社会转型期基层社会组织管理面临挑战

（一）“单位制”走向衰落，社会管理呼唤社区功能的重新定位

伴随着传统社会向现代社会的转型和计划经济体制向市场经济体制的转轨，我国城市社会发生了深刻的变化。传统的“单位制”逐渐衰落并走向解体，单位的专业化功能加强，其所承担的社会管理职能逐步剥离，整合功能也不断减弱。随着人们的生活空间由单位向社区的转变和过渡，人们的生活方式、行为方式和社会需求也趋向多元化，人们越来越依赖于其所居住的社区，要求社区为其提供社会福利、社会保障与社会安全等可靠的社会支持，同时也要求社区能够成为他们参与社会事务、实现社会价值的重要场所或重要载体。

原有的城市基层体制、功能和运行机制已经不再适应变化了的新情况，各种日常生活中的问题已经不能由社会自行有效化解——不同的社会群体、社会资源缺乏有效的整合机制，同时改革也带来了不同社会阶层、群体和地区之间的利益冲突，以及由这些冲突而引发的一系列尖锐的社会矛盾。深圳作为中国体制改革的试验区和先行区，处于改革发展的最前沿，经济社会高速发展，将最先面对各种新情况、新问题。转型期城市发展中诸多社会问题的有效解决，强烈呼唤着基层社会组织管理机制的变革。

（二）传统的社会控制手段失灵，城市社会人口结构发生了急剧变化

随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，传统的单位体制和户籍制度对人们的束缚力逐渐减弱，更多的人和各式各样的问题涌向社区，社区承受的压力不断增加。大量的“单位人”、“农村人”逐渐演变为“社区人”、“城市人”，原来与“单位”密不可分的人们的关系回归到他们所居住的社区，人们的“单位意识”逐渐转化为“社区意识”，社区面临着取代“单位”成为实现社会管理和社会控制主要力量的现实。

同时，城市化和工业化的向前推进也使城市社会人口结构发生了巨大变动，给城市社区带来了重大挑战：第一，下岗、失业人员的数量不断增加，形成了新的社会弱势群体。第二，人口老龄化趋势明显。按照国际上65岁以上人员占总人口7%的衡量标准，我国已经进入老龄化社会。第三，体制外人员和流动人口不断增多。个体工商户、私营企业主、进城农民、外地流动或暂住人口等不在原单位管理体制内的人员，在城市中所占的比例日益增加并呈持续增长态势，使得社区这一共同体的结构越来越复杂。按照统计数据，深圳目前人口已超1400万人，其中户籍人口200多万，户籍人口和流动人口比例严重倒挂（1：6.8），而且流动人口的数量还处于不断增长态势。第四，城市贫困人群的出现。例如深圳宝安区、龙岗区城市化过程中失去土地的农民，尽管其在征地过程中得到了赔偿，但是从长远看，他们失去了依附土地所获得的长久的社会保障和经济保障。由于农民固有的观念、自身素质和复杂的历史原因，很多失地农民还不具备在城市生活和谋生的技能。

城市社会人口结构的变动对城市基层社会的管理体制提出了新的挑战。以往的社区只负责管理户籍人口，对流动人口管理不够。如今在新的人口结构背景下，尤其是前文提到的城市社会的人口结构出现的老龄化、无单位归属人员增多等趋势，社区必须更新管理观念，转换管理方式，把这些原本游离在社区外的流动人口纳入到社区管理的范围之内，消除社区管理工作的“空白点”。

（三）城市管理任务繁杂，自上而下的行政管理体制面临严峻挑战

体制转轨和社会转型带来的一系列新问题，要求新型社会管理体制的构建。而城市原有的管理体制层层负责的行政性、直接性的管理方式还存在于社会管理中，所以城市中普遍存在着管理薄弱的问题。如：街道办事处、居民委员会等基层组织承担着上级下派的众多任务，实际上已无法承担和落实；城市管理手段、管理政策、管理队伍和相关法律滞后，无法应对新形势下的管理任务；单位组织的社会职能发生位移，计划经济体制下由单位承担的大量社会服务、社会保障、社会管理的职能不断从单位中剥离，现有城区管理体制无法承接。随着改革的不断深入，政府及其下属单位包揽的社会成员就业（包括子女就业）、住房、医疗、福利、娱乐等社会事务要逐步向社会转移。管理体制上的落后，严重制约了城市社会的良性运行。

（四）新情况、新问题不断出现，城市社区成为各种矛盾的交汇点

世界上大多数国家的经验表明，在人均GDP进入1000美元到3000美元时期，社会会进入不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，进入社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。当前我国社会正处在高速率的转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，社会分化趋势加剧，社会分化的加剧又造成了利益格局的多元化，利益分化与社会矛盾之间形成了密切关联。我国目前的重大社会矛盾几乎都与不同社会群体的利益关系和利益诉求高度相关。

郑杭生将我国现阶段社会矛盾的新特点概括为以下几个方面：一、矛盾的主体越来越以利益群体的面目出现，具有利益群体冲突博弈的性质；二、矛盾的焦点往往直接间接集中到政府，地方政府往往首当其冲，不得不站在第一线；三、矛盾的表达往往采取多渠道、多样化的维权形式，而维权的目标和手段常常脱节；四、矛盾的互动往往采取激化甚至尖锐、恶性冲突的方式，具有倾向激化、诉诸冲突的趋势。^[2]例如，我们国家现阶段的社会矛盾突出表现在农民失地、工人下岗失业、居民拆迁失房等问题上，社会学界一般将其概括为“三失”问题，还有其他诸如农民工维权、劳资关系恶化、弱势群体的保障、生态环境恶化引发的群体事件以及其他各种民生问题，这些问题涉及到民生疾苦，一触即发。

社区是社会的基本单元，社会矛盾的化解有赖于社区矛盾的化解。当前的社会矛盾呈现复杂化、多元化的趋势，转型时期出现的各种社会需求和矛盾在社区都有相应的反映：一是政府转移和企业分离出来的社会管理和社会服务职能要靠社区来承担。这就要求政府转变职能，推进机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，部分社会管理、社会服务职能转移到社区。同时，企业要尽快成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，其承担的许多社会职能也要逐步分离到社区。二是由于国有企业改革和产业结构调整，形成了大批下岗、失业人员，这些下岗、失业人员的管理、教育、安置、再就业和生活保障等工作将由社区来分担。三是大量农村剩余劳动力和外来人口涌入城市，对他们的管理和教育要依赖社区。四是在新旧体制交替过程中，许多影响社会稳定的新矛盾和新问题不断出现，要及时有效地把这些矛盾和问题消灭在萌芽状态，必须依赖和增强社区的功能和责任，把社区作为维护社会稳定的“第一道防线”，把社会治安综合治理工作落实到基层。

（五）陌生人的社会需要新的连接和整合

与传统农业社会的“熟人社会”不同，现代工业社会是一个“陌生人社会”。熟人社会即乡土社会，在熟人社会中，人际关系是建立在血缘、亲缘、邻里、乡亲、同党、宗派等情感关系基础上的，社会整合依靠习俗、习惯、道德和伦理，而在陌生人社会中，人际关系则建立在法律、制度和契约的基础上，人与人之间是一种公共的、理性的契约关系。从熟人社会向陌生人社会的转型，是全球化、市场化、城市化的必然结果，也是传统社会向现代社会发展的必然趋势。在工业化和城市化的过程中，熟人社会与陌生人社会往往是混合、叠加、交织在一起的。

费孝通曾在《乡土中国》一书中提出了“差序格局”，对熟人社会进行了论述。中国乡土社会的结构，有一个稳定的特点，那就是以一己为中心，社会关系层层外推，他称之为“差序格局”。差序就像石子投入水中引起的波纹，“一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”。在乡土社会，人们的“活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”。正是基于这种地方性的限制，乡土社会成了人们生于斯、死于斯的社会。因而，这个社会是一个“熟悉”的社会，没有陌生人的社会。陌生人所组成的现代社会是无法用乡土社会的习俗来应付的。^[3]

在美国著名法学家劳伦斯·M.弗里德曼的著作中，他对现代社会的陌生性做了如下描述：“在当代世界，我们的健康、生活以及财富受到我们从未而且也永远不会谋面的人的支配。我们打开包装和罐子吃下陌生人在遥远的地方制造和加工的食品；我们不知道这些加工者的名字或者他们的任何情况。我们搬进陌生人——我们希望是精巧地——建造的房子。我们生活中的很多时间是被‘锁’在危险的、飞快运转的机器——如小汽车、公交车、火车、电梯、飞机——里度过的。制造工序中的一个错误步骤，飞行员或驾驶员一个简单的‘人为错误’，都会将我们的生活置于危险之中。事实上，我们作为个人，对于生活的很多——使用机器和机器制造的物品的——方面都是无能为力的。我们被机器束缚着，因此我们的生活也掌握在那些制造和运转机器的陌生人手中。没有直接的方法确保罐装汤不会毒害我们，确保电梯不会骤然跌落把我们压扁，确保我们房子里的锅炉不会爆炸，确保我们作为工作场所的建筑物不会倒塌使我们葬身于若干吨重的岩石和钢筋下面。并没有谁保证制造这些东西的陌生人是称职的，他们并非通过人情联系和规范性关联而对我们负有什么义务。”^[4]

劳伦斯·M.弗里德曼还认为，我们生活的世界则是由无数各种职业的陌生人构成，当我们走在大街上，保护我们的是陌生人，如警察，威胁我们的是陌生人，如罪犯。帮助我们扑灭火灾、教育我们的孩子、建筑我们的房子、用我们的钱投资、在收音机电视或报纸上告诉我们世界上新闻的，通通都是陌生人。如果我们乘坐公共交通工具如公共汽车、火车或飞机旅行，我们的生命便掌握在陌生人手中。当我们生病住进医院时，我们的很多事情也掌握在陌生人手中，如“切开我们的身体、清洗我们、护理我们、杀死我们或治愈我们。如果我们死了，陌生人将我们埋葬。” ^[5]

在现代社会中，交通工具和通讯工具的发达使得人们的交往得以不断冲破原有的地域限制。不仅人际交往空间不断拓展，人们的交往方式也得到了改变。随着城市化进程的加快，传统的二元经济社会结构被打破，农村人口纷纷涌向城市，又大规模地把熟人社会或熟人关系变成了陌生社会或陌生关系，人们经常发现自己处于一个周围都是陌生人的环境中。现代化的社会是一个由制度控制的分工合作的陌生人社会，基于熟人社会的人际关系基础已经动摇，传统的社会连接纽带日趋式微，习俗、习惯以及道德控制社会的能力急剧下降。在陌生人社会格局下，如何建立制度信任，构建新型人际关系；如何寻求一种新型社会连接方式，对基层社会进行整合，把陌生人的世界真正和谐地连接起来，是目前急需解决的现实问题之一。我们现在所强调的社会建设、社区建设，“正是为了在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新的社会共同体”——即宏观意义上的和谐社会，微观层面上的和谐社区。其中社区建设是社会建设的着力点和抓手，是构建和谐社会的重要基石。^[6]