环保类社会组织参与生态文明建设中面临的挑战

三、环保类社会组织参与生态文明建设中面临的挑战

社会组织是青年群体参与环保和生态文明建设的重要载体，社会组织在参与社会建设与管理过程中发挥了组织优势，并且，近年来环保类青年社会组织在数量、领域、服务内容等方面取得较大发展。然而，在参与生态文明建设过程中依然存在一些问题，如社会组织合法性、合规性模糊；社会组织人才短缺、社会动员能力有限、资源整合能力不足和社会组织公信力有待提高等青年社会组织自身能力建设方面的问题。

（一）部分组织合法性和合规性式微，缺乏科学有效的政策引导

根据上海市社团管理局的数据显示，经过正式注册的青年社会组织只有5 000家左右，未经注册的青年社会组织估计有4.5万个，符合政策法规规定的青年社会组织只占总数的十分之一，也就是说其他十分之九的青年社会组织的存在缺乏法律和法规的保护，缺乏合法性和合规性。按照比例推算，具有官办背景和已经正式注册挂靠的环保组织仅是少数，大量环保组织处于“草根”状态，没有合法身份。社会组织的注册问题一直是制约社会组织发展的原始性和政策性问题，目前最大的制约来自相关法律法规的制约。我国目前关于民间社会组织的法律法规和管理条例非常不健全，能够为民间组织的成立和发展提供法律依据的只有1998年10月25日中华人民共和国国务院令第250号发布的《社会团体登记管理条例》，它将包括民间组织在内的各种第三部门组织都纳入同一个法律框架。这种“一法统揽”的局面，使得社会组织的许多问题都无法可依。法律规定的注册条件的门槛比较高，比如社会组织规模、成立资金数额、机构场地、业务主管单位等硬性规定，这与环保类社会组织发起的“草根性”特征不符合，大部分的社会组织的成立运转远达不到在社团管理局注册的标准，环保组织的注册会员多少、规模大小以及注册资金高低等硬件条件容易达标，而诸如寻找业务主管单位这样的政策性难题就非组织成员可以自行解决的了，缺少业务主管单位的接管成为许多社会组织无法得到“名分”的关键性阻力。

部分环保类社会组织目前没有合法合规的身份，造成这一现象的原因之一是上文中提到的社团注册的标准复杂、门槛高；另一方面是由于许多草根性的环保组织本身并不想接受政府部门的管束，他们的聚合仅仅源于兴趣爱好或者社会责任，组织规模和会员人数亦保持在一定范围之内，并不想进入正式组织管理范畴之内。这些环保组织或是因为政策性障碍或是因为自身原因没有进入正式的组织体系，在政府管理视野中处于“隐形”状态，无法得到社会公开公正的评价，社会主流话语中也基本听不到他们的声音，他们的发展大多自生自灭，缺乏对组织自身长远发展的战略规划，生存状况堪忧。环保组织的日常活动无法得到科学的政策性指导，参与社会管理和建设的过程中目标性不强，行动能力局限，组织效率低下，不能充分发挥社会组织的引领作用。

（二）从业人员不足，专业素质不高，社会地位较低

社会组织人才是社会组织中具有一定技能的管理与服务专业，并能够进行创造性劳动，具有奉献精神和创新意识，乐于为社会组织作出积极贡献的复合型人才。^[3]但调研结果显示，环保类社会组织从业人员大多存在以下特性：

1.从业人员存量不足，与组织发展不成比例

社会组织的从业人员构成主要由三部分组成：专职人员、兼职人员、志愿者，环保组织中大多是兼职工作人员和志愿者，兼职人员平时有正常的工作，业余时间参与到组织的管理与活动中，而志愿者完全是不计回报的奉献者，一般是在社会组织举办活动时邀请志愿者参与服务。目前，环保组织发展迅速，参与社会管理与生态建设的范围和职能越来越广泛，从业人员的供需矛盾逐渐显现，人才存量的不足直接影响了社会组织承接政府服务的能力。

2.从业人员的专业化水平与组织发展不匹配

环保组织是一个专业性比较强的组织，需要懂管理、懂业务、懂技术的专业人才，而目前环保类社会组织的工作人员的职业来源复杂，具有较强的异质性，专门的社会工作人员数量有限，从各行各业转行过来的人数众多，缺乏系统的、专业的社会工作知识和丰富的社会工作经验。不少社会组织人员在工作中依靠经验或热情较多，工作手段和方法较落后，没有专业知识和专业方法支撑，难以提供个性化、多样化、系统化专业服务，在一定程度上难以适应生态文明建设的要求。

3.从业人员的社会地位较低，不能更好地投入生态文明建设

环保组织从业人员的相关政策不健全，缺乏对工作人员引进、培养、社会保障等方面的规定，一方面由于环保组织大多是民间自发成立的，工作人员是体制外的社会雇员，社会保障落实不到位；另一方面，环保组织作为自发成立的团体，活动经费有限，因此从业人员的工作待遇普遍较低，造成从业人员的社会地位不高，人员流动性大，缺乏组织归属感和认同感，直接影响社会组织人才队伍的稳定性和积极性。

（三）社会组织公信力仍存质疑

公信力是社会组织发展的生命线。社会组织公信力是特定组织借助社会组织的公益绩效以及在组织运作中通过一以贯之的透明、诚信和可预期行为，获得社会广泛信任和支持的能力。当前，社会组织公信力危机非常突出。^[4]目前社会组织公信力危机主要表现为背离公益宗旨、内部治理混乱、财务不公开、项目运作信息不透明、存在欺诈和腐败等方面的问题。这些问题接二连三曝光，削弱了社会组织正在建设的、非常薄弱的社会资源和社会信任。

导致社会组织公信力的缺失，原因是多方面的。首先，社会组织内部治理不完善。组织内部的规章制度不完善。组织内部的领导机制、决策机制、财务机制、人力资源管理机制、资产管理机制等不完善，甚至存在很大问题。其次，社会组织内部自律机制缺失。一方面，社会组织领导者缺乏自律和自我约束，没有把民间组织的非营利性当作根本宗旨，没有把社会公众利益放在第一位，背离宗旨，违规从事营利性的商业活动，逃避责任，导致信用危机。另一方面，受市场经济的负面影响，有些组织成员忘记组织使命，仅仅把组织当成谋生的手段，而不是社会效用的最大化，从而降低了社会组织在公众心中的信任程度。最后，缺乏必要的外部监督机制。我国现行的社会组织管理实行的双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督职能。现实中这两大部门存在相互推诿责任的行为，双重管理体制“一方面使得大量的社会组织被拒于合法登记的门槛之外，另一方面一旦获准登记成为合法的社会组织则万事大吉，既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监督也极为有限。”^[5]这种“双重管理体制”对注册的社会组织尚能起到一定外部监督的作用，而大量存在的未经注册的社会组织就直接暴露于社会监督的真空之中。没有具有公信力的外部监督力量对它们进行监督，内部治理结构不健全，使得社会公众对青年社会组织的公信力产生质疑。国内有些环保组织打着环保的幌子，自谋私利，把所得尽入私囊，这主要是环保组织自身纪律性不足造成的，但是个别的以公谋私现象却造成整个环保组织的公信力受损。