“保八”政策效应述评

一、对已出台的宏观经济政策的效应分析

新一届政府提出要确保今年的经济增长速度为8%。有关专家根据对1978—1997年中国GDP增长率与工业增加值增长率的简单回归（GDP增长率=3.297+0.533×工业增加值增长率）计算，要保证这样的经济增长率，工业增加值的增长速度不能低于9%。然而，从第一季度的增长实绩（8.2%）来看尚有一定差距，特别是预期看淡，内需不足，失业增加和进出口增速放缓，更增大了政府的压力。为了实现增长目标，政府出台了一系列刺激经济的政策措施。

（1）货币政策。今年初，国家取消了对国有商业银行贷款的规模限制，并将银行的呆账准备金增加到400亿元，同时还发行了2700亿元特种国债，用以补充国有商业银行的资本金。3月25日，中国人民银行决定降低金融机构存贷款利率；同时决定自3月21日起对存款准备金制度实行改革，并降低中央银行对金融机构的存贷款利率。存款年利率平均下调0.16个百分点，贷款年利率平均下调0.6个百分点；法定存款准备金率由原来的13%下调到8%，并同时将金融机构缴存到央行的存款准备金和备付金的年利率，由过去的7.56%和7.02%统一降为5.22%。

（2）财政政策。财政政策“放松”的重点在于取消部分“税外收费”和实行税收减免方面。主要有：国家取消了217项基金项目（主要是各地政府及其所属部门越权设立的各种基金）；国家计委公布第一批降低农业部等13个部门收取的乡镇企业管理费等22项收费标准，平均降低幅度为35%；国家税务总局下发了《关于股份制企业转增股本和派发红股征免个人所得税的通知》，股份制企业用资本公积金转增股本，对个人取得的转增股本数额，不征收个人所得税（用盈余公积金派发红股仍征收个人所得税）；为继续促进出口增长，国家将纺织品出口退税率从9%提高到11%，将输美纺织品协议配额总量的15%以上直接戴帽分配给纺织品自营出口企业，以支持和扩大中国纺织品的出口；自1月1日起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，免征关税和进口环节增值税，以进一步吸引外商直接投资。

（3）产业政策。“两会”以后，以扩大基础设施为中心的产业启动政策受到了广泛关注，并加速推行。国家开发银行在一季度安排122亿元贷款计划的基础上，3月下旬又增加85亿元的贷款规模，重点用于支持农、林、水利枢纽工程，铁路、公路和环保等基础设施建设。从今年起，所有国有独资商业银行均可办理住房公积金委托贷款业务，中国工商银行已经宣布，住房类贷款在去年底超过400亿元的基础上，今年净增240亿元。与此同时，在《个人住房担保贷款管理试行办法》出台之后又重新修订，并出台了《个人住房贷款管理办法》，贷款期限延长，允许所有商业银行在所有城市对所有普通商品房开办个人住房担保贷款。中国进出口银行决定扩大政策性出口融资的服务对象，更好地支持企业扩大机电产品出口。

（4）资本市场。在降息等市场刺激措施和加快国企改革步伐的环境下，资本市场规模又有了进一步的发展。从1月1日到4月30日，沪深两市累计发行股票32家，上市30家，发行数量27.72亿股，筹资155.53亿元。特别是《证券投资基金管理暂行办法》的出台和很快推出的开元、金泰和兴华3只证券投资基金，其发行规模都在20亿元，为市场注入了资金，激活了市场气氛，推动市场稳步上扬。证券投资基金的发展，将有助于中国资本市场的稳定和持续发展。

（5）各地计划。在中央政府提出“一个确保”和以投资拉动经济增长的决策之后，各地区和各部门纷纷修订计划，扩大固定资产投资规模，希望抓住这个机遇启动本地区已经偏冷的经济。上海今年的GDP增长计划是10%，广东也是10%，江苏11%，山东9%，浙江10%，福建11%，北京9%，广西10%，辽宁稍低，也有8%。而河南、湖北、湖南、安徽、江西、内蒙古、吉林、黑龙江等中部省份大都计划增长9%—10%，其中湖北、安徽更高，达12%。西部省份虽然经济规模小，但制定的增长计划都不低，均在8%—10%。

虽然这些经济政策都已出台，可以说，刺激经济的信号已经给出，而且其力度也在不断加大，有的还相当强烈，但是，从第一季度经济运行的结果来看，政策的作用尚未显现出来。有关专家在分析政策效应时认为，这有多方面原因：

第一，从政策的出台、实施到其效应的发挥有一个时滞，根据中国以往的经验，这个时间大概需要半年到8个月，因此，刺激经济的政策效应可望在下半年显现出来。

第二，从货币政策效应来看，降息对股票市场有一定的刺激作用，但对居民储蓄的影响不大，一个重要原因是，居民的储蓄意向与就业风险增大有关。降息对扩大需求、促进经济增长的作用，一是取决于基础货币量的增加，二是取决于货币流通速度的变化，如果货币流通速度减慢，出现所谓“流动性陷阱”，扩大基础货币的数量也无多大作用。从一季度的情况来看，货币供应量增速趋缓，降息的作用尚未显现出来。而贷款增速趋缓，是由于贷款约束趋硬，银行和企业的风险意识增大。

第三，从财政政策效应来看，保税减费的政策方向是适当的，不仅有利于刺激经济，而且有利于市场行为的规范和市场秩序的形成。问题在于贯彻执行力度不够。在目前的情况下，适当扩大公共支出对于转变预期、增强信心的作用也许更为重要。但从1997年的财政执行数和1998年的财政预算数来看，中央及地方的财政收支政策保持在一个较为稳定的状态。中央财政预算内收支的增长率分别比上年的实际增长率调低，中央预算赤字减少，表明“适度从紧”的财政政策似乎没有变化。

第四，从产业政策来看，目前的产业启动政策重点在基础设施方面，与过去靠加工工业启动经济增长明显不同。靠加工工业和设备投资启动，产业效应明显而迅速，对国有企业的带动作用也较大；而用基础设施启动经济，就业效应和需求效应比较明显，而产出效应相对迟缓，基础设施的周期较长，其作用时滞也长。如果设备投资上不去，仅靠基础设施投资带动经济增长的时间可能还要更长些。

第五，从各地计划执行情况来看，一季度全国东、中、西三大地带GDP增长速度分别为8.70%、7.3%和6.7%，增长速度比上年同期明显降低，分别回落1.9、3.5和2.4个百分点，大部分省（自治区、直辖市）的增速低于8%，回落在4个百分点以上的有9个省（自治区、直辖市）：陕西（6.7）、宁夏（5.8）、上海（5.5）、安徽（5.4）、湖南（5.4）、河北（5.2）、天津（4.7）、山西（4.3）和河南（4.0）。而从各地区固定资产投资增速来看，则回落幅度更大，中部地区从上年的15.5%下降到今年的负增长3.6%，回落幅度为19.1个百分点。在全国30个省（自治区、直辖市，不含西藏）中有10个（即占1/3）是负增长，有的负增长率很高，如上海增速为—14.6%，黑龙江为—16.4%，安徽为—15.1%，甘肃为—29.1%，宁夏为—21.2%。如此看来，各地要完成雄心勃勃的8%以上的计划是有难度的。

二、对确保8%增长速度的对策思考

在有效需求不足的经济形势下，有关专家认为，总的宏观经济政策应该是适度扩张和刺激总需求的政策。不仅要实现适度“双松”的财政货币政策，而且在实施政策的力度上要注意结构的调整。也就是说，在银行“惜贷”和企业找不到“好”项目的情况下，要加大财政支出或财政投融资的力度，以发挥财政政策的杠杆和引导作用。当然，也有一些专家认为，要在不放弃中长期适度从紧的前提下，采取适时适度松动微调的宏观调控政策。

（1）投资

有关专家认为，投资的问题主要是两大方面：一是投资规模或投资增长速度问题，投资规模不够大或投资增速上不去，直接影响今年80%目标的实现；二是投资结构问题，它直接影响经济结构调整、转变经济增长方式和保持国民经济持续、快速、健康发展的大问题。

从扩大投资规模或提高增长速度的政策来看，其一，可适度放松对新开工项目的控制。国家在新开工项目的审批方面适当放松一些，对已通过可行性论证审批的地方大中型项目，在资本金和其他来源资金落实之后，具备开工条件的，由地方有关部门批准开工；对城市市政设施项目，由项目出资者审定可行性研究报告，由地方政府批准开工建设。此外，有的专家提出可考虑提前执行已列入“九五”计划和2010年发展规划的并已经过论证和有较充分准备的项目，以及加速进行已经开始执行的项目，加大投入力度，争取提前完成。其二，扩大以工代赈范围。30年代美国罗斯福政府曾采取组织失业者修建公路等办法对付萧条时期的失业和经济不景气。目前我国也要根据城市和农村剩余劳动者的素质不同，适当地选择以工代赈的项目。如：在城市可以组织下岗职工到郊区绿化造林和在市内修建绿化带，组织交通维护、治安联防队伍等等；在农村可以组织剩余劳动者修筑等级公路、中小水库以及开垦荒地、绿化荒山、疏通河道、修筑水土保持护坡等等。其三，改革投资体制。我们的投资体制设计完全是过去限制“投资饥渴症”的那一套，不同的投资项目要经过许多部门的审批，非常烦琐复杂。这样一个限制投资的体制不改革，你钱再多也很难转换成有效的投资。此外，政府为投资准备的软环境很不具备。所谓软环境，首先包括金融服务、资金市场、工商执照、环境审批，还有防疫检查、商品防伪和检查等都存在许多问题。而且这些问题所造成的成本非常高，对于国有企业投资来说，也许不很在乎，但对民营企业（或非国有制企业）来说，他得合算成本，他们筹资本来就很不容易，再一看交易成本那么高，他就不敢投资了。其四，改革生产性增值税制和投资方向调节税制。我们现在实现的是不能抵扣的生产性增值税制，这就是投资税。也就是说，你拿出钱来投资，什么还没干，其中20%—25%要作为税收上交。而且在税收结构中，这部分税主要落在国有大中型制造企业身上，而制造业又是目前我国一个最主要的投资领域。还有投资方向调节税，是为防止投资膨胀、调整投资结构而出台的，在今天的情况下，这种税制格局对刺激投资需求设置了障碍，因此需要及时作出调整。其五，扩大财政投资。在目前市场需求不振、市场投资机会不足和货币政策不宜的情况下，还需要增加政府投资的示范、引导作用，通过政策投资来带动市场投资。也就是说，产品生产过剩，企业投资萎缩，意味着市场调节失灵，需要加大政府干预的力度。如果说在前一时期治理经济和投资“过热”时，需要侧重于货币和金融政策的话，那么今天治理“过冷”，则需要侧重于财政政策和政府投资。我们要使财政摆脱“吃饭财政”的消极被动局面，逐渐走向推动经济发展的轨道。适当灵活运用财政手段，用公共工程投资作为宏观调节的一种政策，是发达国家在历史的一定阶段上都经历过的。

从投资方向来看，一是发展农业，包括加强农林水利建设和发展乡镇企业。除了加大农业生产结构调整和实行农业产业化力度，促进农业向高产、优质、高效转化，增加农业投资强度，特别是科技因素的投入外，应当把耕地的大规模扩张作为我国农业的增长点，可以动员南方大量潜在失业农民到西部开垦荒地，寻找发财致富的机会。这里的关键是政策和资金问题。而通过加强农田水利建设和大江大河整治工程等农业基础建设，一方面可以使大量闲置的工业设备和生产资料得以利用，促进农业这个基础产业的稳定、快速发展；另一方面可以增加广大农村地区就业，促进农村收入水平的提高，进而带动消费市场的发展。如山东省今年农业固定资产投资将以农田水利建设为中心，计划农业基本建设投入达38亿元，比去年增加3亿元。江苏省在农业水利方面，将完成投资13亿元，新围滩涂113万亩，改造中低产田10万亩，组织实施治理太湖、淮河等水利工程。此外，努力发展乡镇企业，保持其18%的增长速度是实现国民经济增长8%的重要条件。因为它已占国民经济的1/4强，它的发展直接关系到农村、农业、农民的经济水平和社会的稳定。因此，各级政府在确保全国增长8%的同时，要充分发挥乡镇企业的积极性，把乡镇企业的发展纳入国民经济整体发展来统一考虑，要加大对乡镇企业的领导力度和政策、投资扶持力度，找准新的增长点，创造宽松的发展环境。专家建议清理整顿乡镇企业税外收费，减轻乡镇企业负担；国家对乡镇企业在信贷、出口、市场融资、利用外资等方面给予必要的支持或享有国有企业的同等待遇；落实《乡镇企业法》中提出的优惠政策等等。二是加强铁路、公路、市政、环保等基础设施建设，改善交通、通讯和水电等设施。目前全国还有8%的乡镇、18%的行政村没有通公路。在许多城市里道路堵塞已成顽症，供水、供电、排水等市政设施十分落后，都急需扩大投资建设。三是改革住房制度，发展房地产金融，刺激住房消费，支持住宅业发展。四是扩大企业技术改造，增加企业技改投资力度，推动企业技术进步，调整产品结构，适应国际和国内市场的需要。有关专家认为，许多老企业基础设施、厂房、部分通用设备都是可用的，只是某些关键设备比较旧，导致产品质量上不了档次，或产品的品种跟不上时代。这些企业只要对关键设备进行更新，就可以使整个企业资产得以启动。五是加大对高新技术产业的投入，促进产业结构升级，增强国民经济发展后劲，实现可持续发展战略。目前学术界普遍认为，知识经济将开始替代工业经济而成为崭新的经济形态。知识经济的到来对教育发展提出了前所未有的新要求，加大教育投人力度、发展高科技产业，不仅可以刺激今年的国内需求，同时对未来经济发展也起到基础性作用。六是当务之急是振兴机械工业。只有机械工业发展到较高水平，才能推动其他行业的技术竞争和改造，使结构调整迅速实现。只有形成我国自主创新、自主发展的制造业体系，才能自立于21世纪激烈竞争的国际市场。因此，在产业结构调整中，机械工业是需要率先重点加强的行业，应确定一批大的战略性建设项目，争取用5—10年的时间建成投产，形成我国制造业新的骨架。

（2）融资

在投资扩张方向选定之后，资金投放的渠道和方法就成为主要问题。有关专家认为，目前国内及国际资金并不缺少，关键是如何将储蓄资金转化为实业投资。这里有融资方式的问题，更有融资政策问题。针对现阶段经济特点，融资方式的选择和融资政策的制定应在以下方面加大力度：

其一，扩大政府债券融资比例。有关专家认为，从目前的经济情况来说，扩大政府财政支出的作用是为了减少投资者的市场风险，刺激经济发展，增加公共产品的供给；从国家确定的投资重点来看，主要是基础设施、基础产业和高投资高风险产业，这些产业和项目都是一般企业或投资者所不能或不愿投资的，主要是靠政府投资的推动或通过给予相关的优惠政策来吸收投资。因此，加大财政支出是十分必要和不可缺少的。但目前的财政收入无法满足这样的财政支出要求。解决的办法有三：一是改革税制和加强税收征管，特别是改生产性增值税为消费性（或收入型）增值税，改费为税，强化个人所得税的征收和提高其累进税率，充分发挥收入调节分配的功能，以提高国家财政收入。与此同时，调整财政支出结构，相对缩减经常性支出，增加建设性支出。当然，这是一个较长时间才能见效的事。二是可以考虑出售一部分国有企业的股份，即以国有资产变现来增加公共工程的投入；或发行以国有资产为价值基础的可转换债券（“债转股”）。当然，因受各方面条件的约束，较大规模地进行这种资产置换的方案也是短期内难以实现的。三是扩大政府债券融资，变个人储蓄投资为国家实业投资。这是短期能见效，也是可以做到的事。目前我国政府债务占GDP的比例较低，约为18%，远低于国际公认的安全标准，存在着进一步运用政府负债手段、扩大财政规模的余地。据分析，在目前形势下，增发500亿元5年期以上的建设国债是不成问题的。即使在中央财政债务依存度已较高而地方政府又不得发债的情况下，有的专家提出仍可考虑使用某种“准财政”手段，如设立发行中央特许、地方财政担保的“公共工程专项投资债券”等。此种债券可以是7—10年以至更长的长期债券，以项目受益地方政府未来的财政收入为担保，将来也由这些政府负责组织还本付息；发行后可以进行交易转让，有些项目还可以考虑实行“债转股”。

其二，增加由财政贴息的银行等金融机构的贷款规模。一是加大政策性银行，特别是国家开发银行信贷投放的力度；二是通过财政对银行承担债务的方式，加强国有商业银行的实力，并转换承担商业银行的部分责任，促进资金尽快到位；三是对某些能够增加出口、增加就业、节约能源或原材料及符合国家产业政策方向或今年投资重点的项目，应鼓励银行低息贷款，由财政贴息。但如果企业不能实现申请贷款时的承诺，则要处以几倍的罚息。

其三，加大力度发展直接融资。一是对国家重点建设和大型基础设施项目，发行中长期企业债券或项目专项债券，可由政府出面担保；二是对基础设施、基础产业和高新技术产业等可以通过发行股票融资，包括A股、B股和H股等；三是通过发行可转换债券来融资；四是通过建立风险投资基金和发行产业投资基金来发展高新技术产业和进行基础设施建设。在发展证券市场和证券融资的过程中，有关专家建议要规范市场行为，平稳发展；要充分有效地利用市场上筹集的资金，避免一些企业在市场筹到资金过多不知道干什么；要优化上市公司结构，重点向当前国家支持发展的产业倾斜，不能浪费上市这一稀缺资源。有的专家还认为，扩大直接融资需要改革上市制度，由控制上市规模变成控制上市条件。只要符合条件（如盈利条件和产业政策条件），不管是国有企业还有民营企业，应有同等的上市机会。

其四，积极开拓和利用新的国际融资方式。有关专家认为，当前利用外资，特别是吸引国外资金投资于铁路、公路、市政等基础设施建设，可积极利用国际惯用的项目融资方式，如BOT方式（建设—经营—移交）、TOT方式（移交—经营—移交）和ABS方式（资产证券化融资）等。此外，还可通过向海外发行证券（包括债券和股票）来融资。我们今天拥有的国有资产，是一笔巨大的财富，完全可以到国际资本市场上去以资产换资本。这是一个庞大的资本，没有理由不去利用，其实这方面我国已有成功的经验，应当总结推广。

（3）消费

有关专家普遍认为，扩大内需，一个极其重要的方面是扩大消费。因为消费是最为重要的增长支持因素，在GDP增长中的贡献一般在50%以上。但目前存在的问题是消费的增长受制于收入增长及收入预期的影响，而居民收入结构十分不合理，在近5万亿元的居民储蓄中，85%的储蓄是由15%的少数富有者拥有的。也就是说，大部分居民收入增长和储蓄增加十分有限。因此，消费增长和消费需求对经济的拉动作用也就十分有限。这也是为什么启动消费不起来的原因所在。所以，我们的政策制定要充分考虑这样的收入结构状况，不能一律冠以总量的概念，认为老百姓有近5万亿的存款，说明居民很有钱。其实不然。在这种收入格局下，专家提出，一方面对于高收入家庭要善于引导消费，另一方面对中低收入家庭要积极发展消费信用和消费金融。

一是通过改革，消除体制性缺陷造成的过剩。进行工资制度改革，实行住宅、汽车商品化，配以银行在住宅投资按揭贷款和汽车按揭贷款（或分期付款），发挥其引导消费和开拓市场的作用，住宅和汽车的消费，就会有一个飞跃。

二是以投资引导消费。比如，现在我国城市多数住宅的用电负荷是按低标准设计的，这就制约了某些大功率家用电器的消费，如果由政府牵头，联合住房、供电等公共设施部门，拿出一定数额的投资来进行住房用电设施的改造，家用电器的市场销售将会有很大的改观。其他如给排水设施的改善，可能会刺激住房和卫生设施的消费，等等。

三是发展消费信用和消费金融。市场经济国家在形成买方市场之后，一般收入弹性高的商品，如耐用消费品、汽车、住房等，都会自然而然地发展分期付款或买方信贷等消费信用。这既是一种商品供销手段，也是一种金融促销手段。罗斯福新政就是通过推广消费信用，让美国人实现了“圆一个美国梦”。我国金融领域受苏联流传的银贷两清为特征的托收承付结算方法和一切信用集中于银行的理论影响很深，至今票据市场很不发达，消费信用难以开展，也造成了金融市场的某些结构性缺陷，因而适时地发展消费信用和消费金融，不但可以在一定程度上缓解商品的结构性过剩，而且也是引导消费和推动经济稳定发展的重要金融手段。金融组织的业务重心要逐步从以支持生产信贷为主向生产信贷和消费信贷并举转变。

四是大力开拓和启动农村市场。要适应农民的需求和购买能力，大力发展小型、多样化的播种、收割、运输等机械设备和生产符合农村用电条件的家电产品，改进产品的设计和功能，开发农村市场的潜力。

五是加大扶贫政策实施力度，并强化个人所得税征管、开征遗产赠与税等措施调节过高收人，通过强化再分配的调节功能，缩小社会不同群体之间的收入差距（有的是很不合理的差距，如灰色收入、寻租收入和国有资产流失收入等），保障低收入人口的基本生活，提高全社会居民收入的总体消费倾向。

但也有的专家主张扩大银行消费信贷来刺激需求增长。认为在目前情况下，这只是权宜之计，也不符合我国国情。对居民和社会来说，把以后若干年或20年、30年的收入提前用于消费，是预支未来的购买力。而我们现在面临的是失业人口的增加、设备的陈旧、劳动生产率的低下，这些方面的改善都需要投资。现在是预支未来的消费，还是为未来增加消费？需要我们深思。

（4）出口

外贸的进出口启动，应该成为当前启动国内市场的一个重要突破口。有关专家提出：

第一，外贸启动的切入点是扩大进口。从1400多亿美元外汇储备中，如果拿出400亿美元来扩大进口，投资到老企业改造，更新一些关键设备等，就会使老企业焕发青春。劳动生产率提高了，居民的收入水平上升了，才能提高对消费品的购买力，才有利于国内消费品市场的发展。扩大出口是一个好事。但出口应该是为进口而出口，不是为了扩大外汇储备而出口。如果把国内的宝贵资源都换成美元存起来，没有提高经济增长，这样的出口对当前及今后的经济发展都没有什么帮助和意义。

第二，改革外贸体制，是扩大出口的一条重要途径。放开企业的外贸经营权，不仅是大企业，中小企业也应如此；不仅国有企业，非国有企业也应该放开。让更多的企业有外贸经营权，可以自主地出口，在国际上开发市场，扩大销路，这样会大大增加出口，能为国内的许多过剩产品找到销路。

第三，进一步完善出口退税制度，适度扩大出口退税范围；进一步减免生产性商品进口的关税，降低有关企业的出口成本。

第四，对出口企业加强信贷、担保、信用证等方面的支持，打破出口企业的所有制界限，以出口效益和质量为给予支持的标准，要求出口企业全面提高质量，降低成本，切实提高出口竞争能力。特别是要加大中国进出口银行政策性支持的力度，有效利用我国现有的外汇储备，向存在支付困难的外国企业提供买方信贷，以保护和扩大我国企业的出口市场。

第五，利用我国外汇储备多而金融危机受灾国资产价格急剧下跌、外汇资金紧缺、利率高的时机，到有关国家进行直接投资，收购企业进行跨国投资和经营。

（此文发表于《中国投资与建设》杂志，1998年第6期）