高考自主命题的政策效应

第三节　高考自主命题的政策效应

给予有能力也有需求的省份以高考自主命题的权力，并不是一个简单的授权过程，而是一个权利与义务相结合的过程。科学地运用这项政策，能够将这项政策的优势发挥到最大，把政策的劣势控制到最小；但如果只是把这项政策看作地方权利的分享，在缺少科学支撑和规范管理的情况下，反而可能扩大高考自主命题政策本身的劣势，无法充分发挥政策的优势。以下根据有关地区高考自主命题工作的实际经验，分析高考自主命题政策可能带来的政策效应，包括积极效应和消极效应。

一、高考自主命题政策的积极效应

从1985年至今，二十几年中，全国有超过50％的省、自治区和直辖市加入了高考自主命题的队伍，虽然对高考自主命题存在各种看法，赞成者有之，批评者有之，但多年的试点和相关的实际成效已经成为继续实行这项政策的理由。事实证明，高考自主命题政策对于全面推进素质教育，探索高校人才选拔新模式，确实起着积极的推进作用。

1.给予地方教育改革更大的空间

教育部把高考自主命题权下放给部分省市，尽管并没有改变高考体制，却给高考改革释放了空间。一个地区在掌握了最终的教育质量评价权之后，其教育改革无论是在力度还是在空间上，都得到了很大程度的扩张。获得高考自主命题权的省、自治区、直辖市教育行政部门清楚，本地高考成绩的高低与本地升学率之间没有必然的联系，相应的，本地高级中学之间高考成绩的竞争局面其实是本地区内的“窝里斗”，要使本地区在全国高校招生中获得更多指标，不是凭借高考成绩，而是凭借基础教育质量和学生素质的全面提升。在这种背景下，地区基础教育改革势在必行，即使改革中出现问题，也不会直接影响到地区的升学率。这有利于加大各地区基础教育改革的力度。

从基础教育改革的空间来看，以往各地区基础教育改革都局限于微观的课堂教学改革，目的是希望通过课堂教学改革取得更骄人的学习成绩。然而，在不改革“为什么教”和“教什么”的情况下，仅仅在微观层面的“怎么教”上面做文章，改革的空间着实狭窄。而在拥有高考自主命题权之后，许多地区逐步把改革的空间从课堂教学改革延伸到了课程教学改革，并逐步上延到高考命题改革，这极大地扩展了地方教育改革的空间。上海开展一期课程改革、二期课程改革已有二十多年，这与上海最早获得高考自主命题权分不开，而一期和二期课程改革确实体现了上海在地方教育特色上的创新。

2.为高考制度系统变革创造先机

在推行高考自主命题政策以后，有人认为教育部是借这项政策的出台，把高考这个“烫手的山芋”推给了地方政府和地方教育行政部门，从而使教育部在继续掌控现行招生权利的同时，又不至于因为高考过程中出现的问题而被问责。事实上，问题并没有这么简单。教育部在把高考命题权下放给部分地区的同时，并没有放弃对国家高考的总体谋划。获得高考自主命题授权的地区在遵守教育部统一制定的考试大纲的前提下，负责所有考试科目的命题；对于还没有足够的能力承担所有考试科目命题责任的地区，教育部只是给予其选择全国统一考试试卷的权利；而目前还有部分地区没有获得高考自主命题的权利，仍然使用全国统一的高考试卷。

从高考制度改革的角度来看，教育部之所以将高考自主命题权授予特定地区，是因为这些地区拥有比较丰富的高等教育资源，正因为有丰富的高等教育资源做保障，教育部才希望这些地区在高考制度改革上进行创新与实验。尽管最近十年来全国统一高考也在发生变化，但高考变化的主体已经从全国统一高考向各省自主命题高考转移，各省、自治区、直辖市都在不断地尝试改革本地区的高考方案。与此同时，全国统一高考也在逐步吸收各地区积累的高考改革经验，谋划自身的改革。因此，可以把高考自主命题政策看成是教育部对相关地区进行高考改革的试点授权。

教育部在全国统一命题的高考体系内并没有停下改革的脚步，把更多的精力转向对高考制度系统的变革。尽管社会对高考招录体制仍然有颇多抱怨，但近十年来，整个高考体制的变革亮点并不鲜见。比如，教育部在授权地方进行高考命题改革之后，又逐步将招生自主权授予具有高度学术影响力的高校，并且逐渐从最初的极少数高校向更多的高校拓展，自主招生指标从最初的5％提高至更高的比例。下放高考命题权给有能力的地区，下放自主招生权给有能力的高校，是希望各地区大力开展素质教育，希望高水平的高校能根据学校自身的特点来挑选合适的学生。在这个体制改革的过程中，高考自主命题的确为整个高考招录体制改革创造了先机。

二、高考自主命题政策的消极影响

实行各地区高考自主命题，对于深化和推动基础教育课程改革，进一步落实和深化素质教育，降低高考泄题风险，促进高考制度改革等，均起到了积极的推动作用。然而，在实施该项政策的过程中，随着形势的变化和改革的深入，新的问题和矛盾也逐渐显现，需要决策层进行改善和解决。

1.教育质量监测标准的缺位

随着高考自主命题政策的推行，各地的教育质量很难通过简单的成绩比较来判断，因为不同省、自治区和直辖市的学生的高考成绩并不具有可比性。把教育质量监测标准的缺位完全归咎于高考自主命题政策的推行肯定是不公正的。在实行全国统一高考时，高考被寄予各方面的期望——能够选拔出优秀学生，能够引领基础教育的方向，能够督促各级教育行政部门和教育机构办好教育，能够成为学生奋发向上的动力。然而冷静思考一下，难道这些期望完全要由高考来实现吗？是否有其他更好的渠道呢？比如，将教育质量监测寄托于高考，不但使有希望进大学的学生要全力以赴应考，而且即便是进大学希望渺茫的学生也不得不参与这个过程，这是导致“全民皆考”的重要原因之一。高考自主命题政策的推行取消了地区之间的教育质量监测标准，从发挥比较的作用而言，这一标准的缺失是高考自主命题政策的消极效应。为此，教育部在北京师范大学和上海市教育科学研究院设立了基础教育质量监测中心，尽管目前这两个质量监测中心还没有完善的对基础教育质量进行监测的指标和工具，但至少政府和研究机构都在寻求新的基础教育质量监测途径。

2.不利于师生在不同地区间流动

随着高考自主命题政策的持续推进，教师在不同地区间的流动会变得困难。当各个省、自治区、直辖市的高考命题不相同时，教师在长期服务于本省、自治区、直辖市高考的过程中，其教育教学能力会被局限于本地区的高考标准，而很难与其他省、自治区、直辖市的高考标准相适应，这就减少了教师在不同省、自治区、直辖市之间进行流动的可能性。

对高考自主命题政策最敏感的群体就是有可能在不同省、自治区、直辖市之间流动的学生。以农民工子女为例，当父母在上海工作时，其子女可以在上海接受教育，这是受国家教育政策保障的，但问题在于，这些孩子并不能在上海参加高考，他们必须回到户籍所在地参加高考。上海的教育是服务于上海的高考的，农民工子女在上海接受教育，但又必须回到户籍所在地参加高考，他们在其中所要承受的学业差异的重压可想而知。如果高考是全国统一的，那么学生在上海接受教育与在户籍所在地参加高考并不存在脱节现象；实行高考自主命题政策，实际上是认可一个省、自治区、直辖市的教育保持相对独立的地位，而且这种独立地位直接表现为在外省、自治区、直辖市接受教育的学生难以融入本省、自治区、直辖市的高考体系。在目前促进人才流动的机制下，高考体制的这一特点会使各类人才不得不因为子女教育的限制而难以实现流动。

3.模糊了各地升学机会的不均等

对于同样的情况给予同样的待遇，这并不能算是公平的表现，只能作为均等的表现。真正的公平不仅考验我们每个人对公平的定义，而且考验政策价值观对公平的定义。是给予强者更强的政策支持，还是给予弱者更强的政策补偿？对两者的选择是对公平观的真正考验。给予强者更强的政策支持属于“弱肉强食”，很难说是一种公平；相反，给予弱者更强的政策补偿往往是更容易接受的公平观。但在高考招录体制中，前者更常见。较之教育资源薄弱地区，教育资源丰富尤其是高等教育资源丰富的地区，高中毕业生的升学率要高出许多，这种因教育和文化资源严重不均造成的各地入学机会不均的现象，早就引起社会的关注。这种高校入学机会不均等的证据，在实行全国统一高考时，表现为进入同一所大学同一个专业的学生之间的分数差异；然而在实行高考自主命题政策后，随着高考分数可比性的下降，分数差异的意义丧失，不但各地升学机会不均的问题没有解决，就连其证据也没有了。

在连续几届的全国“两会”上，都有代表抨击和批评高考中“倾斜的分数线”问题，更有政协委员提交了《高考招生应在全国范围内按分数高低统一录取》的提案。^[2]实际上，“追求绝对的考试公平和区域公平都是不现实的。要调整‘倾斜的高考分数线’决非易事，因为其背后牵涉到错综复杂的政治、经济、文化、人口、就业以及高等教育的布局等多重问题，我们只能在兼顾考试公平与区域公平的同时，求取公平的相对最大值”。^[3]高考实行自主命题，拥有自主命题权的省、自治区、直辖市的高考成绩会因为试卷的不同而缺乏可比性，“倾斜的分数线”问题似乎已被自主命题的改革模糊了。但事实上，这个问题非但没有消失，而且可能会愈演愈烈。高考自主命题只是用形式上的平等来掩盖事实上的区域不公，是用一种更为隐蔽的方式掩盖了地区间高校升学机会不均等的现象。因此，如何正确认识在高考自主命题之下的区域公平问题并逐步加以解决，是摆在我们面前的一个重大课题。