文化产业的年增长率为6%,其他产业的增长率为3%。从市场规模上看,现在美国、日本是世界文化产业强国,仅这两个国家就占了世界文化产业市场2/3的份额。在英国,文化产业称为创意产业,年增长率竟高达16%。从大的方面讲,文化产业同国家形象相关联,树立国家形象的产业正是文化产业。现在各国都想把文化产业作为国家发展的战略性产业来扶持。美国是世界第一大文化产业强国,文化产业在其国内产业结构中位居第二(首位是军事工业),在出口方面则是第一大产业。日本仅次于美国,其文化产业的规模比电子业和汽车业还要大。日本的动画产业占世界市场的62%,游戏产业则占世界市场的1/3。日本最近制定了《内容产业振兴法》,并将文化产业列为未来七大战略产业之一。

应该说,传媒业正是内容产业的主力军,内容制作也是传媒业的核心竞争力所在。传媒业既与信息产业相关,更与文化产业相连。近年来,现代传播媒介的高速发展,宽带技术、多媒体传播、数字化与互联网的兴起,对传统的经济与文化方式产生了巨大的冲击,这种飞速发展的电子、数字通讯、信息技术给当代社会产业结构带来了革命性的影响,文化市场发生了急剧变化。传统的传媒业为谋求新的扩张,不断与新媒体融合,走向国际化、全球化;而内容产业的发展,也使更多的社会制作公司来切分这块蛋糕,原有的传统媒体的内容垄断被打破,走向分散化、民营化。文化艺术领域内部发生了行业内的大调整、大改组,更重要的是,新的艺术传播媒介如电视、卫星电视及网络文化的发展,使得像电影这样一些昔日文化艺术界的主角已经风光不再,转而成为电视业、音像业的补充。同时,网络文化从根本上为人类创造了新的数字化生存的新方式,成为人类身体新的“延伸”。

从一定意义上说,网络等媒介产业的生存能力取决于“内容”的创造和消费,内容产业成为文化经济中传播产业的重要基础。试想,当新技术提供了一个宽广、流光溢彩的舞台后,却迟迟没有演员登场,更谈不上演绎一个引人入胜的故事,观众是不会一直坐在台下欣赏具有技术含量的舞台布景和变化的灯光的。用什么来吸引他们持久的目光?那就是千百万人需要或喜爱的文化内容或节目。在高端技术的背后必定是“内容为王”,建设与未来世界新的经济形态和技术形态相协调的新的文化产业形态——内容产业,成为新经济发展的重要战略目标之一。

什么叫内容(content)产业?欧盟“Info2000计划”中把内容产业的主体定义为“那些制造、开发、包装和销售信息产品及其服务的产业”。范围包括各种媒介上所传播的印刷品内容(报纸、书籍、杂志等)、电子音像出版物内容(联机数据库、音像制品服务、电子游戏等)、音像传播内容(电视、录像、广播和影院)、用作消费的各种数字化软件等。所以,主导的内容产业就是视听传媒业。这些产业是经济价值的生产者,不管是通过票房收入、转播权等的产值的直接增长,还是以不同的方式出售媒体产品获得收益。^[14]

既然传媒业是内容产业的重要组成部分,同时,内容产业又是以文化产业的整体发展为依托的,传媒本身不仅成为文化产业发展的一个平台,也是一个重要的内容制造者和提供者。它不再是政府控制下的稀缺资源,它可以不断地以新的身份和形态登上历史舞台,同时它也通过各种渠道的融合来创造和产生更加丰富多样的内容形式,提供给新的媒体。

分化与融合同在,这是中韩两国传媒体制创新的核心表现,内容产业特别是文化产业的发展,成为目前传媒体制变革的重要生成背景和主要动因。

1．“韩国模式”:政府主导、法律跟进、经济支援、海外扩张

2004～2005年间,笔者在韩国做访问学者,感受到各大学、研究部门和韩国政府对“韩流”研究的重视,而且林林总总的有关“韩流”的研讨会,无不体现出国际交流的特点。以韩国、中国、日本、新加坡等亚洲国家为主,一些西方的学者也被邀请参与讨论。显然,“韩流”是一种国际化现象,它的发展模式、成因、现状、能否持久等问题受到关注,其中也不乏深入的文化学、哲学层面的思考。当世界范围内“韩流”呈现快速发展、扩张之势时,韩国国内却出现了多种反思之声。有学者认为,所谓韩流更多的是政府的造势,并没有深厚根基;也有人认为,韩流过于注重经济价值,没有生命力;还有传媒业人士担心它的“泡沫化”,呼吁提升品质,等等。

在20世纪90年代初,西方的一些学者已经认识到,多个世纪以来世界曾是一个大范围内互相影响的集合体,然而,“今天的世界包含了具有新秩序和强度的互相作用”。社会群体间的文化交流在过去一向受到限制,但现在,就如亚洲人日常生活中正在体现的那样,由于市场、高科技和各种文化潮流的全球化,一些基本的变化正在文化地缘学中发生。通过在东亚语境中对日益增强的区域内流行文化潮流进行研究,有韩国学者认为:“西方的种种现代性观念在非西方的强势渗透,已经在世界上产生了多种本土的现代性观念,虽然被西方影响清晰地打上了烙印,但通过持续不断的文化杂交与混合,从来不是西方现代性的复制品。”最近的全球文化经济学一直明确地鼓励一种区域内的文化流动,而且明显地削弱了西方(美国)文化的直接支配优势。笔者认为,这也是中国发展文化产业的一个重要前提,即现代性与本土性的融合。可以说,这应是中韩两国推动文化产业的共同起点。

1998年,金大中政府将韩国的发展战略进行调整,将文化产业定位为21世纪最重要的产业,认为是最适合韩国未来经济发展的新型产业,正式提出“文化立国”方针,先后制订《文化产业发展五年计划》、《文化产业前景21》和《文化产业发展推进计划》,明确提出文化产业发展战略,还相继制定了《文化产业促进法》等一系列相关法律,成立游戏产业振兴中心、文化产业振兴院,设立“文化产业基金”,增加文化经费预算,扶持、优惠、减税等政策措施迅速到位,并负责建设一些基础设施。1998年韩国成立了文化产业局,随后制定了文化产业振兴基本法,并加大了预算投入。在文化产业的发展过程中,政府干预的重点应在于对相关基础设施的开发。政府主要是为有创造力的企业和部门提供发挥的平台,以推动文化产业的整体发展。由于文化产业包含的种类多种多样,政府不可能平均对待每一种,因此在制定发展战略时要有所侧重。

韩国文化产业的范围涉及影视、录像、光盘、游戏、出版、印刷、期刊、广告、动画、互联网等。这些产业多数都与大众传媒相关。韩国政府认为,文化产业对于经济发展非常重要。文化产业是投入少、产品附加值高的产业,文化产业范围内的各产业相互联结,在一类产业上取得成功,其“波及效果”会带动其他类别的产业。文化产业的附加值和生产效率等比制造业和服务业要高得多。放眼世界市场,文化产业内的很多行业的规模超过了制造业,特别是“文化商品形象”产业和广电产业的规模比半导体产业还大,动画产业也比造船业规模更大。文化产业的雇佣效果也很好,是高学历持有者和青年人喜欢的工作领域。

2005年5月1日,韩国成为世界上第一个将数字卫星多媒体广播(DMB)应用到商业运营的国家,号称要引领“掌上电视”时代,地面波的主要广播电视公司成为其内容提供商。同时,这一技术的运营商TU媒体已经实现民营化。韩国政府推动以接收终端的高技术含量、民营化网络,以及传统媒体的内容制作为优势的跨业融合取向可见一斑,不但以此吸引大量民营资本进入新媒体领域,而且这也是其提升文化产业的一个重要战略布局,为电影、电视、广告等带来新的发展机遇。

目前,韩国政府的文化观光部是推动和管理文化产业发展的主要政府部门。其前身是1948年大韩民国政府诞生时成立的公报处及文教部所属的文化局。1998年作为政府组织改编的内容之一,更名为文化观光部,现在代行撤销的国政宣传处的出版、发行业务。2004年,文化旅游部为了推进能够实现多元文化社会和充满活力的文化国家的新文化政策,将文化产业局分离为文化产业局和文化媒体局,以增强文化艺术教育功能。韩国文化观光部文化产业局局长李普京曾总结韩国策略,认为就韩国的文化产业发展,政府主要关注的是法律制度建设、国家及社会的认识、创造性的内容开发、专门人才的培养、搞活投资与流通体系、地区文化产业发展以及进入外国市场。正是在这样的背景下,韩国出台新的法律政策,推动媒体节目制作业的社会化发展,推动电视节目的海外推广,鼓励媒体的多元化经营,广告业也走向了开放,并且允许民营资本进入新媒体领域。这一系列的政策取向势必带来传媒领域的重新洗牌,也带来传媒业市场结构调整和体制创新。在管理体制方面,也势必走向间接式,以经济手段和产业政策为主。

据韩国媒体报道,2006年世界知名的培养信息技术与娱乐领域人才的美国卡耐基·梅隆大学,将在韩国设立研究中心并招收硕士研究生。国家和社会对文化产业的正确认识对文化产业的发展非常重要,而文化部门有责任推动人们转换对文化产业的认识。文化产业的特点是潜在性,有很多东西在发展过程中并非显而易见,这导致了说服掌握经济决定权的人的客观困难。1998年,当韩国政府决定把文化产业作为有潜力产业进行重点培养的时候,很多人都不理解,现在的事实很好地消除了大家的疑虑。

2005年5月,台湾的《“中国”时报》曾派采访团来韩国进行采访报道,认为21世纪的韩国文化产业生机无限,尤其在影视、游戏和网络领域傲视全球,与亚洲金融危机时相比已经将国家形象扭转了180度,文化产品出口额连年“增收”,连泡菜的出口都水涨船高。韩国不但成功地向国际社会输出了一个情感浓烈、认真勤奋、家庭关系密切的正面形象,而且经济收益显著。据估算,韩国文化产业的总值已达39兆韩元,占GDP的65．7%。据韩国产业研究院研究员吴正一介绍,韩国本土电影市场自2001年以来已恢复了100多万观众的规模,如今韩国是唯一的本国片能与好莱坞抗衡的国家。

从世界范围看,文化产业只有与其他产业形成共栖、融合和衍生,尤其是与信息技术融合,才能形成强大的经济竞争力。数字内容产业对网络平台(如宽带)、技术(如流媒体)和相关硬件(如机顶盒、信息家电)的拉动作用也十分明显。在这一过程中,各大广播电视公司加强海外推广业务,2002年在中国上海电视节上, MBC卖出了100多万美元的片子。近两年,韩国经济不太景气,大企业纷纷扩大在海外的投资,媒体广告收益下滑。新媒体的广告吸引度不断攀升,促使传统媒体积极介入新媒体发展,并扩大多元经营,增设子公司。《中央日报》多种经营项目高达57种。媒体市场结构在发生变化,也带来媒体业务的分化及媒体平台的融合,传媒的赢利模式多样化发展。这一切都带来传媒的管理体制和经营体制悄然改变。

表1-3　2004年韩国文化产业统计结果概要

(资料来源:韩国文化观光部公布的《2004年韩国文化产业统计》)

从2004年韩国文化产业统计数据中可以看出,广播电视节目(主要是电视剧)的输出额已达4200万美元,总体的卖出规模在各文化产业类别中居第二位,而且超过其进口额(见表1-3)。MBC的电视剧制作人士认为,由于韩国的国情,电视领域的三大广播公司垄断国内电视剧市场,利于集中人力、物力和财力拍片及向海外推介,如果过于分散,将难以形成规模发展。韩国经济模式的特点之一就是几大公司垄断经营,在媒体领域也是如此。三大报纸垄断报业市场的74%,三大广播公司垄断电视市场的75%左右。在政府新的文化产业政策中,将推动和扶持地方报业的发展,限制三大报的市场占有率不能超过60%;在广播电视方面制定社会制作节目的配额比例等。传媒业力图“赢家通吃”,政府却试图拆分,这里面既有政治原因,比如家族性的三大报的保守立场,与现政府的敌对等因素,也有经济原因,政府要重新调整经济结构,吸引更多资本进入文化产业领域,更要营造一个公平竞争的外部环境。

政府为了向海外推介韩国的文化、历史,大力介入电视剧的海外营销。韩国历史上有许多传奇故事,也有非常独特的传统文化。以前每拍一部历史影视剧,为了寻找那个特定历史时期的相关资料,电视台都要花费大量的人力物力,而且还很难做到准确。为了解决这个问题,韩国政府创立了“原创文化数码机构”和“故事银行”。前者涵盖了韩国各个历史时期的风俗习惯﹑服饰﹑音乐﹑饮食﹑兵器等相关资料,后者则收集了大量的韩国历史故事,仿佛两个巨大的“文化数据库”。只要输入关键词,相应的资料便一一呈现,从而大大方便了影视制作,而且还能确保准确无误。对于优秀的历史剧,韩国政府还会出资购买版权,向海外推广,鼓励影视剧发掘历史文化。各地方政府建立韩国广播公司历史剧外景基地,吸引游人文化观光,开发影视剧的外围产品,带动和延长文化产业链条。

2．“中国模式”:政党倡导、政策调控、经济扶持、内部整合

中国的文化产业起步较晚,长期以来没有将文化作为产业来经营,对其商品属性、产业属性存在论争,文化被赋予了更多的意识形态色彩。相比之下,传媒领域的产业化发展是我国文化产业体系中起步较早的“领头羊”,从20世纪80年代初便开始“事业单位,企业化管理”的改革,逐步尝试多种经营,90年代中期又率先进行集团化重组。2001年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台“17号文件”,对新闻、出版和广播影视的产业组织政策进行调整,推动各媒介产业向一体化、同步化迈进,扩大媒介产业的链条。此后有人预测,文化娱乐产业也将与媒体业共同发展,“从2002年起,随着本土文化产业的成熟,市场一度热捧的传媒概念将逐渐被文化产业概念所代替”。^[15]果不其然,我国成功加入世界贸易组织后,文化领域面临冲击,文化体制的改革已经箭在弦上。2002年4月9日,集印刷、出版、发行及进出口于一体的大型综合性的中国出版集团挂牌,由人民出版社、商务印书馆等八家国家级出版社和新华书店等组成,下辖出版公司、发行集团和印刷公司三个子公司。“入世”效应开始在文化领域显现。

2002年11月,党的十六大报告中明确提出,“继续深化文化体制改革……把深化改革同调整结构和促进发展结合起来,理顺政府和文化企事业单位的关系……深化文化企业单位内部改革……”党和政府推动文化体制改革的政策取向正式浮出水面。人民出版社出版的《十六大报告辅导读本》中说,“文化产业一般是与公共文化事业相对应的概念”。“文化产业是一个发展中的概念,其范围随着国家管理体制的改革和社会经济的发展而不断变化。从我国现实情况看,文化产业主要包括文艺演出业、影视业、音像业、文化娱乐业、文化旅游业、艺术培训业和艺术品业等。从国外情况看,文化产业的范围涵盖了文化艺术产业、广播影视业、新闻出版业、信息网络服务业、教育业、旅游业、体育业、广告业、会展业、咨询业等。”

2003年7月,中央政治局常委的集体学习中,邀请了清华大学新闻与传播学院熊澄宇教授做专题讲座,介绍国外文化产业发展情况。可以说,这是党对中国文化发展重新确定思路的重要信号。2003年12月31日,国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定(试行)》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定(试行)》。其中《支持文化产业发展的规定》提出“通过股份制改造使文化企业投资主体多元化,符合条件的可申请上市”。中国传媒大学金梦玉撰文介绍,“国办发105号文件就全国文化体制改革试点中的有关政策,从财政税收、投资和融资、资产处置、工商管理、价格等方面,作出了适用于文化体制改革试点单位和试点地区的具体政策规定,还从国有文化资产授权经营、资产处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收、法人登记等方面,作出了适用于转制单位的若干政策规定。”

在这次改革试点确定的名单中,报刊、出版社、广播电视领域试点单位居多。而改革方案最大的体制突破表现在把事业部分留住,剩下部分则大胆地放开,比如,把其经营部分剥离出来,转化为企业,报业集团下属的子报、子刊可以有选择地转制为企业试点;对于那些产业属性强的科技、专业类报刊、图书等出版单位,进行试点转制,建立现代企业制度。中国传媒体制转制改革第一次在政府文件中被明确提出。对于中央确定改革试点的八家报纸进行的合作改制,国家新闻出版总署负责人重申,“都是局限在经营领域,是委托经营,本身没有出版权和媒体所有权。出版权和媒体所有权由报纸的主管单位拥有”。“无论怎么改,党管媒体不能变。”^[16]

政府还通过一系列经济措施扶持文化产业的发展。在税收方面,对政府鼓励的新办的报业、出版、发行、广电、电影、放映、演艺等文化企业,给予免征1～3年的企业所得税照顾。对试点报业、出版、发行、广播、电视、电影等文化集团,符合规定的可给予合并缴纳企业所得税的优惠政策。在人员分流安置方面,对转制时距国家法定退休年龄5年以内的人员,在与本人协商一致的基础上,可以提前离岗,离岗期间的工资福利等基本待遇不变,单位和个人继续按规定缴纳各项社会保险费;达到国家法定退休年龄时,按企业办法办理退休手续。在无形资产处置方面,允许投资人以商标、品牌、技术、科研成果等无形资产评估作价,出资组建文化企业,作价入股占注册资本的比例不超过40%。目前,政府更多地以优惠的财税政策扶持文化产业的发展,并没有像韩国政府那样加大财政投资。韩国政府已经将文化部门可获得的可支配预算提高到全部财政预算的5%的份额,仅次于国防和教育开支,强力支援文化产业的开发。

中国的文化产业发展以文化体制改革为“排头兵”,而传统的大众传媒领域成为先行者。2004年2月,北京青年报社控股了北京儿童艺术剧院,并将其进行股份制改造。2004年12月,北京青年报社下属的北青传媒公司在香港挂牌上市,成为中国传媒海外上市的第一家。传媒体制改革进入快车道,并以传媒业带动、整合传统的文化领域,体制转换及产业化发展一步到位。

部门壁垒、行业壁垒、地区壁垒和所有制壁垒等四大壁垒,掣肘了中国文化产业的发展,进行内部整合是当务之急。组建文化产业集团就是要逐步打破所有制壁垒,实行股份制经营,有利于筹集社会资金和外来资金。比如资产新闻实业有限公司就是由国内13家大型国有企业投资入股组建的股份制企业,该企业采用股份制形式,进行集团经营,以雄厚的资源为后盾,开发文化产业项目。新的文化产业集团必须与各种传媒紧密联合,加强创意和策划,发掘新的题材,把握时机,努力创建独立的文化产业品牌。现代高新科技革命对人类当代文化的发展正在产生着以往所无可比拟的巨大影响。当代科技的发展引起当代社会主导传媒形式的变化,而主导传媒形式的变化则引起了原有艺术生态格局的全面变化。

有人说,2003年是中国文化体制改革年,传媒体制的改革与创新也全面提速。中共十六大提出的“继续深化文化体制改革”在这一年进入实质性操作阶段,并成为文化领域令人高度注目的焦点事件。经过市场历练的报业集团正在成为这轮改革的领军方阵,媒介产业已经成为文化产业中的主力军。

笔者曾于2003年12月专访了试点单位之一的新华日报报业集团,它于2001 年9月成立,当时经江苏省委、省政府同意,注册为新华日报报业集团有限公司,成为省政府授权的国有资产独立经营公司,并被列为全省35家大型国有企业之一,成为企业法人,而《新华日报》仍然以事业单位身份运行。公司与报纸,一个是经营性产业,一个是公益性事业。两种身份、两块牌子、两种思路、两个目标,中国的报业集团必须在这样的双元模式中探索。按照现代企业的发展轨道,新华日报报业集团有限公司构建了符合经济运行规律的母子公司体系。由于产业主线的合理搭建,使集团进行公司化经营成为可能。2003年集团年收入超过12亿,并成功地将广告营业额占总营业额的比重由原来的90%降至60%。

一个集团内存在两种体制,事业与企业间的一些矛盾与摩擦在所难免,这也许正是文化体制改革中需要内部理顺的关键环节。比如在人事管理上就存在两种体制下人才交流的体制性障碍,也造成一个集团内员工福利待遇等方面的不平等,所以在管理层面的改革至关重要。在经营策略上,新华日报报业集团不再单一使用密集型战略,而是同时利用自己的省级优势向外埠发展,更注重一体化战略和多角化增长。作为文化产业,必须依托其核心——信息资源和传媒平台。2002年10 月,江苏的《宿迁日报》及其整合的四张县报整体加盟新华日报报业集团,使其报业的地域性联合走在全国前列。2003年7月在全国范围内开展的报刊治理整顿工作,带动报业联盟再度扩大,《昆山日报》和《靖江日报》先后加入了新华日报报业集团。省报与地市县报的联合,最终促进了新闻信息资源的纵向渗透和传媒平台的延展,为新华日报报业集团的未来发展获得了新的市场空间。发展报业经济和构建新的产业格局,利用核心竞争力对周边地区形成辐射效应。在这种背景下,报业集团作为一种文化产业的发展前景逐渐清晰,通过整合与之相关的多种元素,构建完整的结构体系,不断延长产业链条。在此过程中,中国的报业体制也在渐行渐变。

2004年7月新闻出版总署批准中国证券报社整体转制为以新华社为出资人的国有独资企业,原则批准了中国再保险(集团)公司下属的中国保险报社整体转制为股份制企业的试点改革方案。“剥离转制主要适用于纳入公益性文化事业的党报(报业集团)。整体转制则是将原属事业单位性质的报社整体转制为企业,取消事业法人、事业编制和行政级别……成为真正的报纸出版企业,亦即新型的市场主体。”“中央已经明确党报、党刊、电视台、广播电台、人民出版社为非营利机构,纳入公益性文化事业范畴,因此,党报不在此次转制范围之内。”新华日报报业集团的体制改革属于剥离转制,而中国保险报社、中国证券报社的转制已经是整体转制,表现出中国文化体制改革的分类指导原则。

2004年1月,国内第一个全省性广电集团——南方广播影视集团挂牌成立。它是广东省委宣传部领导下的事业性集团,以资产和业务为纽带联合各地市级广电系统。集团各成员单位将可经营部分进行企业转制和重组,通过评估,以资产入股方式组建广东广播影视产业控股公司,并按各投资主体的资产状况确定股权。通过股份制等形式,对网络资源进行整合,实现整个广东省“地下一张网”。集团对各成员单位将探索建立统分结合的管理模式,对节目导向、总量、布局、结构、质量等宏观调控,统一挂牌统一呼号,而且建立了“分级管理、多级核算”的财务体制。

传媒系统结构的扩张形式主要是垂直整合与平行整合。目前,中国传媒间的垂直整合明显地表现出高层级兼容低层级的特点,这里不能排除行政和权力因素的影响。平等整合的方式更具有打破地域限制、扩展舆论监督空间的强强联合的魄力。2003年11月在北京创刊的《新京报》就它的诞生背景来说,在中国报业发展史上具有一定里程碑式的意义。南方日报报业集团早有北上的愿望,曾尝试与文汇-新民报业集团合作,但上海媒介市场的垄断使其无功而返。这次它把目光投向了光明日报报业集团这样一家中央级的党报集团。国家新闻出版总署从推动这样一个大胆尝试的角度出发,对于两家的合作予以积极的运作和协调。《新京报》注册资本共2000万,光明日报社以提供办公楼和报刊号等无形资产入股占51%,南方日报社以资金入股占49%。这样,一个经过国家新闻出版总署批准、受到法律保护的、媒体集团跨地区合作的报纸经营形式最终诞生。正像《南方周末》在一篇评论文章中所说的,由这张报纸来推动中国建立一个统一的媒体市场。

2004年11月15日,由上海文广传媒集团发起,与广州日报报业集团、北京青年报社联合主办的《第一财经日报》在京沪穗同时发行。有媒体称,这是“中国第一张集跨地区和跨媒体特色于一身的财经日报,完成了跨媒体财经资讯传播平台的初步搭建”。一些地方报纸的跨地区联盟、省级电视台联盟等多种合资、合作形式的出现,表现出在中国传媒体系、结构变化中,平行兼容方式的多元化创新。

3．中韩文化产业宏观布局比较

面对全球化浪潮、政府主导、受新媒体技术影响、与政治的民主化进程相关等因素,是中韩两国发展文化产业的共同背景。在推进文化产业发展的生成背景下,由于两国传媒的体制基础多有不同,政府采取的战略选择模式、政策导向等也有差别,所以传媒领域的体制格局、改革取向、监管方式等也表现出较多的差异性。

首先,在战略选择层面。

韩国政府将文化产业定位为最适合韩国的未来经济主导模式,它是1997年韩国经历了金融危机,经济上遭受重创之后,基于重振经济辉煌而提出的国家发展战略之一。政府明确提出,要在2008年挤进现今美、日、德、英、法“世界五大文化产业大国”之内,在国家制定的人均国民生产总值达两万美元的经济目标中,其中重要一环就是要振兴文化产业,促进影视、动画(卡通)、音乐软件、电玩产业成长,推动韩国文化产业出口成绩由2003年的5亿5000万美元到达100亿美元、对国民总生产(GDP)比重由5%提升到10%,可谓野心勃勃。

由于韩国的国内市场规模有限,韩国自20世纪六七十年代开始,主要采取的是政府主导型的出口型经济模式,而且是“压缩式”发展,跑步进入现代化。在文化产业发展战略中,仍沿用了在经济领域十分奏效的发展战略,以挣“外汇”的出口主导型战略为目标取向,势必促使韩国举政府之全力推进,不但高目标、高投入、高介入,而且大力追求利润的最大化。韩国政府每年的《文化产业白皮书》对各个文化产业项目进行精细的数据统计,成本投入、利润产出、进口与出口现状等明细繁多。其基本战略是,瞄准国际大市场,把以中国、日本为重点的东亚地区作为登陆世界的台阶,大力开发,促进出口,利用国内市场收回制作成本,通过海外市场赢利。特别是在媒介产品的海外推介方面,各电视台成立海外推广部,政府甚至出资购买优秀电视剧的版权,以政府之力对外输出,并且大力发展卫星电视和新媒体,用文化产品输出带动旅游业、商业、餐饮业等。以新兴的信息技术整合传统媒体,以新型的文化载体如游戏、电玩、网络等带动其他文化产品的开发。

相比之下,中国的文化产业还未上升为国家的经济战略目标,也未作出总体的战略安排。多数的文化部门仍在意识形态价值取向、商品价值取向之间徘徊,在原有的事业单位身份和市场竞争中蜕变着。整个文化产业的内部结构、体系、体制的调整刚刚开始,开拓海外市场的目标指向还不明朗,业绩也不明显。中国自身的媒介产品市场较大,所以政府的目标指向以开发内部市场的潜力,调整产业结构、推动文化领域的体制转换为主。只能将原有的融政治价值、文化价值和经济价值为一体的文化机构进行价值剥离,赋予它们更多的市场主体地位。保证经营性与公益性分开、以国有制的传媒改革为主导,分步骤地进行产业融合成为当前中国文化产业发展的目标取向。

其次,在法律政策层面。

韩国的文化产业从发展之初,就表现出政策先行、法律跟进的特点。1998年政府正式提出“文化立国”方针,1999年至2001年先后制定《文化产业发展五年计划》、《文化产业前景21》和《文化产业发展推进计划》,明确文化产业发展战略和中长期发展计划,使发展文化产业成为一项国策。同时,充分认识到立法和政府的组织管理机制在文化产业发展中的重要作用,于1999年首次制定了有关文化产业的综合性法规《文化产业振兴基本法》,明确文化产业的定义,提出振兴文化产业的基本方针政策。为适应数字化信息时代文化产业发展的需要,近两年陆续对《影像振兴基本法》、《著作权法》、《电影振兴法》、《演出法》、《广播法》、《唱片录像带暨游戏制品法》等做了部分或全面修订,被废止或修改的内容达70%左右。

在报业方面,韩国政府于2004年开始着手修订原有的《定期出版物法》,于2005年初公布了新的《报纸法》。通过立法,要求以私人(家族)所有制为主的报业必须向政府提供其发行量、市场占有率、收益情况等,并成立新闻发展基金会,对中小型报纸进行扶持,丰富报业市场。在广播电视领域,政府制定法律、政策,推动社会制作公司的发展,在广告方面打破垄断,赋予民营电视台更大的经济空间。另外,相关操作性较强的政策措施纷纷出台,比如通过运作“文化产业专门投资组合”,动员社会资金为主,官民共同融投资。文化产业振兴院在2000～2001年间,成功运作“投资组合”17项,共融资2073亿韩元(政府350亿元,民间1723亿元)。计划以后每年通过“投资组合”至少融资1000亿韩元。2001年韩国电影振兴公社通过“电影专门投资组合”融资3000亿韩元,保障了电影事业的发展。

中国的文化产业发展是以政党的政策为主导,政府制定落实具体的经济措施。目前来看,立法还未能及时跟进,大量的内部整合都是以党和政府的“红头文件”为改革依据。产业政策是当前中国宏观调控的基本手段之一,然而中国当前涉及文化产业的政策却为数不多。应根据知识经济时代的新形势和文化产业的实际需要完善国家产业政策,从而体现国家宏观经济导向,为文化产业的领导、管理、经营机制的建立和对其监测、统计、检查提供政策依据。文化政策决定着整个社会文化运作的体制和机制,决定着文化领域经济结构的组合和发展。

再次,在宏观管理层面。

韩国政府在改革原有的与文化产业相关部门的同时,又新建了一些机构组织,初步形成了运作文化产业发展的管理机制。1994年文化观光部首次设立的“文化产业局”是主管文化产业的政府职能部门。1999年,文化观光部、产业资源部、信息通讯部通力合作,建立了各自下属的“游戏综合支援中心”(主管政策、规划等)、“游戏技术开发支援中心”(主管游戏产业园区建设和管理)、“游戏技术开发中心”(主管游戏产业技术开发)。在电子图书、在线游戏等高新技术文化产业领域,分工由信息通讯部主管基础技术开发,文化观光部负责应用技术开发。2004年,文化观光部的文化产业局分离为文化产业局和文化媒体局。文化媒体局下设文化媒体产业振兴科、广播广告科和出版产业科,进行与既是内容渠道、又与国民生活密切相关的媒体产业相关政策的开发及促进媒体教育、由广播通讯兼容引发的新媒体政策需求和移动电话、互联网等新媒体内容技术相关支援事业业务。对文化产业的管理体制、机构的建设,从宏观上理顺了国家对文化产业的总体规划、政策实施和事务管理的一体化运作,提供了制度保证。

中国文化产业的总体管理体制目前还没有完全理顺。中国文化产业被划分为演出业、文化娱乐业、新闻出版业、广播电影电视业等结构成分,而这几个方面分别由国家的不同政府部门——文化部、新闻出版总署和国家广电总局掌管,如此的分门别类,造成有的文化领域多头管理,比如音像业,这三个部门都有一定的管理权,而有的领域又形成空白,无人过问。政府行业管理分工过细,使信息产业与传统文化产业的融合不充分,同时也使一些跨部门、跨行业的文化发展战略和产业政策无人考虑。

最后,在自由表达层面。

文化产业也被称为创意产业,所谓创意需要一个具有想象力和创造力的自由空间。文化产业的发展离不开文化观念的开放和思想艺术的自由表达氛围,这也是一个国家文化领域能持续发展、具有长久的生命力和创造力的源泉,给予创造主体一定的表达自由。

韩国文化产业发展思路上的一个重要变化,就是从“政府介入”过渡到“自由表达”。笔者曾询问韩国文化广播公司MBC的一个电视剧制作部门的管理人员(也是一名资深的导演),“在电视剧的策划、拍摄和播出过程中,电视台对导演有何限制?”他回答:“基本没有,导演负全责,也包括承担电视伦理仲裁机构和法律部门及社会公众的指责、诉讼。”如果播出后产生不良社会后果,导演会公开向社会道歉,接受法律问询等,这样就会影响其业界名声。所以这把“法律和道德之尺”自在导演心中,一般会比较自律自检。另外,根据相关的法律规定,除了禁止事项和伦理道德规范之外,韩国的电影、电视采取分级制,根据级别安排在电视节目中的播出时间,电影院出售电影票时会过问年龄。黄金时间的电视剧一般是适合15岁以上收看的,内容、画面都很符合规范,一般在午夜12点过后才能播出19岁以上人群收看的电视剧。家长会根据电视屏幕上标出的级别安排孩子收视与否。由于没有更多约束,韩国的电影、电视剧产量可观,本国的影视作品颇有市场。另外,韩国的电视剧边拍边播的体制,使广大观众可以参与到剧本设计中,剧情和人物都可以根据观众意见调整。有时,可以使一部原本准备拍30集的剧拍成150集,也可以让50集的剧只拍20集就安排结局,草草收兵。在这样宽松的体制下,不但减少了不必要的浪费,也给予了创作主体较为自由的创作空间。

由于中国的文化领域一直以来具有较强的意识形态色彩,强调思想文化“战线”的阵地意识、政治意识和责任意识,对文化作品的政府审查比较严格,一些影片会因其主题敏感或部分镜头尺度大胆而被禁映。影视创作者的创造性和想象力受到一定限制。随着社会开放度越来越大,人们观念的多元化也越来越明显,创作主体的个性化、差异化应该得到尊重和张扬,只要在法律允许的范围内,可以获得更大的创作自由。目前,我国的文化主管部门也在对此进行调研,为丰富文化产品和鼓励艺术创作,探索符合中国国情的新型产业政策和行业标准。1999年,韩国政府制定的《文化产业振兴基本法》规定,在“振兴韩国影视产业”的基调下,导演可以充分“享受表现的自由”,没有任何的禁忌和雷区。这极大地激发了韩国导演和编剧的创作灵感,从而制作出一批优秀的作品。

(二)共同的发展动因:社会变动与新闻传播制度的重构

传媒与传媒的权力并不是存在于真空中。对于传媒的运作以及社会效果能产生重要制约的,无疑是传媒所处的社会制度环境。大体而言,现代的民主政治与法治社会为传媒提供的是一个竞争性的、舆论相对自由的社会环境。在韩国多党制的政治体制下,大众传播不能被操控在某一个政治力量或经济利益集团手中,而是各种政治与经济力量共同争夺与使用的工具。正是这种相对来说较为多元的竞争格局,使得某个党派的政治家或经济利益集团不能彻底控制、更不能垄断大众传播。换言之,各种政治、经济力量常常可以利用大众传播来服务于自己的政治、经济目的。多元的政治格局与多元的大众传播形成紧密的相互联系与相互支撑。这也就是说,民主的政体是大众传播不至于与极权主义政治联姻、彻底落入某种权力集团控制的基本前提。

1．制度框架中传媒与政权的关系

制度供给是体制转轨的焦点。“制度”在政治学、社会学中既包含“机构”的含义,也表示规范化、定型化的行为方式;在经济学中则被理解为管束、支配人们经济交往活动的一套行为规则、程序。“无论制度在何种意义上被使用,它都是从非个人关系角度表示一种人与人之间关系且具有规范意义的范畴。”^[17]如法律制度、经济制度、新闻制度等。

人类文明的发端是与制度的建立结伴而生的。人类文明既包括物质文明、精神文明,更包括制度文明,因为社会运行的机制总是与物质文明和精神文明相互作用,并通过制度性设置来实现的。制度文明是社会进步不可或缺的重要基础。在当今的世界发展潮流中,国与国之间的政治、经济和文化交往越来越密切,不同社会制度的相互关系和相互影响不断加强。经济全球化的积极作用之一是促进了制度创新和制度开放,推动了世界范围内的制度文明的发展进程。“全球化的历史进程客观上要求制度间的关系由交锋向交往转化,社会主义要在制度层面上实行深层开放。”^[18]同样,新闻传播制度也需要在这一过程中确立开放、吸纳、创新的发展目标,不再自我封闭、一成不变,以主动进取的姿态融入国际新闻传播体系。在韩国新闻传播制度形成与演变的历史脉络中,起到关键作用的是政治权力控制新闻方式的转变,特别是1987年以后,政治制度的民主化取向带动了新闻传播制度的重构。中国的政治文明建设将推动制度性设置的创新,韩国的发展之路可为我们提供一定的参照。“为什么聚集于制度?在一个不确定的世界中,制度一直被人类用来使其相互交往具有稳定性。制度是社会的博弈规则,并且会提供特定的激励框架,从而形成各种经济、政治、社会组织。制度由正式规则(法律、宪法、准则)、非正式规则(习惯、道德、行为准则)及其实施效果构成。”^[19]新闻传播制度亦如此。

1987年以后,经过民主化过程,韩国的权力结构显示出脱离集中化走向多元化的趋向。曾为权力核心的执政党、政府、军队的势力相对被削弱,在野党和在野团体的政治力量大为增长,这种现象在第六共和国初期表现为“执政力量小、在野力量大”。在权力结构如此多元化、政治势力之间的牵制和竞争扩大、大选这种政权交替手段得以落实的状况下,依赖于强制和强求的政府的新闻控制,需要付出巨大的代价。总之,政府的新闻控制如被社会所议论,执政势力在政治上的立足之地会由于反对势力的批判和攻击受到削弱,同时还将面对国民有组织的反抗。

卢泰愚在《6·29宣言》中说:“政府是无法掌握新闻的,也不应该企图掌握新闻。”并向国民许下“新闻改革”的诺言。执政势力理智地感受到,在权力结构趋于更加多元化、政治势力之间为获取政权的竞争走向实质化的政治环境中,“国家包揽式”的新闻控制只能招致社会对于政权正当性的挑剔。但是由“六共”政权主导的“由上而下的改革”,其广度和深度是有限的。执政势力强烈地认识到了新闻控制和新闻操作的必要性。随之,“六共”政府陷入了表面上正式推出新闻自由化政策,背后却需要控制新闻的矛盾中。一方面削弱明文化或公开化的直接露骨的新闻控制,另一方面照样持续了非公开的、隐秘的、例行化或间接的新闻控制。可以说,“六共”的新闻政策,形式上追求开放和自由,实质上未能完全摆脱以往权威主义式的控制,具有犹豫不定的过渡期的性质。如果从制度的层面上看的话,显示了许多可以看得见的外形成果。新闻基本法被废止,代之以期刊登记法和广播法。新闻出版卡片制度的废止、赋予驻地方记者的活力、政府工作人员出入媒体的现象和《报道指针》逐渐消失的倾向,这些都说明了过去影响新闻自律性的强权控制已经有所缓和。

虽然此时的新闻自律性得以扩大,但新闻传播活动的所有障碍物并没有完全被扫除。例如,期刊登记法规定,作为日刊报纸的登记条件,需有每小时可以印刷2万份以上的设施,意味着只允许具有一定资本实力的人才能搞报纸发行,阻碍小规模资本家进入市场的可能,给大资本家赋予了报纸发行自由,这只是一种有差别的、有限制的开放。所以当时没有带来报业的充分发展和舆论的多元化。政府一直以来给新闻工作者的各种公开的、非公开的经济特惠,在1987年以后持续地提供。政府设立韩国广告公社,通过对广播电视的广告业独占经营所获得的公益资金,一直用于“新闻工作者的素质培训”和“新闻工作者的福利增进”,成为慰劳新闻工作者的间接的经济控制手段。

对于新闻控制对象的有差别的待遇,也表现在政府给记者提供采访方便的过程当中。1988年创刊的《韩民族新闻》(也有译为《一张民族的报纸》),是一张由进步记者创办、众多国民参股的报纸,力求客观报道,不受政府控制。由于政府的有差别的控制政策,在采访过程中感受到了许多不便和不利。政府一方面限制其接近采访对象,另一方面为与政府保持密切联系的记者提供积极主动的情报,加强了对他们的新闻发布。对有强烈的反政府倾向、不接受政府的怀柔政策和经济引诱的《韩民族新闻》的采访记者,曾限制他们出入青瓦台、国防部等部门。1987年以后不稳定的国内形势和新闻的开放,以及新闻媒体数量的增多,新闻控制渠道更加复杂化。此前的权威主义政权主要通过对媒体的撤并和对新闻界进步人士的大量解雇,简化控制渠道,从体制上保证了对控制对象的同化,使其顺从政府。实行政治民主改革后,在与异己的政治势力之间展开的政治竞赛难以预测胜负的社会氛围中,政府所选择的新闻控制方式,就是识别和选拔可以作为“自己一方”的控制对象,施行包容战略,并排斥异己力量。

1987年以后,韩国在野的政治团体及其领导者,显露了树立新的新闻传播政策的倾向。通过召开记者见面会、将记者简谈会定期化等措施,被纳入新闻的公开采访网,显示了与记者们的接触趋于例行化的倾向。在野势力的一部分进入制度政治圈,或在野领导人参与总统选举的激烈的政治环境中,由于部分运动团体的领袖作为重要新闻的制造者登上舞台,新闻界不会放松对他们的采访。在野党对于新闻界的调控工作,与政府和执政党的包容战略相比是有局限的。仅提供若干采访情报和经济优惠(小礼物)的在野党,与国家情报独占、确保大量的高级采访情报、利用公益资金给予各种各样的特惠、并提供进入权力圈机会的政府(执政党),是无法相比较的。但毕竟已经出现了新的政治制衡,新闻传媒的报道不再一面倒,形成传媒获取政治信息的竞争。在政治角逐中,传媒成为双方争夺的话语权力资源。由此,传媒逐步脱离了政权的完全控制,不再是高度集中的行政化的新闻体制,开始走向分散化的市场型新闻体制。1988年6万多韩国公众参与、以“国民股”股份构成为所有制形式的《韩民族新闻》的创刊,以及1991年完全民营化的首尔广播公司(SBS)的创立,都成为此间的标志性事件。

韩国政治环境的变化与传媒管理制度的重构紧密相关。1993年2月25日,金泳三宣誓就任韩国第14届总统,这是韩国政坛上30多年来首次出现的文官总统,韩国的政治进入新的历史发展时期。为了区别于前几届的军人政权,金泳三自诩为“国民政府”,不承认军人政府的合法性与正统性。他强调与以往军队出身的人掌握核心权力时期的差别,强调韩国社会已脱离权威主义统治的死胡同,迎来了民主主义的时代。韩国通报处当时的一份报告书(通报处,1993,p.3)宣布新的政权“将结束一直以来支配国家的主要制度及国民生活和意识的军事文化,赢得旨在实现自由、平等及公民主权(参政权)的民主主义理想”。这说明新政权高度关注和促成政治环境的变化。至此,由于市民社会自律性的增强,国家对市民社会的渗透和压制已经不可能。在这种情况下,国家权力只有得到市民社会的同意,才能确保统治的合法性。因此金泳三时期比起以前的政权,选择了更加接近于自由主义的新闻调控模式。^[20]

金泳三总统在听取通报处长官的报告书时说:“政府必须抛弃过去那种权威主义时代的软硬兼施的新闻政策,需要放弃过去那种企图掩盖事实的姿势,把一切公之于众,接受公正评价。”并公开了“国民政府”的新闻政策。如果从金泳三总统的言论本身体现的意思来看,新政府宣告了不容许以强制和怀柔为引导手段的任何形态的新闻控制。因此,从自称“国民政府”新政权身上几乎找不到对新闻的强行控制,而通过怀柔的包容式控制也显示逐渐淡化的趋向。^[21]然而,很难说“国民政府”完全抛弃了以新闻控制为目的的努力。新政府只限制了对新闻明显露出控制意图的行为,但并没有中断对新闻施加影响力的努力。由于新闻媒体数量的增加,不仅控制对象的范围得到了扩大,而且在自由主义的社会氛围中,要公开运用任何强制和怀柔手段已很难行得通,因此,政府所需要的是更加老练和有效的新闻控制方式。在信息公开没有制度化的情况下,政府和执政党利用其占有的高级情报玩弄新闻游戏,成为有效地引诱和控制被取材竞争所折磨着的新闻工作者的资源。对于协助政府的记者提供高级情报,对于反其道而行的记者从提供情报的对象中排除出去,使他们感受到不利地位,从而可以赢得控制效果。为使新闻控制合法化和对新闻界施加影响,不再仅仅依赖于隐蔽的、非合法的包容策略,而是积极灵活地运用为社会所容许的制度和方法。从这一点上看,可以说,金泳三政府树立了更加积极能动的新闻政策,致力于试图提出一套法律的、制度的控制方案。

如果权力和新闻之间形成一种“共识”(consent)或“合议”(consensus),从而引导新闻自发地选择符合权力取向的新闻报道,那么,依靠强制和怀柔的控制的必要性自然就要大为减少。正如卡布雷斯(Galbraith,1983)说过的那样,行使权力的客体(新闻)和主体(权力)之间可以共同拥有一种信任,即创造出共识,从而会形成自发的顺从关系,而这种关系将是极其当然的和自然的。在自由主义体制中,政府对新闻的权力行使的关键是,如何说服新闻,取得共识,诱发自发的协助。在强制和怀柔行得通的情况下,当政府对新闻行使权力的时候,用不着得到新闻的共识。但是,在强制和怀柔难以行得通的情况下,政府要对新闻行使“条件化的权力”,优先必要的是从新闻界争取共识。(注:这里所说的“共识”,指政府权力和新闻之间的意见一致,而不是指“从国民中得到的共识”。但是,往往有这种情况,新闻大力报道与权力层的“共识”,把它描述得如同“国民的共识”一样。这就是所谓的新闻“共识操作”的技能。)金泳三政权因为用不着卷入正统性是非,所以不愿受到靠强制动员新闻或使用引诱策略包容新闻,从而侵害新闻的独立性的指责,而将主要努力倾注在维持与新闻界的亲密关系,争取新闻界的共识上。

金泳三总统强调“正直的通报才是成功之路”,因而加强了政府部门的通报功能,并提出要按部门分别实行例行的报告制度。政府于1993年4月发行的《国民政府的国民通报——为创造新韩国》一书,强调了“引导国民统一意志、自发参与的通报政策”的必要性。同年12月发行的《公报业务的理论与实践:你如果想做有能力的公报官》一书,介绍了与新闻工作者的接触方法、处理误报的办法、提高新闻单位关注的方法等,提示了能动的、积极的针对新闻活动的策略。

金泳三政府为强化通报功能的努力,在过去权威主义政权下是报道禁地的国防部和安全部,也得到了体现。为争取共识,也有总统直接参与通报活动的情况。总统通过同新闻单位高级干部的非正式会面或各种聚会上的演说,对新闻报道的方向和界限产生了重要的影响,金泳三总统就任后约9个月时间里,与新闻媒体负责人士有20次的会见,而在青瓦台与出入记者的简谈会只不过4次。

规范新闻传媒的社会责任,可以使设置新闻自由的限度合法化。在自由民主主义体制下,为了公共的利益,认定新闻的自由是有限度的,并将这一点制定为法律,以控制新闻。同时,明文制订伦理标准,引导新闻自律自制。因此,进入“国民时代”以后,新闻如违反现行法律和伦理标准,就会动用司法措施加以规范的做法逐步形成和发展。无论对新闻的违法行为实行严厉的制裁,还是强化新闻管制机关的权力,政府方面强调依靠竞争的市场机制加以调控,同时强调新闻自律自治的重要性,从而形成了监督和规范新闻活动的制度化措施。在自由主义社会,虽然事前控制和监察的新闻政策行不通,但是属于事后控制性质的监督和规范,可以在新闻的公共性和社会责任这个名义下被正当化。对此,金泳三政府考虑得很充分。但是,政府对经营条件薄弱的一部分地方新闻实施毫不犹豫的处罚,而对于中央新闻传媒的无理和腐败却采取了宽大的措施。这证明,政府的司法控制是有差别性的。这表明了政府想通过司法措施对新闻界施加影响的决心。同时,在一系列更正报道的请求诉讼中,新闻界败诉的事例也证明了通过合法步骤,司法控制正在逐步得到加强。

政府用积极的司法处理对待新闻的犯法、脱轨行为的政策,使新闻单位深切感受到自律的必要性。司法判决的结果一旦认定新闻的错误,如同新闻生命的信誉度将大受损伤。这使新闻单位自觉、彻底地进行内部约束。即,为了避免司法制裁,媒体经营者经常注意强调报道的客观性、事实性、伦理性。因此,新闻单位在招来外部控制以前,靠内部的自律自治,努力在事前防止法律或伦理上有可能犯的毛病。

政府控制媒体的现象在减少,而媒体市场的竞争在进一步深化,因此新闻媒介自身的信用度比重加大。这要求媒体经营者加强自律和自我管理,特别是伴随社会多元化,对新闻施加控制的主体,将不仅限于政府,还要扩及在野党、运动团体、各种利益集团及个人。因此,传媒的经营者有必要更加严格地进行自我管理,以保证报道的客观性、公共性。政府在传媒管理上的战略性退出,转化为隐蔽的调控方式,使政府不再为传媒的过失行为负责,来自于公众的批评只能由传媒自身承担。在这样的政治环境下,1996年4月8日,韩国新闻协会、韩国报纸广播编辑人协会、韩国记者协会制定了《新闻道德实践纲要》,向全社会承诺新闻界的自治与自律。

2．市场驱动下传媒与资本的合作

1987年后,韩国进入了民主化改革时代。随着政府直接的、强制的新闻介入被削弱而产生的政治控制力空白,逐渐被来自资本和广告市场的控制所填补。同时,媒体市场准入的门槛被降低,媒体数量增加,来自于政府的经济上的支援减少后,媒体对广告的依存度提高,使广告主的影响力逐步增大。随着财阀和宗教资本不断进入媒体,媒体所有者对媒体的控制力得以强化。1987年以后的新闻自由化的浪潮,使广告和资本所有者对传媒的控制力得以恢复,不但达到了飞跃式的量的膨胀,而且适应了激烈竞争体制下新闻环境的变化。

1980年被强制停刊的报纸、杂志复刊,新的媒体接连成立,媒体数量急剧增加。日刊报纸从1987年6月以前的32个增加到1992年6月的117个,增长率达226%;1990年和平广播、佛教广播、交通广播等开播;1991年开设了纯粹商业化、兼营广播和电视的首尔广播公司(SBS),直接导致了媒体间激烈的市场竞争。报纸争先恐后地开展了扩版竞争,广告版面的增加使广告收入在销售额中的比重得以增长。由于报社之间的扩版竞争,韩国报界沿袭很久的联合体开始解体。从1988年3月起将报纸发行交给各报社的决定,中断了通过协议调整版面的一贯做法。随着扩版,一方面广告所占版面的比例进一步增加,另一方面报道所占版面的比例趋于减少。因此,媒体的经营成败决定于能否充分确保广告量。在这种情况下,广告主对于新闻的影响力加大。媒体所有者、经营者为了提高市场竞争力、促成经营合理化,必须加强媒体内部功能的扩张,致力于在媒体间的竞争中争取优势地位,以图利润的最大化。

资本规模大、有竞争力的《中央日报》,其一直呈增长趋势的销售额,至1991年以后出现了下降曲线,显示出了传媒市场无限竞争的波及效果。一部分财力较弱的报纸和新生的地方杂志,因市场竞争的深化,不能不经受经营上的压力,以至于开不出工资而走到休刊、停刊的地步。其结果将是弱者被淘汰、强者生存的局面,并且导致新生媒体的市场进入费用和市场竞争费用的增加。在这种情况下,只有那些能够承担这些费用的大资本才能生存下去。一旦出现市场为大资本独占、垄断的形势,大资本对新闻的控制力将得到加强,而政府利用、发挥大资本的影响力,取得了对新闻的间接的控制效果。

媒介经济的研究者欧文和怀尔德曼(Bruce M．Owen& Steven S．Wildman)在其《媒介经济学》中曾经提出:“(一个)市场至少在三种情况下是低效的:第一,厂家不能持续地将其产品成本最小化;第二,厂家无法生产出一定种类和数量的产品,使消费者利益最大化;第三,限制——通常是政府鼓励实施的限制,禁止某些产品或业务的交易,或者禁止在这些业务中存在的市场。”^[22]这一观点可以印证韩国传媒市场的变化。在过热的市场竞争中,韩国传媒开始着眼于最大收益的媒体生存战略。驱使媒体一方面最大限度地减少制作费用,另一方面最大限度地追求商品的市场价值(marketraiue)。但是提高生产效率,谋求消费量增长的媒体商业战略,使传媒自身成为控制新闻活动的重要因素。参与报道制作过程的采访记者迫于压力,越来越依赖能够持续稳定地提供具有市场价值信息的政府部门,从而大量生产官方新闻。可以说,官方新闻能够节约时间和费用,其信誉亦被公认,因此是最有效率的采访情报。但是,由于官方新闻在其属性上是站在维护既存权力结构和社会秩序的立场上,因而能够发挥控制报道倾向和报道视角的功能。

消费者的扩大即读者、视听者的增加的市场战略,使新闻传媒力求脱离政治权力,追求报道理念的多样化。由于大部分新闻消费者并不喜欢接触令人深刻、慎重思索的主题,更喜欢接受轻松有趣的报道素材,因此传媒开始有回避社会上有争议的、专门的、深层次报道的倾向。商业媒体为了尽可能确保需求者,淡化围绕社会争议焦点的那种特定视角报道和深层背景报道,把重点放在制作对社会现象的表面报道上。即使没有政府的直接控制,由于市场竞争的扩散而产生的新闻的脱离政治化、保守化倾向,削弱了新闻对权力的批判功能,使新闻又具有了维护政权的功能。市场竞争的过热还使新闻侵害了公益性,报纸由于陷入发行份数的过度竞争,已受到社会上浪费宝贵资源的指责。在广播电视领域,由于完全商业化的SBS的出现,电台之间的视听率竞争呈现加速化,大量低俗的商业节目泛滥。特别是广播电视的低俗化不但表现在娱乐节目上,还波及报道部门。新闻报道强化了倾向性和娱乐性,令新闻的公益性萎缩。鉴于此,政府认识到有必要对传媒领域无视社会责任的无限竞争加以制止、管理和调节。

韩国政府对于市场竞争的管理、调节行为,有许多事例可以作证。1993年4月5日,总统面对新闻界发表了制止报纸过热竞争的看法,结果全国性的日报决定每周休刊一期,并将版面减少至24版。对于报业,政府采纳ABC制度,鼓励防止无限竞争的弊端,强调了报社之间的竞争应以公正的竞赛规则进行。政府为发展广播电视产业,主张“脱规制”,对有线电视、卫星电视放松了管制。但从社会控制的角度,提出使其在一定范围内能够得到规范的方案,调整广播电视领域的竞争程度。1997年后,由于权力结构中的反对党第一次登上韩国政治舞台,金大中政府与卢武铉政府着力改变保守报纸垄断市场的格局,虽然其中不乏政治原因,但在推动报业多元化、建立新的传播秩序方面还是有所作为的。在广播电视领域,根据新的《广播法》建立了具有民间机构性质的韩国广播电视委员会。

韩国政府恢复新闻资本控制局面的努力,还碰到了从事新闻工作的人们立志掐断来自资本和权力的两重控制枷锁的集体抵抗。特别是1987年以后,媒体内部劳动组合的建立,进一步加深了新闻资本和新闻从事者之间的摩擦和分歧。最终引发了“编辑局长选拔”、“编辑权独立”、“新闻劳动组合活动许可”等许多争论。特别是围绕着编辑权行使的主体问题,媒体经营主、编辑和记者之间的争论分歧持续不断。1988年,由于劳动组合有组织的对策取得一定程度的实效,推出了一线记者可以参与编辑责任者的选出过程等各种制度。但是,由于政府认为编辑权的最终归属主体是经营主,所以劳动组合的一线记者的编辑权共有主张未能得以贯彻。在所有权和经营权尚未分离的情况下,作为企业,尤其是靠家庭资本运营的韩国报社所有者们,通过由他们委任的经营阵容和编辑人,巩固了能够控制记者的媒体内部控制结构。

对于媒体内编辑权的纷争,政府表面上主张不干涉主义,但通过认定媒体经营主的经营权和人事权,默认了资本对新闻的控制。资本对新闻进行控制,终究是维护既存的资本主义社会秩序。对此,政府由于与资本有共同的利害,没有必要阻止资本对新闻的控制。事实上,韩国政府正是通过对资本的隐秘的、远距离的调控,将资本作为对传媒的代理控制手段加以使用。

20世纪90年代以来,韩国的市民团体作为新的传媒控制主体登上了社会舞台,他们制止传媒市场竞争的激化、批评新闻的商业性取向。1993年时,电视的商业化和低俗化最终引发了视听者团体的“关闭TV运动”,从而显示了需求者控制传媒的可能性。由于需求者团体可以代表市民社会,具有能够组织“新闻商品”的消费者对抗生产者(新闻传媒)的动员能力,因此传媒不可忽视它的存在。但是,近年来需求者运动团体为进一步扩大影响力,加大了组织的规模,这种倾向有可能产生组织的官僚化,为维持组织生存加大了对外部资源的依存度。特别是政治权力对他们进行人力、物力资源的支援时,有些市民团体有可能被权力所收买,沦落为代理控制机关。这是近几年来韩国传播学者探讨较多的话题之一。

进入21世纪,韩国传媒业经受了金融危机打击后,开始逐步恢复元气。但是由于国内经济不景气,广告市场萎缩,近两年传媒的效益整体下降,许多媒体处于亏损状态。传媒业进行多种经营的体制创新成为媒体改革重点,纷纷向新媒体领域扩张,多种经营的项目越来越多。《中央日报》的经营项目已经达到57种之多;在广播电视领域,三大广播公司不但通过建立子公司的形式进行垂直经营,而且开始进入多频道时代,在互联网、数字媒体、节目内容制作等方面实施水平式经营战略。在这一过程中,传媒的所有制形态不同,其多种经营的战略也不同,完全公营制的KBS由于责任不分明,其多种经营效果不明朗;公营体制、商业化经营的MBC正呈现上升势头;而完全商业化的SBS从一开始就注重收益性,已经创造了相当大的成果。

中国传媒的发展动因同样是来自于社会的变动和国家传媒政策的调整。虽然中国的传媒是单一的国家所有制,但在其实现方式上,由于政策的放开和限制的放松,传媒的产业属性得到认同,其在经营理念、管理机制和赢利模式等诸多方面实现了多元化。从1978年以来,中国传媒在“事业单位、企业化管理”、“允许多种经营”、“组建传媒集团”、“传媒的经营部分向企业转制”等一系列政策的影响下,传媒业的产业结构做出较大调整,不但媒体的社会服务功能得以释放,而且其经济实力得到提升。大众化报刊、专业化广播电视频道获得发展。与韩国不同的是,中国重点强调传媒的公益性部分与经营性部分剥离,在新闻采编的业务上仍是要坚持党的领导,强调政治属性。

(三)共同的两难问题:在公共性与商业化间寻求平衡

对于传媒的体制研究涉及多个学科的相关理论,有些理论体系观点相左。所以,针对传媒的体制改革、调整,学者们有着不同的价值判断也就不足为奇了。尤其对于公共性与商业化的矛盾,韩国的新闻传播学者们多有争论,这种争论在媒体趋向融合垄断、规模发展的今天更加激烈。在不同的理论框架下,传媒的体制改革特别是经营体制的变化,会引起完全不同的社会反应。

从传播学的角度看,文化活动离不开传播技术。现代大众传播的发展为人们的娱乐需要提供了多样化手段,也成为大众传播媒介重要的社会功能之一。由于市场因素的介入,追逐利润的商品逻辑所提供的娱乐被包装为文化形式名义下的商品,它使媒体成为产业结构乃至生产方式的组成部分,从上层建筑返回经济基础。但是,不可否认的是,文化产品也承载着文化传统和文化精神。特别是对于新闻传媒来说,它所提供的报道、言论还代表着社会的透明、公正、平等,以及公众舆论表达的实现。当新闻传媒与政治权力疏离后,在获取资本和利润的驱使下,传媒的公共性难以实现。如何避免和调控?这是人们重点辩论的话题。

1．解决途径之一:政府的合理作为

中韩两国推动文化产业发展过程中,传媒业的商业化与公共性之间的矛盾再次摆在面前。我国强调公益性与经营性的剥离,将传媒实现其社会效益放在第一位,并且在政策上不允许传媒的私人占有,在报刊发行、图书分销和频道经营、节目制作领域允许民营资本和外资介入,并对资本的占有比例进行详细规定。韩国的报业几乎完全私有化、民营化,广播电视业也已经实现公营体制和民营体制的二元并存,媒体公共性与商业化的矛盾更为明显。两国通过法律政策等手段,分别对传媒业的体制变革提供了边界条件。

在自由的市场经济中,由于放松了进入传媒业的政策限制,经济主体具有不同的利益诉求,多元利益格局下的传媒竞争趋于激烈。国家对传播领域的调解,主要是针对大众传媒越来越倾向于商业化和市场化,原来的社会公共领域逐渐演变成受到文化产业控制和制约的虚假世界。“传播媒介中商业因素成为主导因素,经济话语征服了公共领域。结果,在资本压力下和效率原则的怂恿下,市场需求和公共需求出现越来越大的分歧甚至无法统一的矛盾,以国家组织的经济制度的要求和社会文化体系所表现出的公共要求之间不断上升的冲突演变成‘合法化危机’。”^[23]文化产业的推进,再次张扬了传媒的产业化、商业化发展的价值取向,它为传媒的公共性带来新的冲击。新闻传媒不但要在经济上保持独立,从而实现言论的独立,同时它承担着形成民主社会基础的思想公开市场的义务,以及监督权力的责任。在按照公平透明的市场经济原则经营的前提下,新闻产业是按照市场逻辑办下去的产业,在规模经济的产业里边,肯定会出现自然垄断倾向。新闻生产和广告业会因为规模经济的原因导致竞争地盘逐步地消失。

首先,产业组织政策的运用。

在权威主义政权时代,韩国传媒的言论受到政治权力的严格控制。作为交换代价,政府默认了媒体企业的各种经营活动。据此媒体可以同政府共存,媒体之间发生的竞争也比较有限。自从进入20世纪90年代以后,随着新闻产业进入的限制条件得到缓解,作为真正的根据市场规则运作的企业,韩国报业之间的竞争越来越激烈,甚至面临生存危机。与此同时,过去媒体勾结权力、政府与媒体“共谋”的各种错误做法与不平等行为再也不能被社会所容忍。因而韩国新闻业一方面逐步形成公平透明的市场竞争,另一方面作为民主主义的支柱,社会呼唤它承担和发挥应有的责任与作用。政府有必要制定新的政策,建立新闻业平等竞争的新秩序,同时让新闻业作为意见和信息能够自由流通的载体而发挥作用。

比起日益强化的言论的影响力,言论正在被少数人所掌握,新闻和思想的消费者被言论业主所左右,私有企业的经济理论限制了公众对媒体的接近。政府作为一种言论调节机构(regulative agency)和言论促进机构(facilitating agency),应发挥自己的作用。调节机构的作用就是政府对市场的调节作用,如在美国,为防止新闻企业的垄断而制定反垄断法,为防止知识、思想的自由市场被一些特权阶层垄断,向所有社会阶层公平地开放。政府对新闻企业进行调节,应该更多采用间接方式,比如通过减税、发行补贴、金融支持、提供采访方便措施、保证言论的生存基础等。

韩国学者认为,根据产业组织理论,对传媒的经营活动应先从分析市场、评价市场结构、传媒形态等方面入手,发现存在的问题,然后研究制定解决问题的政策。按照产业组织理论,政府有关传媒的公共政策就是为实现公众利益,而监控传媒市场的所有行为措施。它包括缓和因垄断造成的市场不稳定的政策,促进竞争的产业政策,接近公平贸易的基础,产业结构调整和战略产业的培养,对产业有区别的、个别的支持及保护措施,其中包括为了最大化地实现市场成果而对市场结构进行调整的所有政策。新闻产业也需要实现其经济价值及产品成果的政策,政府应成为保障新闻产业生存的非常重要的后盾。

政府为维护言论自由和保障言论的多样性,应使用多种政策调控新闻业。根据产业组织理论,韩国新闻产业政策可分为如下三种:^[24]

第一,确立自由公平地进行竞争的市场结构的政策。现在的新闻产业也引进了产业的、经济的概念。新闻企业也是追求赢利的企业活动单位,通过市场才能有效地调整供给和需要,但这种竞争应该公平地进行,限制竞争的行为和体制都是错误的。在规模经济发生作用的新闻业,自然独占是必然趋势,它可以集中市场,提高市场进入壁垒,从而限制竞争。而且,在少数企业支配市场的垄断结构中,肯定会出现一种合作行为,减少消费者福利。新闻产业政策应防止各种不公平贸易,激励形成公正的竞争秩序。

第二,能使新闻业投入的资源发挥出最大效益的政策。由于固定费用的比重非常高,有必要制定及执行有关政策,使人们想方设法加强有效的生产、合理的经营。同时鼓励把设施、人力、技术等要素向新闻产品充分投入,并使之最有效地得到利用。

第三,为了使新闻企业生产的信息产品有利于形成市民社会,需要制定能发挥中介作用的政策。如果把新闻业只交付给市场规则,那么传媒只关注商业赢利行为,言论本身的公共功能可能会受到极大毁损。市场竞争中获胜的新闻、意见和信息,并不一定是最有价值的。多种意见并存的可能性也不大,尤其是代表少数人的看法有可能得不到体现。言论的自由可能被转换为资本的自由。因此政府有必要制定政策,促进思想与信息的多样性,以及思想的公开市场的形成。

政府有关新闻政策的目标,应是通过新闻报道充分发挥媒体的作用,通过公正和自由的竞争对资源以及生产成分进行更有效的分配,使得经营更合理,生产成本更降低,技术更有效,以便形成民主的市民社会。新闻业的市场与其他产业的市场一样,有竞争的市场比垄断的市场能更有效地配置新闻资源,让受众获得更优质的服务。但是在实际上,因为存在各种各样的市场进入壁垒,并不存在理想的市场状态。因此,传媒产业政策的另一个目标就是既要推动形成传媒的市场竞争,又要缓和实际竞争,努力保持竞争所具有的竞争效率,以保证有效竞争(effective competition)的实现。

政府还要建立和支持创刊资金和运营资金,鼓励民间报纸的创办,让更多的人有条件、有可能进入传媒的产业领域。比如瑞典的《新闻生存保存法》(Survival Subsidies,1969年)和《新闻补助及广告税法》(Press Support and Advertisement Taxbill,1971年)是代表性的法律。瑞典政府为了维持言论的多样性积极地介入进来,以对抗那些所有权的集中和威胁基本民主价值的市场力量。瑞典政府对所有的新闻广告业收取一定的税款,再把这笔钱当做补助金支付给那些因普及水平低而收入特别少的报社。还用于政府贷款、生产补助金、发展补助金以及报纸创刊所需要的资金。这是为刺激竞争而设的报业政策。如果不到一定的发行量,就会获得减免邮寄费和附加费,或贷款、政府广告等特许。瑞典几乎没有发行量超过10万的报纸,但他们给每个人发行的报纸数量比任何一个国家都多。这意味着他们的小规模的多样性的报纸特别发达。新闻补助金对缓解市场竞争的弊端有相当大的效果。韩国政府通过新闻发展委员会建立新闻发展基金,对弱势报纸和地方性报纸给予扶持,保证报纸的多样性,使市民具有更多的言论选择,控制大报的舆论垄断。

其次,由“看得见的手”进行市场监管。

从产业结构的标准看,传媒产业领域应没有人为的和制度方面的制约,允许自由地进入市场和自由地退出,在规模经济所允许的范围内,买卖双方人数应充分地多。从产业形态标准看,企业间不能采取联合行动,也不能进行排他性的、掠夺性的以及强制性的市场行为,不能用非法手段进行营销活动。韩国的《反垄断以及公平贸易法》可以防止垄断行为、非法营销和不公平贸易行为的发生。比如对具有10亿韩元以上资本金或者50亿韩元以上总资产的公司,“在一定的贸易范围,实质性地限制它们的企业合并行为”。这项法规还限制企业集团行为,第三条“禁止兼营”一项就是针对这个问题提出的,其中的第二项条款限制水平结合行为。第二项中规定“持有经营日刊报纸、通讯社或广播的法人所发行的股票二分之一以上的人(包括总统指定的同一系列企业),不能取得经营其他报纸或者通讯机构的法人资格,或者二分之一以上资本”。该规定通过上述方法限制新闻机构间的合并行为,但是在有限公司(株式会社)的情况下,因其股份被分散,用少于50%的股份也完全可以掌握经营权。因而用有关现在的定期刊物注册法律,无法阻挡新闻社间合并经营。

第三项条款是限制混合结合的行为,目的是限制财阀集团控制新闻机构。但是在现实生活中财阀集团掌握大型媒体机构,大企业掌握大部分股份的同时,又把自己分为众多支社,财团法人进行分散经营,这一条根本起不了阻挡财阀控制新闻企业行为的作用。因此,社会舆论对这种少数集中统制经营,侵犯自主编辑权利的行为所带来的市场和媒体垄断进行了强烈批评。2005年5月,高丽大学百年校庆时,三星集团董事长准备接受高丽大学授予的名誉博士学位时,学生们冲到现场抗议。韩国的公众舆论对“三星帝国”提出质疑,此事引起韩国社会的震惊,对家庭式的、集团式的垄断经营进行了反思。韩国的经济发展模式带来经济生活中大集团、大财阀的集中发展,它们的资本触角也延伸到传媒领域,致使韩国的主要报纸成为某一阶层的代言人。

解除进入壁垒,可以促进新型企业的市场进入,在通过市场恢复竞争力方面会有积极作用。韩国现行的定期刊物注册法规,妨碍了新型企业对新闻市场的参与。其第六条的第三项条款就是不允许小规模资本参与传媒市场竞争的制度性壁垒。2005年1月韩国新出台的《报纸法》不但对报纸的市场占有率进行了限制,而且通过成立新闻发展委员会,创建报纸发展基金,用以扶持地方性的和规模较小的报纸。^[25]目前中国媒体市场的进入限制正在逐步减少,吸引外资和民营资本进入频道经营、节目制作、报刊发行等领域,带来传媒经营体制的变化。

市场形态调控是为了监督和管理企业的市场行为,通过政府这只“看得见的手”介入市场竞争,促使企业进行公平又合理的竞争。企业一旦有机会就限制竞争,从而追求不当利益。这些限制竞争的行为会损害消费者利益。韩国的公平贸易委员会在1997年1月开始管制给读者提供礼品的报纸发行行为,超过报纸购买总数20%的免费提供行为,报纸强制投入等行为。1999年进行了市场管理改革,强化了禁止性条款。实行自律规定的结果是在1999～2000年间提供礼品、强制投入、无价提供等违反自律规约的2714件事例被申告。但其中附加违约金的只有303件,仅占11．1%,其余2483件只做自律改正和劝告。在自律机制不能有效调控媒体行为的情况下,政府必须以法律的效力来强制制约这些不正当竞争行为。

韩国报纸产业的最大的问题就是报道费和广告费的合作问题。报纸和企业共同决定报料、广告料。报纸企业公开虚假的发行数来拉广告的行为,也是不公正买卖行为,它违犯了韩国《公正买卖法》的第23条第6款,是一种不公正贸易行为。这条法律的目的是提高情报的真实性和传达的实效性,帮助消费者合理选择,促进市场竞争。^[26]如果报纸企业将虚假的总发行数、有价发行数、地域发行数、读者数量、广告费用等信息公开给广告主,就是欺骗消费者的不公平贸易行为。新的《报纸法》要求报纸必须定期向有关机构上报准确的发行数、广告费等数据。随着对报纸改革议论的活跃,社会对韩国报纸企业家庭式经营的批判声逐渐提高,《中央日报》和《东亚日报》在2001年7月宣告参与报纸发行量监督协会,2001年12月《朝鲜日报》接受调查。以商业秘密的名义不接受政府监管和社会监督的行为得到一定程度的限制。

中国的报业市场也有类似的情况,在发行、广告经营等方面恶性竞争,建立行业的自律组织十分必要,但其目的应是维护行业的信用和读者的利益,而不是联合起来减少读者的福利。

2．解决途径之二:传媒业的竞合理念与策略

传媒产业中提高固定费用的效率的途径有以下几种:

共同经营印刷以及广告等。在美国形成的共同经营协议(Joint Operations A-greements)是一个代表性的事例。JOA的形式是由两个报社共同成立第三个公司,经营除编辑部门以外的印刷、发行、广告等业务,得到的利益按事前签订的协议进行分配。一般两个报社为了有效利用设施分早报和晚报发行,但是这种方法可能产生分配的不公。所以,在韩国报纸市场最好是广告和编辑都独立。如果共同利用印刷设施,应该通过金融支持等途径,提高设施及资源的效率性。

成立共同销售机构,提高流通部门的效率是非常有必要的。家庭发行为主的韩国报纸企业,在维持销售组织上花费很多。各报纸企业独自经营销售组织所花的劳工费、维持费、办公室租金等是非常巨大的浪费。减少流通费用会让报纸企业的经营合理化,给读者提供质量更好、价格更便宜的产品。因为各报纸企业间复杂的利害关系,不能形成共同的销售制度,可以通过政府的财政和政策的支持来主导这种制度的成立。

2005年6月,笔者访问《韩民族日报》(中文也有译为《一张民族的报纸》)时谈到此事,得知韩国的一些报纸也在策划成立共同的发行公司,可以同时代理几家报纸的发行业务。中国的报纸发行与分销,由于市场竞争中降低成本的需要,一些发行量有限的报纸会租用大报的印刷设备,也会加盟其发行网络,形成销售领域的合作关系。甚至异地的报纸会形成报业联盟,2004年8月18日,由新疆经济报系、天津《今晚报》、重庆日报报业集团、广州日报报业集团、深圳报业集团及北京青年报社等29家报刊社加盟,以小红帽发行股份有限公司为盟主的“全国城市报业发行网络联盟”宣告成立。这种发行的合作,也会带来采访报道协作、信息资源共享等新的合作机制。

韩国学者建议,政府可以活用为公共利益设立的媒体发展基金。成立一个具有公益事业性质的报纸发行专门公司,形成报纸产品流通的统一也是一种方法。对销售组织来说,销售份数越多每份销售费用越低,这说明了流通部门的规模化经营的可能性。利用报社的共同发行网来形成全国范围内的销售网,企业可减少维持管理费,中小报纸进入市场更加容易,预防过分的竞争。瑞士实行的报纸企业合作奖励制度值得借鉴。他们从1970年开始用共同发行组织替代了个别报纸企业的销售组织,而且通过共同印刷、广告销售的共同运营、对报纸产业的补助,促进了共同管理、共同研究、共同发行等,提高了资源的利用率。瑞士的报纸普及率高的理由之一就是这种有效的发行体系。

鼓励辛迪加制度的成立。报纸作为社会舆论的载体,没有必要所有稿件都由报社内部人采写。多利用外部的笔杆子,使报纸成为多种多样的意见讨论的空间。这样可以减少报纸的生产费用,也增强了报纸舆论的公共性。

信息产品有一种共性。就是说多人同时消费也不会影响它的商品有效性。同样的新闻产品同时刊登在不同的报纸也不会影响它的价值。比如美国的辛迪加市场非常发达,各报社刊登比雇佣言论人更为便宜、质量又高的新闻产品。辛迪加销售的产品有漫画、评论、连载、消息等多种多样。传真和网络的发展有利于辛迪加制度。新闻传媒通过传真或网络等通信手段事先看到辛迪加产品,然后挑选各自需要的。制造辛迪加的作者们也是通过销售提高自己的收入。为了提高竞争力他们不断提高自己的产品质量。

除了首尔地区,韩国的报纸市场分为九个销售区域。在首尔发行的全国性报纸和地方报纸具有竞争关系,所以中央报纸刊登过的辛迪加产品,不能在地方报纸刊登。没有竞争关系的两家报纸可以同时刊登同一个辛迪加产品。所以,销售区域小的韩国市场要形成这种辛迪加制度有点困难,需要政府的支持。

中国国土广阔,销售区域广,辛迪加制度会有很大的发展空间。由于备受关注的言论可以卖给很多报纸,报社可以廉价地买到新闻商品,作者还能提高收入。中国目前的媒体资源、稿件资源共享也在快速发展,北京的《新京报》与广东的《南方都市报》由于跨地域合作办报的体制优势,已经实现了信息资源的共享。另外也有许多报业间的这种合作,但目前有组织的、全国性的辛迪加制度还没有形成。

推行多样化经营的制度。让报社利用有效印刷设施从事印刷业也是一种方法之一,对言论的多样性没有影响,还可以在一定范围内把经济利益最大化。我们要知道新媒体的产生,如网络、卫星广播等众多媒体会减少言论的独占趋势,媒体间的警戒线逐渐消失。针对这种情况,应该让报纸以多种形式销售。这种合理化经营会让报纸更容易地进入市场。也就是说中小规模的资本也可以做报纸。韩国已经在推动中小规模的报纸发展,在经济上扶持、在法律上保护。在韩国《公正交易法》中规定,经营者为了产业合理化,调整产业结构,提高中小企业竞争力或者交易条件的合理化,可以和别的经营者施行共同的行为。

韩国为了避免报业的进一步垄断,提高技术效益,要解除报纸产业的垂直结合,新闻产品的每个阶段都要由独立的企业负责。要有专门负责采访和编辑的新闻企业,负责印刷和制作的企业,负责销售和流通的企业。这样细分企业会提高技术效益。新闻政策要形成一个抑制报纸产业垂直结合的法律性、制度性的安排。

中国的媒体改革前期,主要是推动了报业的垂直结合,以党报为龙头成立了近40家报业集团,这种纵向一体化的发展模式虽然迅速地将产业盘子做大,但能否做强却是未知数。因此,推动报业的水平结合,降低成本、提高效率成为新的发展趋向,报业间寻求多种形式的横向联合、合作,将带来传媒体制上的创新。

3．解决途径之三:编辑权独立和公众的参与

人类的文化活动越来越消融于一种经济活动,也如同经济消融于文化。“随着媒体经济的商业化进程,各种新式媒体在所有权、控制和消费方式上的日趋多样化和个性化,为消费者对传播的参与提供了更大的潜力,对于消费方式和媒体经营者之间的关系,已经被定位为用户和消费者的受众群体甚至具有更大的影响力或控制力。”^[27]在韩国政治民主化的影响下,传媒不再受到直接的政治权力的控制与干涉,但它对资本的依赖却与日俱增,商业化取向引起社会的不满。在韩国市民社会的形成过程中,各种市民组织和学界精英们组成了第三方力量,对传媒实现其公共性进行监督和矫正。

对于媒介与国家、资本和市民的关系,在挪威社会学者乔罕·戈尔通(Johan Galtung)的三角理论中有所体现。他认为,传媒首先在国家附近找到自己的位置,然后又会转移到市民,而近年来传媒的全球化和垄断化发展,更加靠近了资本驱动下的市场。“如果媒介能够在这个三角关系中获得坚实而独立的地位,那么它们就可能成为这个社会权力结构中的第四支柱。”^[28](见图1-1)关键的问题是大众传播与政治权力以及市场权力的关系以及它自身的权力化,这几种情况都会导致大众传播的非大众化与非民主化。那么市民社会的力量便成为重要的公共性代表。哈贝马斯在谈到“公共领域”在19、20世纪的衰落时,就把这种衰落的原因之一归结为大众传媒的兴起。他认为,原先由面对面相互辩论的市民所组成的公共领域,在现代社会已经瓦解为由消费者组成的碎片化世界。这些消费者沉迷于传媒景观与传媒技术之中不能自拔,成为它们的奴隶。这是对于民主政治的一个严重的威胁。哈贝马斯认为,公共性的主体应当是作为公共意见之载体的公众(在英语中,“公众”这个词与“公共的”相同,均为public),行使批判性裁决者的功能。而在大众传媒领域,公共性已经改变了它的含义,变成了任何吸引公共舆论的东西的一个属性,其目的在于生产出虚假的“公共性”。^[29]

图1-1　戈尔通的三角理论

古典自由主义理论认为,市场化可以提供一个“意见的自由市场”,从而确保思想的自由与媒体的公正。但是当今社会,媒体的市场化发展其实已经形成对自由主义理念的挑战。首先,媒体的经营需要大量的资金,从而政治上或理论上的平等被经济上或实际上的不平等置换;其次,媒体的市场本身也不是建立在理性基础上,媒体可以迎合人的低级的非理性的欲望而在市场走红。市场制度的伦理和言论自由制度的伦理本质上互相冲突。因为新闻企业追求经济利益,它生产的产品要满足读者和广告主的需求。市场机制的强化必然引起媒体的垄断,市场的过度独占,强化了大媒体言论的影响力等副作用。要形成和传播多种意见,应阻止新闻企业的集中化、独占化,使任何人都可以通过报纸发表自己的见解,生产出质量上多种多样的报纸产品。

韩国学者认为,导入民主参与的言论制度非常有必要。通过市场机制的竞争会导致言论的官僚化、集中化、精英化,使少数人能够参加言论,大多数人无法自由进行言论表达。民主的言论参与制度是为了让所有人参加言论,接近言论的自由平等,体现新闻的制度。言论是社会的间接资本,是一个社会形成公正、合理的秩序的中介。如果言论形成不了多种多样的意见和讨论,会影响整个社会的民主基础。所以,为了让每个市民利用报纸,让更多的报纸生存,国家应该给予制度保障。政府应该支持竞争中趋于弱势的报纸,抑制所有权的集中,让更多的报纸发行。根据凡是公共机关保存管理的情报都得公开的目标,韩国从1998年开始实施《关于公共机关的情报公开法》。但是例外规定较多,凡是重要的情报都由国家控制。政府不公开的情报,媒体就无法接近并进行采访。新闻的核心素材都由政府按指标提供,很难形成多种多样的商品,新闻只能停留在发表消息的原始阶段。新闻业认为有价值的情报,如果政府有关机构隐藏起来的话,想接近情报是根本不可能的。追踪、发掘、探访报道、计划报道等都被从源头上阻隔。况且,掌握情报的政府机构只向主要的新闻机构提供情报,中小媒体在获取情报素材方面受到很大的限制。原本在资本、人力、技术等方面处于劣势的中小媒体,在新闻内容的竞争力方面也只能远远落在他们的后面。卢武铉政府已经开始减少对中小新闻机构的限制,允许更多媒体参加政府的新闻发布会,给他们提供采访机会等。

韩国的报业大部分是个人或家族企业,但编辑活动应得到保障,不能让个人的利益或对赢利的追求毁损言论的公共性和社会责任,因此有必要制定独立性编辑权的制度,按照编辑、记者的职业规范和专门知识来报道。韩国的大部分言论相对于独立性编辑权有着各种不同的规定。^[30]《朝鲜日报》规定《朝鲜日报》不受经营方面上的不当压力和股民私自利益的影响,不能侵害编辑方向和读者知情权;《中央日报》称“虽然编辑们共有编辑权,但最终权利还是在于编辑责任人”;《东亚日报》规定“编辑权是为了社会的正义和利益,应根据事实公平地执行,还应在参加编辑制作的记者的参与下执行。最终责任和权利在于编辑责任人”。可是这些规定只是具有宣言意义的告白,实际上独立的编辑权并未完全实现。

2000年由韩国市民团体组织的“反朝鲜日报运动”引起连锁反应,直至酿成一次重大新闻事件。事情起因于1998年11月《朝鲜日报》登载的一篇评论文章,大学教授姜俊晚(音译)和杂志记者郑吉焕(音译)因为批评文章中的保守言论,受到《朝鲜日报》记者的“诽谤”起诉,并被判罚,此事引起争议。为了抗议这起诉讼,小说作家黄皙公开声明,拒绝《朝鲜日报》对他的文学奖提名,其后又有几位知识分子表示与《朝鲜日报》决裂。《朝鲜日报》是朝鲜及韩国历史最悠久、发行量最大的报纸之一,从日本殖民统治时代起便以稳健、保守著称。该报对金大中实现南北和解的“阳光政策”多有批评。于是,公众纷纷谴责该报的保守立场,批评其滥用新闻自由、追逐私利、不履行社会责任、忽视公民知情权等等的呼声逐步升级。批评家继而指责新闻业经营状况不透明,要求公布真实财政状况、修订相关法规,并提出,应该由普通公众行使监督大众媒介的合法权利。媒体改革一时成为社会热点问题之一。执政党、自由派媒介经营商、市民权益鼓动者和许多与媒体相关的团体与知识分子加入了支持媒介改革的阵营。2001年1月,金大中总统在新年致辞中倡议报业改革,他说:报业、学术团体、市民团体和法律部门应联合起来,为媒体改革的公正性、透明性作出不懈努力。于是,新千年开始的韩国报业改革,在政府推动下开展起来。^[31]

韩国的现代化历程由经济现代化起步,到20世纪80年代后期,其政治现代化和社会现代化得以迅速发展。1988年的汉城奥运会推动韩国走向开放、务实和民主。韩国现代新闻传播制度的真正确立也以此为分水岭,在经历了权威主义、独裁统治和军人政权之后,在世纪之交,文官政府首次出现、反对党第一次登上政治舞台等重要的政权更替,为其重构传播制度带来契机。在这样一系列的社会变动之后,韩国的广播电视实现了公营与私营的二双并存,报业也已经有多种所有制形式存在。

梳理韩国传播制度与传播政策的变迁,我们发现,它不但经历了传统与现代的交战,经历了政治上的种种演变,更经历了传媒体制上的分分合合。无论在报界还是在广播电视领域,垄断仍然存在,政党、政府对传媒或明或暗的影响不曾停止过,而民间团体、社会公众对于传媒的参与、矫正和监督也已成为重要的牵制力。资本介入传媒已经不可避免,虽然它对传媒的公共性、公益性带来冲击,但继政府之后它已成为控制传媒的新势力。21世纪,在推动文化产业发展的国家经济战略影响下,韩国的传媒业开始了新的分化与融合。

在当代韩国,新的权力结构和新的经济类型,给传媒发展带来新的平台,经济上的独立、政治上的话语权为传媒的“新闻业权力”的形成提供了空间。在新闻传播制度重构和政策调整中,国家虽然仍具有主体地位,但已经不是唯一的控制主体,有更多的制衡力量已经出现,制度重构的过程也是多种力量角逐的过程。在社会变迁中,韩国传媒业功能多样化、体制多元化、格局复杂化,而媒体本身正在走向权力化,国家对媒体的控制趋向了间接和隐蔽。当今时代,一个国家传播制度的重构和政策的调整,必须承载着多个目标,已经成为多元博弈、循环往复的复杂过程。

【注释】

[1]郭镇之:《韩国新闻事业历史述评》,载于《新闻与传播评论(2001年卷)》,武汉大学出版社。

[2]郭镇之:《韩国新闻事业历史述评》,载于《新闻与传播评论(2001年卷)》,武汉大学出版社。

[3]〔韩〕朴明珍、金昌男、宋秉宇:《现代化、全球化和强权国家:韩国的媒介》,载于郭镇之主编:《跨文化交流与研究——韩国的文化与传播》,北京广播学院出版社2004年版,第231页。

[4]威权主义新闻业理论,在我国译为集权主义报刊理论,相关理论观点出自美国传播学者威尔伯·施拉姆(Wilbur Schramm)等人的《报刊的四种理论》(Four Theories of the Press, 1956年版)。

[5]〔韩〕朴承宽、张庆燮:《韩国的政治变动与新闻业权力》,载于郭镇之主编:《跨文化交流与研究——韩国的文化与传播》,北京广播学院出版社2004年版,第251页。

[6]〔韩〕康贤斗:《透视韩国广播电视事业的现实及其面临的课题》,载于郭镇之主编:《跨文化交流与研究——韩国的文化与传播》,北京广播学院出版社2004年版,第286页。

[7]陈力丹:《传统与现代的漫长交战——韩国新闻事业及政策的演变》,载于《国际新闻界》,1996年第2期。

[8]〔韩〕朴美英:《政府新闻中心的开放与限制》,载于韩国舆论研究论集《卢武铉政府一周年》特辑(韩语版),2004年冬季号。

[9]《东亚日报》网站http://www.donga.com/,2004年4月7日。

[10]〔韩〕朴承宽、张庆燮在《韩国的政治变动与新闻业权力》一文中提出“新闻业权力”和“再民主化”两个概念,载于郭镇之主编:《跨文化交流与研究——韩国的文化与传播》,北京广播学院出版社2004年版。

[11]见2004年11月27日《中央日报》,A8版“政治”。

[12]见2005年4月7日《东亚日报》,A27版“今日”。

[13]〔韩〕朴承宽:《韩国现代化进程中社会传播领域的扭曲》,其英文标题为:“Distortions of the Social Communication:World during the Modernization Process of Korean Society”,载于首尔大学传播系《言论情报研究所内部论集》(2003年)。

[14]金元浦:《内容产业的历史性登场》,转引自文化研究网:http://www.culstudies.com。

[15]史敬平:《2002年传媒板块新贵预测》,载于《媒介》,2002年第3期。

[16]参见孙正一、柳婷婷:《2004中国新闻业回望》,载于上海《新闻记者》,2005年第1期。

[17]高兆明:《制度公正论》,上海文艺出版社2001年版,第26～27页。

[18]俞可平等主编:《全球化的悖论》,中央编译出版社1998年版,第142页。

[19]〔美〕约翰·N．德勒巴克、约翰·V．C．奈:《新制度经济学前沿》,经济科学出版社2003年版,第14页。

[20]以上内容引用和借鉴了韩国学者刘相天(音译)的著作《韩国社会变动与言论》(韩文版)第5部分“社会变动与传媒监管”中提供的史料和部分观点。

[21]1993年5月,韩国通报处长官在报纸编辑人协会和早餐会面中,极力提倡新闻界也要自觉地共同参与改革,要求新闻营业主公开财产状况,并说政治对新闻单位的金钱的特惠和有形无形的便利提供将会消失。但是,实际上在采访过程中,送礼、提供方便等现象至今没有消失。另外,政府取消了对新闻单位的各种税收、金融方面的照顾,废止了每个新闻工作者200万元以内的个人所得税的免税措施,说明对新闻单位也像对待民间企业一样实行税务调查,从而显示了对新闻的包容政策将会有所变化。(详见韩国《记者协会报》,1993年5月7日)

[22]Bruce M．Owen& Steven S．Wildman(1992),Video Economics,London,Harvard University Press．

[23]陈卫星:《传播的观念》,人民出版社2004年版,第345页。

[24]参见郑演宇(韩国世明大学广告宣传系教授):《关于新闻业社会责任理论的政策研究》,载于2005年6 月Korea Newspaper之《东西言论》第五集。

[25]根据2001年韩国广告主协会《印刷媒体的调查》,韩国的报纸市场是《朝鲜日报》、《中央日报》、《东亚日报》占据74%的垄断性市场。(参见《今日媒体》,2001年3月1日)

[26]金泽缓:《市民、社会、新闻业和公平贸易法》,载于《韩国言论学报》第31号(1994年春季版),第106页。

[27]陈卫星:《传播的观念》,人民出版社2004年版,第276页。

[28]卡拉·诺登斯顿:《信息社会寻求新起点的新闻学》,载于郭镇之主编:《全球化与文化间传播》,北京广播学院出版社2004年版,第143页。

[29]参见哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。

[30]〔韩〕南时旭(音译):《独立性编辑的理想和界限》,载于《关训指南》第78号(2001年春季版),第63页。

[31]相关资料参见郭镇之、林洲英:《韩国大众传媒近三年来的变革》,载于《新闻战线》2003年4期。