中心镇面临的社会管理挑战

一、中心镇面临的社会管理挑战

目前建设的中心镇，在整个城镇体系中的功能定位，介于中等城市、小城市与小城镇之间，其自身发展则将呈现出向小城市甚至中等城市演变的趋势。因此，中心镇的社会组织结构、人口结构及生活样式将具有较强的动态性和不确定性，既不同于经历了较长的发展演变过程现已相对成熟的中等城市和小城市，又不同于改革开放以后在特定的工业化进程中形成的规模较小的小城镇。中心镇存在的社会问题及其在发展过程中可能出现的问题和矛盾，都会有自身的特点，沿用传统的小城市的社会管理模式和照搬相对成熟的中小城市的社会管理模式，都可能遭遇管理模式的不适应性问题。

中心镇是城乡之间的重要节点，是农民市民化最现实的路径。中心镇与农村之间地缘关系紧密，农民进入中心镇的就业门槛、生活成本要比进入大中城市低得多，农民可以在不放弃农村经营收益的条件下进入中心镇。中心镇同农村在经济、文化及社会关系上的紧密联系，也使农民容易克服市民化的心理障碍。这样，一旦中心镇呈现出向小城市发展演变的态势，必然成为农民进入城市的首选之地，从而在推进农村城市化、农民市民化进程中发挥重要的作用。与此同时，中心镇是现代生活辐射农村的重要节点。它虽然在行政建制上仍然属于镇，但在地理位置上一般是若干个乡镇的中心，在人口的聚集、产业结构的转换升级、市镇基础设施的建设等等方面明显要高于一般的建制镇，是一定区域的经济、文化和公共服务中心，承担着组织本片区生产、流通和生活的综合职能。在各级政府的支持下，中心镇集聚的商品、技术、人才、金融、信息等要素资源，可以为现代农业经济的发展提供重要的支撑。中心镇相对完善的科技、教育、卫生、文化、广电、通讯等公共设施及公共服务，可以将现代生活覆盖到广大农村地区，使农民就近分享到现代文明的成果，从而有效改善农村居民的生活质量。

无论中心镇如何形成自身的特色，但毫无疑问，经过若干年的培育，至少就浙江而言，绝大部分中心镇都有可能发展成为小城市甚至中等城市。特别是在行政力量的推动下，中心镇在获得更大的行政自主权和一系列的优惠政策扶持之后，其要素资源的集聚功能必将得到大大增强。与此同时，行政力量推动，也使中心镇与其周边乡镇摆脱现有的行政区划的束缚，实现要素资源更加自由的流动，加速中心镇在区域发展过程中的极化效应的形成。同时，就中心镇发展来说，其在城镇体系中独特的功能发挥，恰恰也有赖于以小城市作为发展的目标定位，来调整经济社会发展及城镇建设的规划。

中心镇向小城市的蜕变，蕴含着社会交往方式和社会秩序结构的重大变迁。城市是一种人造的生活空间和生活方式，而行政力量推动下的中心镇的城市化过程，在极大地加快城市化进程的同时，也将极大地加剧社会生活秩序变革的深刻性和剧烈性，并由此派生大量原先的小城镇管理中不曾遭遇的社会秩序危机。

借鉴国际经验，以工业化、城市化为动力的社会转型，普遍地产生了社会解组和社会失范现象。社会学家涂尔干认为，随着城镇的形成与发展，以及人口密度的增加、社会交往范围的扩大和频率的增加，社会劳动分工将日益趋于精细化，而劳动越分化，个人也越贴近社会，因为个人也就越依赖于构成社会的各个其他部分，这就使得社会的联结方式发生了根本性改变，即机械团结向有机团结发展。问题在于社会分工并不总是正常地发挥它的功能：“分工就像所有社会事实一样，或者像更加普遍的生物事实一样。表现出了很多病态的形式，就正常状况而言，分工可以带来社会的团结，但是在某些时候，分工也会带来截然不同甚至是完全相反的结果。”⁽¹⁾“失范”（anomie）是“一种病态现象”⁽²⁾，一种反常的社会形式，是分工无法形成有效的合作机制或者说不能产生社会团结的表现，一种社会发展失衡的表现。“失范”现象的发展，将可能引发社会解组的危险。所谓社会解组（social disorganization），是指由于丧失了社会联系，社会整体蜕变为一种个体相互分裂的原子式堆集的状态。涂尔干认为，工业化刺激并解放了个人欲望，当个人的欲望不能受到有效的社会约束，那么受欲望驱使的行为就没有可以预见的规律，人与人之间就不可能结成任何稳定的合作关系，也就不可能出现任何形式的社会团结和社会秩序，社会就可能出现紊乱和解组。由此，重建社会生活秩序，形成新的社会整合机制，以克服社会失范现象，缓解社会解组进程，就成为城市化以及整个社会转型阶段社会发展面临的重大挑战。

社会阶层不断分化并形成各种形式的利益冲突，是市场经济和开放社会条件下城市生活的常态。利益分化和利益冲突如果缺乏必要的调节机制，就可能使社会矛盾不断激化，威胁甚至直接瓦解社会秩序。社会整合的核心，是通过利益整合形成相对均衡的社会利益结构。为此，就需要借助于必要的国家干预，形成社会利益的调节和整合机制，一方面通过强化政府的基本公共服务功能，建立健全社会保障体系，为弱势群体提供最基本的生存安全保障机制，避免弱势群体因生存危机而成为威胁社会和谐的对抗力量；另一方面则要通过建立健全节制资本力量的放纵行为的法律体系和税收调节机制，避免社会财富过度向少数社会群体集中。从西方国家社会转型经验来看，能否通过利益调节形成一个中产阶级占主流的社会结构，是实现社会和谐的关键。

以法律为主干的制度体系，作为调节社会行为的基本规范和社会成员相互认同的底线，是社会整合的另一重要实现方式。相对于乡村及小城镇的熟人社会，城市社会在很大意义上是一种移民社会，来自不同文化背景的人们集聚在一个新的生活空间，彼此之间缺乏亲密的互动关系，形成一种特殊的陌生人社会，并由此对人们的行为方式产生深刻的影响。在乡村及小城镇的社会生活秩序中，人们彼此间的信任和承诺是以行为主体之间知根知底的了解以及熟人社会的有效监督制约为前提，其信任总是指向特定的人的。而城市社会非“在场”交往，使得传统的那种承诺及其监督制约机制失去了效力，这就需要引入一种能够为人们普遍接受的媒介来维系社会的信任关系。在这种信任结构中，人们的信任往往不再指向具体的人，而是指向某种抽象的非人格化的制度规范。因此，现代社会的信任机制，是与现代性制度体系相联系的“抽象体系中的信任机制”。⁽³⁾换言之，人们对他人和社会的信任，在很大意义上是对形式主义制度的信任。人们相信，如果自己的利益因他人的违约而受到损害，违约者将会受到制度的制裁。“现代性多元开放社会中的信任，深深植根于这种现代制度性承诺及制度性承诺的可信任性中。正是制度性承诺及制度性承诺的可信任性，与个人承诺及个人承诺的可信任性的交互作用，构成现代性社会的现实信任关系。”⁽⁴⁾城市生活不断增强的流动性与异质性，以及个体社会地位的平等化，决定了不可能再以某种先赋性因素为准则来规范人们的行为，而只能以契约的方式来确定行为主体的权利与义务，以制度体系来规范社会成员的行为，减少社会行为的不确定性因素，使社会行为理性预期成为可能。

社会的再组织化，是克服社会碎片化和社会成员原子化现象，重建社会秩序的最重要途径之一。在城市化进程中，原有的相对稳定的社会阶层逐步分化为众多有着不同的利益、不同的价值观念和生活方式的社会群体，传统的以血缘关系、宗法关系及宗教关系为纽带的社会整合机制逐步瓦解。社会成员在挣脱了原有社会关系的束缚，获得了前所未有的自由的同时，也逐渐沦为孤零零的原子式个体。几乎所有发达国家在社会转型阶段都经历过这样一个社会分化所伴随的社会碎片化过程，在《共同体与社会》中，滕尼斯指出，传统社会的血缘共同体、地缘共同体和精神共同体，是基于情感、习惯、记忆等自然意志形成的社会有机体，在这种共同体中，社会成员借助于面对面的交往获得了稳定的精神依托。⁽⁵⁾随着传统社会组织在工业主义和资本主义冲击下趋于解体，失却了共同体关怀的社会成员逐渐沦为孤零零的个体，产生了严重的孤独感和人际疏离感。孤零零的个体由于失去了小共同体的庇护，沦落为野蛮的资本力量和放纵的行政权力随意侵害的无助的羔羊。同时，缺乏归属感和安全感的原子式个体，在虚无主义、享乐主义的驱使下，也极易无视社会生活规范，放纵个人行为，不断加剧社会失范现象。“要想治愈失范状态，就必需首先建立一个群体，然后建立一套我们现在所匮乏的规范体系。”⁽⁶⁾涂尔干认为，社会不等于乌合之众，次级群体是构成我们社会结构的基本要素，“如果在政府与个人之间没有一系列次级群体的存在，那么国家也就不可能存在下去。如果这些次级群体与个人的联系非常紧密，那么它们就会强劲地把个人吸收进群体活动里，并以此把个人纳入到社会生活的主流之中”⁽⁷⁾。只有借助于“法人团体”、“职业群体”这些“次级群体”，才能建构形成“个人、次级群体与国家”互动式的社会结构，防止国家权力不断集中和个体原子化的两极化倾向，增进社会的有机团结。

上述社会现象，包括社会失范、社会冲突及社会解组现象，在中心镇向小城市发展的过程中或多或少同样会出现。更为特殊的是，浙江的小城镇发展长期受到行政管理体制的困扰，一个普遍的问题是在中心镇的经济总量和建设规模快速扩张的同时，其社会管理权限却仍然停留在农村小集镇水平，基础设施建设、集镇规划、环境保护、社会保障、公共品供给等均因权限的限制而无法同经济发展的要求相适应。小城镇的政府管理体制不适应经济社会发展的矛盾突出表现在：一是政府职能定位不明确，大量新增加的职能导致小城镇的政府职能调整不但没有沿着有限政府的方向发展，反而变得越来越庞杂。除了传统的发展地方经济、计划生育管理、农村稳定维持等重要职能，基层政府事实上越来越多地承担起了诸如基础设施建设、户籍管理、土地开发、财政税收等非传统乡镇政府事务。二是在事权配置逐步下移，财权、执法权配置逐步上收的背景下，小城镇的社会管理权和执法权不足、事权与财政不对称局面日益严重，名义上的一级政府却缺乏作为基层政府起码应有的行政许可权、处罚权、强制权，户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等一系列运作普遍陷入了“小马拉大车”的困境。浙江的大量经济强镇都是在农民的自发性创业逐步形成一定的产业集聚规模的基础上发展起来的，城镇发展缺乏整体规划是一个突出问题。而在我国现行的县、乡（镇）行政管理体制中，规划审批权集中于县级政府，而县级政府在GDP为主导的政绩观和考核标准的引导下，习惯于把发展的重点和资源集中于县城，很难顾及县域内其他城镇的规划和建设，小城镇规划编制随意制定、随意变更的现象司空见惯，造成城镇发展无序、重复建设、浪费资源等一系列问题。三是受条块体制的制约，小城镇作为一级政府的管理权变得支离破碎，统一协调乡镇机构的能力不断削弱。设在乡镇政府的由上级政府或条条直接管理的部门在很大程度上已经将乡镇政府架空，使镇政府缺乏起码的履行其职责所需要的相对完整的自主权。

上述体制问题严重地制约了小城镇经济社会的发展，已成为新农村建设和城镇化发展的体制瓶颈。为统筹城乡发展，近些年来浙江省围绕权力下放的主旨，在完善乡镇政府管理体制方面进行了积极的探索。2005年9月，浙江省选择绍兴县进行农村综合改革试点。按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，在绍兴县三个试点镇尝试以委托执法的方式成立镇综合执法所，将那些直接影响稳定、发生比较频繁、管理容易滞后的执法管理职能，委托给试点镇执行。这一改革，弥补了原来县机关鞭长莫及、管理滞后的不足，在一定程度上缓解了乡镇政府权小责大、权责不一的矛盾。在此基础上，2007年5月，浙江在出台《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》时，赋予了141个中心镇以部分县级经济社会管理权限，户籍管理、土地制度、行政管理和执法体制等方面出台了新的政策措施。相关文件规定，今后凡在中心镇有固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇，并承担相应义务。但从总体上讲，扩大中心镇管理权限的相关体制改革目前刚刚启动，中心镇发展“责权不对等”的现象依然相当突出。在迈向小城市的发展过程中，中心镇承担的计划生育、社会治安、消防安全、节能降耗等各项事务的责任将会迅速膨胀，但目前中心镇实际拥有的权限和资源却远不足以承担起这样繁重的职责。浙江不少经济发达的中心镇，常住人口规模达到几十万，但是人事编制却依然保持在原有的镇级水平，导致管理人员严重不足。如在拥有28万人口的浙江龙港镇，镇政府每年需要拿出1个亿左右的资金招聘临时工来维持日常管理和运营。

目前，地方政府，包括中心镇政府都对中心镇的培育，特别是中心镇向小城市的“蝶变”表现出了极大的热情，寄予了极大的期望。但我们不能不指出，目前有关中心镇发展的注意力普遍局限于经济规模、城镇规模的扩大，而对中心镇在迈向小城市的发展过程中可能出现的社会问题却缺乏必要的关注，如何创新中心镇的社会管理模式，建立健全适合中心镇社会生活秩序变动趋势的社会管理格局，尚未引起人们足够的重视。借鉴城市化过程的一般经验，结合中心镇培育的方式及中心镇的发展趋势，我们倾向于认为，中心镇的社会生活秩序的维系将可能面临一系列严峻的挑战：

首先，行政力量推动下的中心镇培育，有可能因为人口集聚与产业集聚及经济转型的不匹配而陷入困境，甚至派生出大量涂尔干所说的“社会病态”现象。在目前的中心镇培育规划中，中心镇都被寄予了推动县域经济转型升级、统筹城乡发展等一系列改变县域经济社会发展的重大期望，随之而来的必然是周边农村人口和其他小城镇居民大规模地主动或被动地向中心镇集聚。但是，中心镇经济的发展，特别是经济的转型升级，区域经济发展的极化效应的显现，有着自身的发展规律，并不完全以行政意志为转移，一旦经济规模及经济发展水平无法实现预期目标，大量集聚于中心镇的居民将可能因为就业困难和收入问题而陷入生活困境，并派生出大量社会问题。

其次，中心镇基础设施和公共服务体系建设缺口巨大与投入保障机制薄弱的矛盾，有可能形成中心镇规模成倍扩大而生活质量却难以提升的困境。目前，各地在中心镇建设中普遍按城市标准进行城市发展规划以及相应的市政建设和公共服务体系建设规划。实现这些规划，无疑意味着巨额建设资金的投入。但必须清醒地看到，目前中心镇发展基本是依靠自己的力量，从中央到地方都缺乏相应的投入保障机制。如现有的城市廉租住房建设和农村危房改造都没有覆盖小城镇，农村公路改造工程也不含镇区的内部道路，农村的安全饮水工程也不涉及镇，大部分小城镇的污水处理没有专项资金支持。由于小城镇建设用地指标比较短缺，并且缺乏土地的抵押，基础设施建设贷款难度较大。到目前为止，中心镇建设既享受不到城市发展的相关优惠政策，又沾不上新农村建设的光，处于两不靠的公共政策洼地。2009年，针对全国870多个中心镇的调查资料显示，中心镇常住人口的三分之一是外来农民工，这些农民工中的60%租住在农房和简易住房中，这些租住的房屋一半以上没有厕所和厨房，37%的住房没有上下水的管道设施。在基础设施方面，2008年时，城市建成区的单位面积投资是小城镇的11倍，小城镇人均的市政维护建设费用只相当于城市的27%，中心镇的平均污水处理率只有39%，近一半的供水水质的检测常年低于国家安全规定的标准，垃圾的无害化处理率只有7%，还有17%的镇没有任何垃圾处理。与此同时，中心镇还面临着建立吸引新增人口定居的社会保障制度的巨大压力。有保障的就业机制、稳定的经济收入以及教育、医疗、社保等方面的市民待遇，是吸引新增居民在中心镇定居并真正实现新增居民的市民化的基本前提，虽然浙江2007年出台的《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》提出要“加快推进户籍制度改革”、“加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度”，但在实际执行中，仍有许多的问题和困难。如虽然政策已较为宽松，但由于受种种条件限制，外来务工人员在务工地点办理城镇常住户口的人并不多，大量来自农村的务工人员，其医疗、养老等社会保障只能在原户籍所在地参加。由于不能解决住房、养老、医疗和就业等重要问题，小城镇户口对农民失去了吸引力。2010年2月，《中国青年报》社会调查中心通过民意中国网和题客调查网（QTICK），对全国31个省（区、市）7 402人进行的一项调查显示，农民工市民化的头道门槛不是户口，而是生活成本太高，第二难是他们无法享受城市居民福利，第三难是居无定所，住房问题难解决。⁽⁸⁾上述问题如果得不到解决，中心镇建设就无法摆脱粗放扩张的局面，只能沿着“摊大饼”的轨迹膨胀，最终结果很可能是中心镇徒有城市的规模，城市的生活品质却始终无法显现。这同样也会产生大量超出预期的社会问题。

再次，中心镇全新的社会结构、生活空间及人际互动关系，将使从以往小城镇延续下来的社会管理模式的有效性受到严峻挑战。一是中心镇大规模的人口集聚以及随之而来的城市生活异质性因素的迅速增多，将使基层政府以往适应于熟人社会或半熟人社会的行政权力柔性化运作模式难以适用于新的异质性社会，提高社会管理的制度化、规范化水平，成为基层政府提高社会管理科学化水平首当其冲的问题。二是人口的大量集聚及社会生活异质性程度的提高，意味着族群之间的利益冲突将成为中心镇建设过程中的社会生活常态。由于中心镇社区建设基础较差，民间组织发育更是面临人才、资源稀缺等障碍，如何加强中心镇的社会组织建设，形成组织化的利益表达、利益协商机制，将成为维系社会正常秩序的重大现实课题。三是中心镇及在此基础上发展起来的小城市，在较长时期内必然在很大程度上是一个“农民城”，培养农民的市民意识和现代公民意识，引导农民思想观念和生活方式的市民化，将是推动中心镇向小城市发展的突出问题。四是目前中心镇分散居住的格局，决定了中心镇在向小城市发展过程中为优化生产、生活的空间布局，必然面临着繁重的征地拆迁任务，利益博弈、利益冲突现象必然大量出现。如果不能建立健全公正、规范的利益补偿、利益调节机制，而依然延续“摆平”式维稳的工作方式，中心镇有可能演变为激烈的社会冲突的高发区域。

基于中心镇建设面临的社会管理创新的巨大压力，特别是目前中心镇建设普遍存在的社会建设、社会治理意识缺失，以及社会管理理念转变滞后的突出问题，我们以慈溪市周巷镇为个案，就中心镇建设过程中面临的社会管理压力和挑战进行深入的剖析，并根据中心镇的发展趋势，及其在中国城镇体系中的功能定位，就创新中心镇的社会管理方式进行前瞻性的探讨。

项目组成员曾经分别于2011年8月和2012年3月三次到周巷镇进行实地调研。第一次是2011年8月，笔者协同其他两位研究成员（共3人）第一次到周巷镇进行实地调研。第一次调研以座谈会形式为主，访谈了当地的上级政府（慈溪市）相关领导和分管工作人员，了解当地政府对自己所在地的中心镇发展的规划、设想以及面临的主要问题，了解当地的中心镇建设和地方发展规划之间的关系，比如中心镇建设是否影响地方政府的利益（包括税收和其他利益关系等）；座谈会的重点是周巷镇相关负责人和该中心镇的民间组织代表，通过一整天的座谈，我们发现当时身为中心镇的镇政府领导班子并没有将中心镇建设作为一个重大的战略目标来看待，对他们而言，该镇的发展有比中心镇建设更宏大的也更值得他们骄傲的目标，那就是小城市建设。对于2011年的周巷镇政府领导而言，无论从经济增长还是社会建设层面来看，他们似乎都已经达到了中心镇建设的要求；或者，就像调查组成员怀疑的那样，他们因为对中心镇建设的目标和意义不甚了解，因而回避中心镇建设的话题，而着力将话题转到小城市建设、城乡一体化发展这一当下他们比较熟悉的话语体系。对他们而言，中心镇建设或者城乡一体化、小城市建设等等概念之间复杂而微妙的区别和联系远不如实际工作来得重要，何况领导班子不断地在调整，他们上任的时候，接受的新的说法已经是“浙江省小城市试点城镇”和“全国重点镇”等更新的称谓了。

谈到中心镇建设中的社会管理创新问题，管理主体的创新即民间组织的培育和发展以及民间组织的社会参与问题，是中心镇领导班子成员以及民间组织代表都共同感兴趣的话题，这和该镇目前的经济发展状况以及人口结构不无关系。由于该镇目前的人口结构是本地人和外地人的比例是100∶80，全市总人口16.7万，外来人口占到7万左右，又由于外来人口以青壮年劳动力为主，本地人口除了老年人和儿童以外，还有为数众多的老板和管理人员。所以，单从劳动人口比例来看，外地劳动力是当地劳动人口的主力，这样，劳资关系、本地人和外地人的文化差异和利益冲突等等，都使得当地的社会管理面临巨大压力，给和谐社会建设埋下诸多隐患。为缓解这些矛盾和压力，当地政府出台各种措施，积极培育民间组织，充分发挥民间组织的力量，如村级和谐促进会这样的组织，将外地人和本地人一起纳入民间组织，然后由民间组织对当地的矛盾和纠纷进行协商化解，用外地人来管理外地人，用老乡来管理老乡，原来政府部门花大力气解决不了的矛盾，民间组织却能够很好地化解，使得当地的经济与社会得到了和谐有序的发展。

第二次调研也是在2011年8月，这次调研组两位成员没有惊动当地政府，而是直接到周巷镇的社区和人员比较集中的公共场所，主要目的是了解本地和外来居民对中心镇建设和民间组织的认知、要求和评价等情况。调研方式是开放式访谈，调研对象是当地的民居点，包括本地农民、外来劳工和当地城镇居民。调研中发现，无论是对“中心镇”称谓还是民间组织，事实上老百姓的兴趣都不浓厚，最明显的事实是当地居民以及外来劳工都对“中心镇”概念感到生疏，对周巷镇是不是中心镇更是感到茫然。我们没有发放问卷，但随机的访谈结果是，很少有人能够对这两个问题给予明确的答复，大多数人说不知道，或者笑着摇摇头。

第三次调研与前两次的调研时间间隔比较久，是在2012年3月。原因是笔者在研究报告的撰写过程中，发现一些相关的资料收集不够完整，于是研究小组再次到周巷镇实地调研。