苏州市农村卫生现代化研究

苏州市农村卫生现代化研究_观察与思考：苏州发展现实问题研究

中国农村现代化历来是中国现代化的关键，而作为追求中国农村现代化的主体——农民的生活状况和健康状况，则是中国现代化进程和水平的重要标志之一。伴随改革开放伟大历程的成功推进，尤其是党的十六大以来，苏州经济社会的现代化水平不断提升，农村卫生现代化建设也随之被提出并得到了迅速发展，苏州各级政府和其卫生部门坚持为民惠民，坚持改革创新，农村卫生事业进入苏州历年来各级领导重视程度最高、经费投入最多、改革力度最大、事业发展最快的时期，为保障农村居民健康，稳定社会秩序，改善农村投资环境，促进经济社会发展，加快“两个率先”目标实现做出了巨大的贡献，其探索经验也为我国卫生事业发展构筑了一道亮丽的风景线。

一、苏州市农村卫生事业的发展和农村卫生现代化建设问题的提出

苏州农村经济社会的快速发展以及卫生事业的巨大进步催生了苏州农村卫生现代化的建设步伐，因此，农村卫生现代化建设命题的提出有着深刻的历史必然性。

1.苏州市农村卫生事业的快速发展为农村卫生现代化建设奠定了事业基础

改革开放后，苏州农村卫生事业步入发展的快车道，农村初级卫生保健、农民健康工程、农村医疗卫生服务体系、农村合作医疗、农村爱国卫生运动等卫生事业开展卓有成效，机构数、床位数、卫技人员、新型农村合作医疗人口覆盖率、农村自来水普及率、农村卫生户厕普及率等卫生发展主要指标均有巨幅提高。

（1）实施农村初级卫生保健。

1977年5月，世界卫生组织提出了“2000年人人享有卫生保健”全球性战略目标。1978年9月，世界卫生组织和联合国儿童基金会，在苏联哈萨克斯坦共和国首都阿拉木图召开了国际PHC（初级卫生保健）大会，明确指出“实施初级卫生保健是实现‘2000年人人享有卫生保健’的关键”，并通过了著名的《阿拉木图宣言》。我国政府对国际社会提出的这一行动非常重视，予以承诺，并具体制定了《中国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标》。30年来，尽管我国各地域存在着巨大的差异，但是，中国各级政府推进此项工作的步伐加快，成效巨大，苏州尤为如此。1994年参加国家试点的大仓县率先达到中国农村实现“2000年人人享有卫生保健”试点阶段目标审评要求；在1995年的普及阶段，苏州的常熟市、吴县、张家港市、昆山市、吴江市接受并顺利通过国家计委、卫生部等五部委的达标考核评估。至此，苏州所有县（市）全部通过国家评估认可，在全国地级市中提前6年率先达到中国农村“2000年人人享有卫生保健”规划目标。2002年，卫生部、国家计委、农业部、国家环保总局、全国爱卫会授予江苏省常熟市、江苏省昆山市为“全国农村初级卫生保健工作（1990—2000年）先进县”荣誉称号。

进入新世纪，世界卫生组织又提出了新世纪前20年国际初级卫生保健发展目标，我国政府制定下发了《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001—2010年）》。据此，苏州市也及时制定了《关于印发“苏州市农村初级卫生保健实施方案（2001—2010年）”的通知》，并组织各市〈区〉认真实施。2006年，昆山市、太仓市通过《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001—2010年）》国家级中期督导评估，年底，随着张家港市、吴中区最后一批通过省级达标评估后，苏州在新一轮“初保”工作中，又提前4年在全省率先通过了《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001—2010年）》省级达标评估。

（2）医疗服务体系、公共卫生体系进一步健全，服务能力全面提高，应急处置能力得到提升。

改革开放以来，得益于经济社会的高速发展，苏州农村医疗卫生服务体系随着经济社会的发展不断完善和提高。改革开放后，苏州抓住了乡村企业快速发展的机遇，进一步提升农村三级医疗卫生网建设水平。从实施“三配套一提高”（人员、房屋、设备三配套，提高科学管理）开始，到20世纪80年代末创建苏州市级示范卫生院、示范村卫生室建设，再到90年代开展等级卫生院评估和创建爱婴医院活动，通过上述系列措施，全市162所乡镇卫生院、3371个行政村卫生室建设一步一个台阶地迈上了新的平台；使35%以上的乡镇卫生院和20%以上的村卫生室分别达到当时苏州市示范乡镇卫生院和苏州市示范村卫生室建设标准；95%以上的乡镇卫生院达到国家一级甲等卫生院标准。进入21世纪后，以昆山市玉山镇、工业园区娄葑镇为代表的地区，在国内率先开展“城乡联动，整体推进农村社区卫生服务体系建设”活动，再度将苏州市农村医疗卫生服务体系建设推向更高水平。目前，苏州农村社区卫生服务站房屋面积平均达到200平方米左右，基本医疗设备增加理疗、康复、检验、B超、心电图、小型X光机、电脑等设备，平均拥有卫技人员3－5人，少数地区已经开始配备医学本科、专科毕业的医技人员，并为辖区居民建立了健康档案，提供综合医疗卫生服务。社区卫生服务中心（乡镇卫生院）进一步突出公共卫生服务职能，其规模进一步扩大，业务用房平均在5000平方米以上，医疗急救设备已基本普及500毫安以上大型X光机（不含CT）、彩超、电子内窥镜、全自动生化分析仪、救护车等大型设备。

（3）进一步发展和完善农村合作医疗，医疗救助力度逐步加大。

苏州的农村合作医疗起步较早，1955年，在农村合作化的初期，常熟归市乡率先创办合作医疗。伴随农村经济社会的发展，苏州农村合作医疗经历了一个从低到高、从不完善到逐步完善的渐进式发展过程。1968年，农村合作医疗覆盖率已达95%，20世纪80年代初，由于种种原因，苏州农村合作医疗遭受一些挫折，行政村覆盖率曾一度降到76%左右。但由于苏州市委、市政府及卫生行政部门等高度重视，此后不久，此项工作就步入了加速发展的快车道。主要表现在：一是行政村覆盖率很快从76%提高到95%以上；二是基金标准也由年人均几元提高到2007年人均217元；三是统筹和管理模式不断提升，由最初的“村办村管”，发展到“村办乡管”、“乡村联办”再到“联办县管”。1994年，在吴江、太仓、常熟、苏州郊区等地实行乡级大病统筹保障的基础上，吴县在全国率先建立以县为单位大病统筹保障模式，县财政予以大力资助；四是基金的构成也由当时的个人加集体、以个人为主（占60%）的筹资模式，发展到目前的个人加集体加财政、以财政为主（占63%）的筹资模式；五是病人最高实际结报水平也由当初几百、几千元提升到现在的15万多元（如工业园区娄葑镇）；六是结报方式，由开始的手工定期结报过渡到半手工的即时结报（在昆山市、张家港市的带动下，目前苏州除个别地区外，基本都实行了电脑刷卡实时结报）；七是建立医疗救助制度，目前苏州农村困难群体，个人不出一分钱，在得到合作医疗第一次补偿基础上，未能结报部分，还能享受第二次70%以上的医疗救助补偿（吴江市、相城区、吴中区、张家港市、常熟市等地起步较早，工作规范）；八是对符合条件的外来人员，实行市民保障待遇。

（4）深入开展农村爱国卫生运动，创卫成果不断巩固。

多年来，苏州认真贯彻以预防为主、卫生工作与群众运动相结合的方针，深入开展农村爱国卫生运动，把做好卫生防病工作与提高农村居民生活质量作为农村爱国卫生工作的重点，突出健康教育，环境整治，农村改水改厕，加强水源和粪便的管理，除害防病。在创建国家卫生城市活动的带动与辐射下，农村爱国卫生工作逐步迈入科学化、规范化、长效化运作的轨道。在各地的共同努力下，1998年，苏州市及各县级市均获得了国家卫生城市的荣誉称号，成为全国第一个国家卫生城市群。为巩固创建国家卫生城市成果，进一步扩大其效应，又及时开展了创建国家卫生镇、省级卫生村活动。截至2006年底，全市累计创建了39个国家卫生镇、114个省级卫生镇、850个省级卫生村；国家卫生镇和省级卫生村的覆盖比例分别为50%和45%左右。其中张家港市实现了国家卫生镇、省级卫生村双“满堂红”。通过创建，农村居民健康知识知晓率和健康行为形成率较以前有了明显提高，农村卫生环境面貌进一步改善，“脏、乱、差”现象得到有效治理，居民的生活质量显著提高，水冲式无害化户厕普及率90%以上，区域化自来水人户覆盖率达90%以上。

2.苏州市经济社会发展的巨大成就为农村卫生现代化建设奠定了坚实物质基础

过去30年，由农村改革推动，工业化、城市化和国际化带动，苏州农村经济和社会发生了翻天覆地的变化。20世纪80年代乡镇企业异军突起，加快了农村工业化进程；20世纪90年代，开放区和开放型经济蓬勃发展，加快了农村城镇化步伐；21世纪初，新农村建设整体推进，加快了城乡一体化步伐；苏州农村逐步蓄积了向现代化迈进的物质基础和动能。党的十六大以来，立足于苏州经济社会的发展基础，苏州自觉担当起党中央、江苏省委赋予的“率先全面建设小康社会，率先基本实现现代化”光荣任务。在苏州市委、市政府的领导下，经过全体苏州人民的共同奋斗，“十五”期间以地级市为单位，苏州率先全面建成了高水平小康社会，苏州卫生事业也在此背景中获得了突飞猛进的发展。在此基础上，苏州提出了2006—2010年向第二个率先目标——率先基本实现现代化迈进。在这样背景下，苏州农村卫生事业有一个更高的战略目标，在保障水平、服务能力等方面提高层次，逐步缩小与世界发达国家的差距便成为苏州现代化题中的应有之意，苏州农村卫生现代化问题随之被提上议事日程并纳入苏州国民经济社会发展“十一五”规划。2006年，苏州出台了《关于实施农民健康工程，全面推进农村卫生现代化的意见》，该意见指出，当前及今后一个时期，全市将以邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观为指导，按照“两个率先”、构建社会主义和谐社会的总体要求，坚持政府主导、公益公平、统一规划、分级负责的原则，大力实施农民健康工程，全面推进农村卫生现代化建设，建立和完善覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，让广大农民共享改革发展成果。该意见的出台成为苏州农村卫生现代化的重要标志和苏州卫生事业发展新的转折。

基于上述发展背景，我们认为，苏州提出农村卫生现代化建设问题主要是政治经济社会等国内外客观因素共同作用使然：世界卫生组织的推动和影响是苏州提出农村卫生现代化建设目标的国际因素；省委、省政府提出的新一轮农村五件实事工程的要求，市委、市政府提出的“四大行动计划”以及市卫生事业发展“十一五”规划目标要求是苏州农村卫生现代化建设提出的国内因素，上述苏州卫生事业发展的丰硕成果则为农村卫生现代化建设问题的提出直接奠定了坚实的事业基础。

二、苏州农村卫生现代化的基本要求和内容

1.农村卫生现代化的基本思想

现代化是近现代以来中国人民孜孜不舍的追求。党执政后不久就提出宏观现代化的任务是在20世纪末实现农业、工业、国防和科学技术四个现代化。1979年12月6日，邓小平在与日本首相会谈时，把四个现代化量化为到20世纪末争取国民生产总值人均1000美元，实现小康水平；1980年12月25日在中央工作会议上邓小平又一次指出，经过20年的时间，使中国现代化建设的发展达到小康水平。1987年10月党的十三大报告指出，到21世纪中叶，中国达到中等发达国家的水平，才是基本上实现现代化。

在这样的背景下，我国政界和学界关于农村卫生现代化基本形成了这样一个共识：农村卫生现代化一般包括两个层面——农村卫生服务能力的现代化和农村卫生服务质量的现代化。农村卫生服务能力的现代化至少体现在五个方面：一是卫生管理思想和水平现代化，二是卫技人员知识水平的现代化，三是医疗卫生技术现代化，四是卫生服务体系和模式现代化，五是运行和保障机制现代化。农村卫生服务质量的现代化是指农民人人享有卫生保健，卫生需求基本得到满足，有较强的卫生保健意识，健康水平较高，具有现代化的生活方式和生活环境。

2.苏州农村卫生现代化的基本内容

基于上述农村卫生现代化的基本思想，2006年，苏州分步确立了农村卫生现代化事业发展的总体目标和具体目标，分层确立了考核指标体系。

（1）总体目标。“到2010年，完善与经济社会协调发展的医疗保健服务体系、疾病预防控制体系、卫生监督执法体系、卫生信息化体系和医疗保障体系；中心城市建成健康城市；全市基本实现人群普遍享有便捷可靠的基本医疗服务和免费提供的基本公共卫生服务，基本实现卫生现代化，基本实现卫生事业与经济、社会协调发展。到2020年，构建起适应经济社会发展、适应城市化进程、适应多元化需求的医疗卫生服务体系、全民健康保障体系和公共卫生政策体系；全体居民人人享有基本健康保健和优质的医疗服务，人均健康期望寿命进一步延长；全市建成‘创业者向往、投资者留恋、居住者舒心’的健康城市、人居天堂，全面实现卫生现代化。”

（2）具体目标。2010年目标是：提升城乡居民健康水平，居民主要健康指标力争保持同期发达国家和地区的平均水平，并进一步提高居民生命质量。提升基本医疗服务水平，完善以社区卫生服务为基础的两级医疗服务体系，建成“15分钟健康服务圈”和公立惠民医院网络；基本医疗费用的增长幅度控制在经济增长和人均可支配收入的增长幅度内；提高基本医疗服务的公平性和可及性。提升公共卫生服务水平，人群普遍享有免费提供的基本公共卫生服务；医疗救治体系完备，急救系统全市联网、运转协调、反应迅捷，急救反应时间在8－10分钟以内；疾病预防控制体系和卫生执法监督体系构建完善、重点下沉、网络化管理到位；突发公共卫生事件应急指挥体系和应急机制完善、处理快速有效；有效预防控制艾滋病、血吸虫病、结核病、乙肝等重大传染病，强化职业病防治工作。提升医疗保障整体水平，持续提升职工医疗保障和农村合作医疗保险水准，实现医保全覆盖。加快城乡医疗保障一体化管理步伐，在市区和部分市（区）开展城乡医保接轨试点。提升爱国卫生运动水平，建制镇全部建成省级以上卫生镇，20%的镇（村）建成健康镇（村）；农村饮用水全面实现规模型区域化供水；农村无害化卫生户厕普及率大幅度提高；“四害”密度继续得到有效控制；中心城市建成健康城市。提升卫生科技人才水平，形成一批重点学科，涌现一批“领军型”人才；人才合理流动，结构趋向合理，基层和管理人才队伍得到充实。提升卫生全行业管理水平，卫生行政部门宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理职能进一步强化，以法律、经济、信息等手段实现卫生全行业管理；卫生信息充分共享，实现服务、管理、决策信息化。

2020年目标：健康公平成为公共政策首要考虑的内容。基本公共卫生和基本医疗服务在社区得到解决，护理服务向社区和家庭延伸，人人享有家庭医生保健；城乡医疗保障实现一体化，人群普遍享有较高水平的公共卫生服务，健康意识和健康行为深入人心；人们能够容易地获取有关个人和家庭的健康信息以及所需要的公共卫生信息，以便于选择有益自身健康的生活方式；人与人之间相互支持，人与自然、人与社会和谐相处，卫生事业与经济社会协调发展。

（3）评价指标体系。苏州分别制定了基本实现农村卫生现代化评价指标的县级标准（六大类三十八项）、镇级标准（六大类二十九项）和村级标准（四大类二十项，村级标准暂在全市社会主义新农村示范村范围内试行）（详见附后）。主要包括：农村卫生服务体系健全率达99%以上；农村新型合作医疗人口覆盖率达98%以上，年人均筹资水平达300元以上；农村特困人群医疗救助率达100%；农村卫生服务人员资格合格率达100%；各级财政建立农村卫生服务专项资金，额度不低于人均80元／年；财政拨款占农村公立社区卫生服务机构人员正常支出的50%以上；农民人均期望寿命大于79岁，孕产妇死亡率低于8／10万，婴儿死亡率低于5‰，5岁以下儿童死亡率低于10‰。

苏州市基本实现农村卫生现代化评价指标分层设置，涵盖了县级、镇级、村级三级评价体系，较好体现了与经济社会发展水平相适应，与人民群众的健康需求相适应，与世界现代化发展趋势和水平相呼应，体现了公平、效率和可行性原则。

三、苏州市农村卫生现代化建设的基本经验

“十一五”是苏州巩固全面建设小康社会成果，奋力推进基本实现现代化的关键时期。两年来，苏州各级政府和职能部门自觉深入贯彻落实科学发展观，积极构建社会主义和谐社会，在“十五”的基础上，全面启动、着力推进农民健康工程。农民健康工程作为“十一五”期间为农服务的五件实事之一，最早是由江苏省委、省政府提出来的。该工程主要是以农村公共卫生体系建设为主体内容、新农合为保障，为农民提供预防保健、疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、农民饮用水安全、食品安全等多项保障，共涵盖三大类八大项。三大类是指基本卫生服务、特殊人群照顾和卫生保障。基本卫生服务包括健康教育、接种疫苗、处理突发性公共卫生事件等；照顾的特殊人群包括老人、儿童以及精神病、肿瘤病、高血压、糖尿病等病人；卫生保障主要是解决农村饮用水、食品的安全。农民健康工程实施以来，苏州大力度发展农村社区卫生服务，提升农村基本医疗服务和保健服务的供给能力，着力强化农村卫生监督执法，全面加快农村卫技人才培养，城乡统一的居民基本医疗保障体系建设迈出了坚实的步伐，苏州市农村卫生现代化建设取得了显著进展，积累了一些有益经验。

1.科学确立农村卫生现代化建设的指导思想和指导方针，为顺利推进苏州农村卫生现代化指明了方向

卫生事业的开展和发展是一项政策性很强的系统工程，农村卫生现代化建设更是一项探索性事业，科学确立指导思想起着牵一发而动全身的作用。苏州在探索中逐步认识到：苏州农村卫生现代化建设必须要与社会主义市场经济体制相适应、与国民经济和社会发展相协调、与人民健康需求相适应、与政府、集体、个人的承受能力相适应；必须要体现科学发展观以及“健康城市”、“和谐苏州”、“率先基本实现现代化”的总体发展要求；必须要以国际化、现代化为方向；必须要以城乡一体化、统筹协调发展为特色；必须要以维护健康公平、提高市民健康素质为价值追求。依据这些思想原则，苏州市政府在《关于实施农民健康工程全面推进农村卫生现代化建设的意见》中首次明确了苏州市农村卫生现代化建设的指导思想，即“‘十一五’时期，苏州农村卫生事业要以邓小平理论、‘三个代表’重要思想及科学发展观为指导，按照‘两个率先’、构建社会主义和谐社会的总体要求，坚持政府主导、公益公平、统一规划、分级负责的原则，大力实施农民健康工程，全面推进农村卫生现代化建设，建立和完善覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，让广大农民共享改革发展成果”。

2.科学制定农村卫生发展规划和规章，架构农村卫生现代化建设的基本框架

总结苏州多年来、特别是改革开放以来农村卫生事业快速发展的成功经验，很重要的一条就是注重规划的先导作用，在全市范围内对农村卫生事业的发展，促进整体工作的推进，突出规划的整体统一性。如制定并实施了《苏州市区域卫生规划纲要（2000—2010年）》《苏州市卫生事业发展第十个五年计划纲要》《苏州市卫生事业“十一五”规划及中远期规划》等一系列卫生专项规划。市政府出台了《苏州市性病、艾滋病预防控制管理办法》《苏州市农村合作医疗保险管理办法》等一批规范性文件，以政府规章的形式给卫生事业的发展提供了保障。这些规划、规章较好地体现了四个对接：一是与经济社会总体发展规划相对接，即将卫生发展规划纳入政府统一的经济社会五年、十年中长期发展规划；二是城市卫生发展与农村卫生发展的对接，如农村改水改厕、污水及垃圾处理等按照城乡统一规划；三是卫生事业发展与其他社会事业发展相对接，以确保卫生与其他社会事业的协调发展，如创建国家卫生镇、省级卫生村、现代化卫生镇村试点，与社会主义新农村建设相对接；四是硬件建设规划与软件建设规划相对接，就是在抓硬件规划建设的同时，从来不放松队伍、制度等软件配套建设。

另外，苏州农村卫生发展规划和规章还较好地体现了现代化的价值取向：第一，以人为本、注重公平。如，将满足城乡居民的基本医疗和公共卫生服务需求作为目标；注重通过加大各级政府投入和政策调控力度，使基本医疗和公共卫生服务等公共产品在不同人群之间的分配趋向公平，并努力使基本公共卫生服务覆盖到所有常住人口。第二，统筹城乡、缩小差别。如，实施农民健康工程，逐步缩小城乡医疗服务、公共卫生服务、医疗保障水平方面的差别，努力实现城乡医疗卫生服务一体化。第三，政府主导、市场调节，注重体制和机制的有效性。如，充分发挥政府在提供基本医疗和公共卫生服务方面的主导作用，尤其是强化政府在承担传染病治疗、精神病治疗康复、采供血、急救、疾病控制、卫生监督、社区卫生服务、弱势群体救助等方面的职能；充分发挥市场机制在促进竞争和满足医疗卫生多样化需求方面的重要作用。通过政府主导和市场调节，使卫生资源的配置趋向于预防为主、强化基础、城乡统筹、重心下移。总之，规划和规章架构了苏州市农村卫生现代化建设的基本框架，较好地体现了公共优先战略、城乡对接发展战略、科教兴卫战略和信息化战略，体现了苏州未来农村卫生现代化的发展内容、发展重点和发展的现代性。

3.科学联动，系统推进，打造良好的农村卫生现代化建设的发展生态

现代化是一次全方位的深刻变革过程，需要系统推进，统筹安排，农村卫生事业作为一项科学的社会系统工程更不例外。一方面，苏州将农村卫生现代化建设作为要素之一纳入苏州基本实现现代化的工作全局中去规划、去统筹，去安排；另一方面，在推进农村卫生现代化过程中，苏州始终坚持明确的发展思路，即全市卫生改革与发展坚持“预防为主、防治结合，城乡统筹、缩小差别，政府主导、社会参与，统筹规划、突出重点”的原则，更加注重为民惠民，更加注重基层基础，更加注重统筹协调，鲜明体现了“四个紧密结合”，即结合世界卫生组织提出的21世纪前20年国际初级卫生保健全球规划目标，实施好《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001—2010年）》；结合省委、省政府提出的新一轮农村五件实事工程的要求，实施好省《农民健康工程实施方案》及《农村环境整治工程改厕试点工作方案》；结合市委、市政府提出的“四大行动计划”，加快推进社会主义新农村建设；结合苏州市卫生事业发展“十一五”规划的目标要求，加快推进农村卫生现代化建设。这“四个结合”同步推进，在互联互动中达到有机统一，成为苏州农村卫生现代化建设的有效载体和机制，系统而又扎实地推进了农村卫生现代化的前进步伐，也保证了农村卫生现代化建设工作的卓有成效。

4.创新投入机制，增加农村卫生投入，为农村卫生现代化建设提供坚实的财力支持

农村卫生现代化，需要大量的投入做保障。苏州市各级政府不断创新投入机制，拓展投入渠道、挖掘投入潜力，为农村卫生现代化建设提供了坚实的财力支持。一是理顺投入机制，确立政府公共财政投入的主体性和主渠道，明确了县、乡、村三级在投入上各司其职。努力优化财政支出结构，向社区卫生、农村卫生、公共卫生倾斜。同时，在计划免疫、老年居民免费健康体检、外来孕产妇限价分娩、婚检等诸多方面，均建立了政府购买公共服务产品机制，尽可能使公共财政发挥的效益最大化。各级财政、审计部门也加强了资金的监管，确保各项资金安全、规范运作。二是在政府、集体投入为主的前提下，充分发挥市场调节的作用，充分发挥市场拾遗补阙的作用。如工业园区的九龙医院、张家港市的澳洋医院、昆山市宗仁卿医院、吴江市的永鼎医院等大型医疗机构，都是投入亿元以上的民营医疗机构。三是卫生资源投入形式多样，主要是以资金投入为主，其他投入为辅。如改革初期是乡镇企业集资，近期是土地、物资、设备、银行信誉担保或政府贴息等方式来投资。四是加大公共卫生服务体系的投入。2003年来，苏州从市、县、乡、村四个层面全面彻底地进行了大规模的投入改造，全市投入数额高达几十亿元，使苏州所有疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、健康教育等机构焕然一新，在建设上基本做到“机构、人员、技术、设备、管理”五配套，一个与高水平小康社会相适应的苏州农村公共卫生服务体系已经形成。

5.不断深化卫生领域的改革，激发了农村卫生现代化建设的体制和机制活力

近年来，苏州各地认真组织实施市委、市政府《关于全市卫生改革与发展的意见》，以改革促进卫生事业的发展。坚持政府主导，努力构建以公立医院为主体，以社区卫生服务为基础，以合资、民营医疗机构为补充的办医格局。深化管理体制改革，加强优质资源的整合，加强计卫联手。张家港、常熟在乡镇一级积极推进公共卫生服务（管理）机构建设。深化医疗卫生机构人事、分配、后勤等改革，增强行业活力和竞争力。妥善处理改革、发展、稳定的关系，实现了群众满意、职工满意、政府满意的改革目标。

四、苏州市农村卫生现代化建设面临的主要问题和推进重点

虽然苏州农村卫生现代化建设取得了显著成效，农村卫生事业发展水平走在全省乃至全国的前列，但与经济社会协调发展的要求相比，与人民群众的健康需求相比还有许多不相适应，与先进发达国家卫生现代化水平相比还有很大差距，存在一些突出矛盾和问题。主要表现为：

1.医疗卫生管理体制与卫生管理需求不适应，需要苏州政府在医疗卫生管理体制改革方面作出积极探索

医疗卫生是一个由多个体系组成的有机整体，包括医疗卫生服务体系、基本医疗保障体系、药品、医用器材供销和监管体系、医药费用价格管理体系、财政经费保障体系、卫生监督管理体系等。目前这些体系分别由不同部门管理，难以形成合力。卫生部门的主要职能是管理医疗卫生服务体系，而医疗卫生资源又分别隶属于各级政府、部门、行业和企业，卫生部门难以对全行业实施有效监管。目前，有的规划难以制定，有的制定了规划也难以落实，这种状况直接影响了农村卫生事业发展和农民健康水平的提高。如何加强区域卫生规划，按照经济发展水平和人民健康需求，统筹区域卫生资源？需要苏州政府在医疗卫生管理体制改革方面继续作出积极探索。

2.农村公共卫生体系和医疗保健制度不够健全，应对突发事件的能力亟待提高

如果用“以人为本”和科学发展观来审视的话，苏州农村还存在着卫生资源总体不足与结构性矛盾并存的问题。农村卫生发展滞后于经济和其他社会事业发展，滞后于城市卫生发展，农村医疗和公共卫生服务供给能力、基本医疗保障水平等与城区相比也有较大差距。再者，农民基本生活在乡村两级，但疾病预防控制网络只到县级，镇村两级是空白，也没有专职或兼职人员，还缺乏必要的监测检验设施和经费保障机制，难以有效预防、监测、发现、报告传染病疫情和突发公共卫生事件，应对突发事件的能力亟待提高。

3.随着工业化、城市化、人口老龄化进程的加快，与生态环境、生活方式相关的卫生问题日益加重

目前，据苏州卫生部门统计，苏州农村出现了急性传染病和慢性严重疾病并存的状况。由于农村居民生活环境、劳动环境和生活习惯以及心理环境的不断的变化，污染、不安全食品的增多，以及缺乏安全水供应和卫生设施，导致慢性非传染性疾病患病率上升，恶性肿瘤、高血压、心脑血管病、糖尿病等严重疾病的患病人数在苏州农村有所增加，成为威胁农民健康的主要病种。同时，农民的健康还面临着意外伤害、安全生产、性别比例失调、老龄化等多方面的威胁。另外，大量外来人口的涌入，大多集居在城乡接合部和农村，对苏州农村公共卫生管理也提出了严峻的考验，必须积极探索新形势下的农村公共卫生管理模式。

4.各级政府关于卫生事业发展的公共政策存在一定的局限性

公共政策事关农村卫生现代化建设的效能。从宏观看，国家层面的改革方案尚未正式出台，卫生政策不够健全，制约卫生事业发展的体制性、机制性问题仍然没有从根本上得到解决，群众对卫生的期望值较高，高医疗需求与低支付水平矛盾依然存在，这些问题苏州也不例外。从微观看，虽然近年苏州农村卫生投入有大幅剧增，但与城市相比，苏州农村医疗卫生事业的财政投入还是不足，直接影响农村卫生现代化进程。再者，苏州目前卫生公共政策偏重于临床医学治疗，预防保健、促进公共卫生和增进健康方面的公共政策相对较少和较弱。如农村健康促进活动普遍不足，政府未能对促进和保护健康采取长期的投资措施，将来的卫生服务必将为此付出代价。

5.农村卫生人力资源和优质卫生资源仍旧缺乏

目前，苏州农村医务人员的业务水平还相对较低，乡村医生业务能力不能适应农民看病的需求，同时，苏州农村卫生专技人才缺乏且队伍较为老化，有一半的乡村医生已50岁以上，面临着青黄不接的问题。同时，整个卫生行业还缺乏卫生政策和管理方面的专家，缺乏适应时代需要、精通社会发展学、卫生经济学等理论的卫生行政管理者。另外，苏州现有的卫生人力资源分布不平衡，缺乏激励性的制度、体制和机制安排，农村卫技人员的保障有待落实。再者，从农村卫生事业全局来看，城乡之间、区域之间卫生事业发展不平衡，农村缺乏优质卫生资源的局面还没有根本扭转。

6.农村卫生事业的信息系统薄弱，信息化水平较低

目前，苏州农村卫生事业的信息化水平与城区相比存在较大差距，现有卫生信息化建设标准低，缺乏软硬件信息系统支撑，缺乏统筹安排和统一规划，重复建设、资源浪费问题严重，尚未建立健全卫生信息化建设工作统一规划、归口管理机制，群众看病就地即时报销问题还未完全解决；一张卡记录农民所有健康和医疗信息还有待于作出艰辛努力。

五、推进苏州市农村卫生现代化的政策建议

胡锦涛在党的十七大报告中提出，中国到2020年的卫生发展目标是人人享有基本医疗卫生服务。可见，中国将进入实施全民保健的国家行列。未来几年，苏州农村卫生现代化要全力实施公共优先战略、城乡对接发展战略、科教兴卫战略和信息化战略，加快农村医疗卫生体系与城市医疗卫生体系的接轨，缩小农村医疗和公共卫生服务供给能力、基本医疗保障水平、群众健康意识等方面与城市的差距，特别是做好以下方面工作。

1.加快农村卫生体制改革，建立现代化的卫生管理体制

着力从以下方面设计农村卫生宏观公共政策：一是要加强农村卫生立法工作，健全和完善有关农村卫生的法规、规章，把农村卫生工作纳入法制化轨道，保证农村卫生事业的健康发展。二是要打破部门和所有制界限，由县级卫生行政部门实行全行业管理，加强对农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用和大型医疗设备的准入管理。三是要继续鼓励多种经济成分合法办医，坚持公平与效率统一的原则，以政府调控为主、市场调节为辅，完善政府调控与市场调节相结合的办医机制。四是制定农村卫生经济政策，完善财政补偿机制，明确财政补助的范围和形式，为农村卫生事业的又好又快发展提供政策保证。

2.加快农村卫生机构和其运行机制改革创新，建立现代化的管理模式

宏观上要改革创新农村卫生机构的管理体制，架构适应农村卫生现代化的卫生机构体系。包括：建成功能定位明确、布局结构合理的医疗保健服务体系；建成网络健全、反应敏捷的疾病预防控制体系；建成统一高效、公平公正的卫生监督执法体系；建成统一软件、运行安全的卫生信息化体系；建成管理一体化、逐步接轨的城乡医疗保障体系；积极稳妥地推进农村卫生机构管理一体化、规范化。建议微观上要通过各项改革，包括人事制度改革、分配制度改革、财务制度改革等，建立起符合市场经济规律、充满生机和活力的现代化的农村卫生机构内部管理模式。

3.进一步提升卫生体系的现代化内涵，优化卫生资源配置，全面提升农村基本医疗服务供给能力，建立现代化的农村卫生服务体系

以现代化理念完善以县为单位的区域卫生规划，对区域现有卫生资源的结构、功能进行调整、整合，提高设施设备使用效率，提高资源的利用效率，在优化卫生资源配置的同时，建立符合市场经济要求、适合农村经济社会发展、能够满足农村居民多层次卫生服务需要的现代化的卫生服务体系。建议加强农村医疗服务机构的现代化建设，提升服务能力和科技含量。县级市（区）政府重点建设好1～2所代表当地水平的二级综合性医院、1所中医医院、1所传染病医院或综合性医院中相对独立的传染病病区。常住人口在20万以上的中心镇建设1所二级综合性医院，可积极鼓励社会力量举办。建议大力实施“科教兴卫”工程，加快推进卫生科技创新，以科技提升卫生体系的现代化内涵，重点发展一批重点学科、特色专科，对科技攻关项目、重点学科和人才引进、培养予以重点扶持。

4.加强公共卫生、卫生管理和农村卫生人才队伍建设，建设适应农村卫生现代化要求的人才队伍

一是要努力培养一支掌握卫生方针政策、熟悉市场经济理论、管理能力强、业务技术精的卫生管理者队伍。二是要加速农村卫生技术人才培养，利用各类资源加强对在岗人员的专业技术培训，使他们掌握现代化的技术和知识；严格农村卫生技术人员资格准入管理对达不到执业标准的人员进行转岗分流。三是要制定优惠政策，鼓励大中专医学毕业生到农村基层卫生机构工作。四是要建立健全城市卫生机构对口支援农村的制度，加大卫生支农工作力度，统筹安排城市医疗卫生机构逐级分类对口支援农村卫生工作。五是稳定农村卫生人才队伍。热情帮助他们解决工作、学习、生活中的实际困难。镇（街道）、村（社区）卫生服务人员统一纳入城镇职工养老等保障体系。六是积极推动医德医风建设，使广大医疗卫生工作者恪守服务宗旨，增强服务意识，提高服务质量，维护医疗卫生行业的良好形象。

5.要切实做好重大疾病和突发公共卫生事件的健康教育，建立现代化的农民健康保障制度

实现制度创新，最终建立起现代化的农民健康保障制度。首先，广泛开展农村健康教育与健康促进，不断提高农民健康意识。如开展慢性病防治知识的宣传教育，普及恶性肿瘤、心脑血管病、糖尿病、高血压等慢性非传染性病防治知识，积极倡导健康文明的生活方式。加强健康教育在突发公共卫生事件中的行为干预，增强公众对突发公共卫生事件的防范意识和应对能力。其次，全面加强卫生应急网络体系建设，完善卫生监督执法网络，逐步在每个镇设立卫生监督分所，充实一线监督力量。再次，积极探索多种形式的农民医疗保障办法，继续做好农村合作医疗保险的“增资”和“扩面”工作，建立政府投入稳步增长的筹资机制，积极引导农民增加对医疗卫生消费的投入，到2010年，农村合作医疗保险年人均筹资水平达300元以上，其中个人负担不超过30%，人口覆盖率达98%以上；住院费用实际补偿比例达40%以上，切实提高保障水平。

6.加快全市农村卫生信息化建设进程，全面提高突发公共卫生事件监测、应急反应、医疗救治、执法监督和指挥决策的能力

卫生信息化是卫生工作的重要部分，没有医疗卫生信息化就无法实现医疗卫生事业的现代化。建议：首先要把卫生信息化建设纳入到本地区、本单位卫生事业发展的总体规划之中。其次，及早筹建市卫生信息中心，集信息收集、政策研究、决策支持、信息发布为一体，发布公共医疗、疾病控制、卫生执法、监测、检测等公共卫生信息；逐步开发使用全市统一的软件，初步实现医疗卫生服务、管理、决策信息化；建立规范的卫生和健康相关信息发布渠道，接受公众监督。再次，科学规划、实施，建立覆盖到村的卫生信息网络，尝试率先实现卫生监督、疾病控制、社区卫生、采供血管理、药品采购管理和远程医疗咨询、远程医疗教育等领域的信息化，初步建成网络畅通、应用全面、资源共享、标准统一、系统安全可靠的卫生信息化服务体系，初步实现卫生政务电子化，医疗服务网络化，公共卫生管理数字化，促进卫生现代建设。须在以下方面有突破：一是可以达到传染病、重点疾病检测和灾区紧急疫情、突发事件的快速报告要求；二是可以开展远程医疗咨询和远程医学教育工作，实现城乡卫生资源共享，病人可以不出乡村就能通过互联网、电话等，直接与远程医学站实现链接，完成医疗卫生服务过程；三是可以通过电子政务网络，建立具有实时性、开放性的卫生监督网和卫生政务网，提高行政执法水平和政务公开透明度。开发以健康档案、妇女保健、儿童保健、计划免疫、传染病管理、肿瘤病等慢性病的城乡社区与农村卫生“多档合一”信息系统，实现健康档案与临床信息一体化。四是建立社区卫生服务中心与大医院之间密切联系的网络平台，推广社区卫生服务中心与二、三级医院的建立双向转诊制度。

【注释】

[1]本文为2007年江苏省委党校系统重点调研课题，孙艺兵同志主持，著者执笔。